Головна > Текстові публікації > Законопроектна робота > Висновки Комітету до законопроектів, щодо яких Комітет є головним
Надрукувати Зменшити зону перегляду

Висновки Комітету до законопроектів, щодо яких Комітет є головним

19 жовтня 2017, 11:21

Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 7116)

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 18-19 жовтня 2017 року (протокол № 118) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 7116 від 15.09.2017 року), поданий Кабінетом Міністрів України, і повідомляє наступне.

Законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), як зазначається у пояснювальній записці до нього, розроблено з метою врегулювання питань, пов’язаних із підготовкою поданого до Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України на 2018 рік, у якому серед іншого проведено розрахунки на основі нових підходів щодо здійснення видатків на освіту, охорону здоров’я, соціальний захист населення та надання міжбюджетних трансфертів, зокрема, реверсної дотації, що передається з місцевих бюджетів до державного бюджету, і додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я.

Відповідно законопроектом за реєстр. № 7116 пропонуються зміни до ряду положень Кодексу в частині унормування окремих питань формування та виконання державного і місцевих бюджетів, відносин між державним та місцевими бюджетами, перерозподілу повноважень щодо здійснення видатків між державним та місцевими бюджетами, серед яких належить виокремити такі.

Щодо надходжень бюджетів передбачається:

зараховувати до бюджетів місцевого самоврядування частину плати за видачу ліцензії на провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей (зміни до статей 29, 64, 69);

розширити надходження спеціального фонду місцевих бюджетів в рамках програм допомоги і грантів від урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ з відповідним спрямуванням таких коштів (зміни до статей 691, 91);

продовжити на 2018-2019 роки дію норми щодо зарахування
13,44 відсотка акцизного податку з виробленого в Україні пального та ввезеного на митну територію України пального до бюджетів місцевого самоврядування, як компенсація втрат таких бюджетів від скасування з 01 січня 2017 року акцизного податку з роздрібного продажу пального (новий пункт 43-1 розділу 
VI Прикінцевих та перехідних положень);

виключити у тексті, де застосовується вираз «акції (частки, паї)», слово «паї» для приведення у відповідність до Закону України від 02.06.2016       № 1405-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління об’єктами державної та комунальної власності» (зміни до статей 29, 38, 71);

виключити з об’єкта оподаткування збором на обов'язкове державне пенсійне страхування операції з купівлі іноземної валюти в готівковій формі на виконання вимог Закону України «Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування» згідно із змінами до якого, що набули чинності з 01.01.2017 (зміни до статті 29);

здійснювати повернення надміру утриманих (сплачених) сум податку на доходи фізичних осіб з відповідного бюджету за податковою адресою платника податку (зміни до статті 64);

проводити повернення помилково або надміру сплачених платежів, які справлялися до 01 січня 2015 року, у разі недостатності або відсутності коштів спеціального фонду місцевих бюджетів, за рахунок залучення до спеціального фонду місцевого бюджету коштів із загального фонду відповідного місцевого бюджету (з урахуванням вимог частини 7 статті 13 Кодексу) (зміни до підпункту 1 пункту 17 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»).

Щодо видатків бюджетів пропонується:

запровадити розподіл загального обсягу видатків на вищу освіту між вищими навчальними закладами на основі формули, яка має враховувати такі параметри: кількість здобувачів вищої освіти за освітньо-кваліфікаційними рівнями та спеціальностями і співвідношення вартості освітніх послуг, рівень результатів зовнішнього незалежного оцінювання вступників; показники якості освітньої і наукової діяльності вищого навчального закладу (зміни до підпункту «в» пункту 7 частини першої статті 87);

здійснити в рамках реалізації реформи фінансового забезпечення системи охорони здоров’я перерозподіл повноважень щодо здійснення видатків, встановивши, що:

– видатки на надання первинної медичної допомоги, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв комунальних закладів охорони здоров’я, здійснюються з державного бюджету (зміни до пункту 8 частини першої статті 87);

– видатки на оплату комунальних послуг та енергоносіїв комунальних закладів охорони здоров’я, що надають первинну медичну допомогу, місцеві програми розвитку та підтримки комунальних закладів охорони здоров’я, що надають первинну медичну допомогу, місцеві програми надання населенню медичних послуг з первинної медичної допомоги населенню здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад (зміни до пункту 3 частини першої статті 89);

передати до видатків, що здійснюються з усіх місцевих бюджетів, видатки на надання пільг окремим категоріям громадян на оплату житлово-комунальних послуг (на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло- водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот), що проводилися за рахунок субвенції з державного бюджету, та надаються: ветеранам війни; особам, на яких поширюється дія Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"; особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною; вдовам (вдівцям) та батькам померлих (загиблих) осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною; особам, які мають особливі трудові заслуги перед Батьківщиною; вдовам (вдівцям) та батькам померлих (загиблих) осіб, які мають особливі трудові заслуги перед Батьківщиною; жертвам нацистських переслідувань; ветеранам військової служби; ветеранам органів внутрішніх справ; ветеранам Національної поліції; ветеранам податкової міліції; ветеранам державної пожежної охорони; ветеранам Державної кримінально-виконавчої служби; ветеранам служби цивільного захисту; ветеранам Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України; вдовам (вдівцям) померлих (загиблих) ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції, ветеранів податкової міліції, ветеранів державної пожежної охорони, ветеранів Державної кримінально-виконавчої служби, ветеранів служби цивільного захисту та ветеранів Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України; звільненим зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років військовослужбовцям Служби безпеки України; особам, звільненим із служби цивільного захисту за віком, через хворобу або за вислугою років, та які стали інвалідами під час виконання службових обов’язків; звільненим з військової служби особам, які стали інвалідами під час проходження військової служби; батькам та членам сімей військовослужбовців, військовослужбовців Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, які загинули (померли) або пропали безвісти під час проходження військової служби; батькам та членам сімей осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, які загинули (померли) або зникли безвісти під час виконання службових обов’язків; реабілітованим громадянам, які стали інвалідами внаслідок репресій або є пенсіонерами; депортованим особам, які повернулися в Україну на постійне проживання; громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; дружинам (чоловікам) та опікунам (на час опікунства) дітей померлих громадян, смерть яких пов’язана з Чорнобильською катастрофою; пенсіонерам з числа спеціалістів із захисту рослин відповідно до частини четвертої статті 20 Закону України "Про захист рослин"; громадянам відповідно до пункту "ї" частини першої статті 77 Основ законодавства України про охорону здоров’я, частини п’ятої статті 29 Закону України "Про культуру", частини другої статті 30 Закону України "Про бібліотеки і бібліотечну справу", абзацу першого частини четвертої статті 57 Закону України "Про освіту"; ветеранам праці; дітям війни; багатодітним сім’ям, дитячим будинкам сімейного типу та прийомним сім’ям, в яких не менше року проживають відповідно троє або більше дітей, а також сім’ям (крім багатодітних сімей), в яких не менше року проживають троє і більше дітей, враховуючи тих, над якими встановлено опіку чи піклування, інвалідам, дітям-інвалідам та особам, які супроводжують інвалідів I групи або дітей-інвалідів (не більше одного супроводжуючого) (зміни до статей 89, 91 та 102);

встановити, що погашення у 2018 році заборгованості з надання пільг окремим категоріям громадян на оплату житлово-комунальних послуг, що виникла у попередніх бюджетних періодах та обліковується в органах Казначейства на початок року, здійснюється за рахунок місцевих бюджетів (новий пункт 45 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення).

Щодо відносин між державним та місцевими бюджетами пропонується:

збільшити з 50 до 80 відсотків обсяг коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету у вигляді реверсної дотації (зміни до статей 98 та 99);

змінити підходи до розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами, застосувавши у формульному розрахунку серед параметрів розрахункову наповнюваність класів та навчальні плани, а також встановити, що фінансовий норматив бюджетної забезпеченості, який використовується для розподілу освітньої субвенції, визначається Кабінетом Міністрів України з урахуванням запропонованих параметрів (зміни до статей 94 та 103-2);

встановити вимоги до надання з державного бюджету місцевим бюджетам додаткової дотації на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я, її розподілу між обласними бюджетами (зокрема, із застосуванням індексу відносної податкоспроможності зведеного бюджету області) та умови розподілу між районними бюджетами та бюджетами об’єднаних територіальних громад (зміни до статті 97, доповнення новою статтею 1036);

продовжити практику надання стабілізаційної дотації з державного бюджету місцевим бюджетам до завершення процесу об’єднання територіальних громад відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (зміни до пункту 19 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення»);

визначити, що обсяг базової дотації для місцевих бюджетів непідконтрольних територій Донецької та Луганської областей затверджується у обсязі 2015 року, як резерв коштів у складі базової дотації (новий пункту 24-1 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення»);

Щодо інших питань передбачається:

визначити, що показники бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, включаються до зведеного бюджету області (зміни до статті 6);

унормувати окремі питання здійснення державних (місцевих) запозичень та управління державним (місцевим) боргом (зміни до статті 16);

поширити загальні правила на перерахування міжбюджетних трансфертів у разі несвоєчасного набрання чинності законом про Державний бюджет України (шляхом їх надання згідно з бюджетними призначеннями попереднього бюджетного періоду та одночасно передбаченими у поданому до Верховної Ради України проекті державного бюджету на наступний бюджетний період) (зміни до статті 41);

вилучити положення про врахування при затвердженні місцевих бюджетів обсягів міжбюджетних трансфертів, визначених у законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, якщо до 1 грудня року, що передує плановому, Верховною Радою України не прийнято закон про Державний бюджет України (зміни до статті 77);

врегулювати питання міжбюджетних правовідносин при здійсненні передачі коштів між місцевими бюджетами впродовж бюджетного періоду та під час формування місцевих бюджетів (зміни до статті 93);

продовжити на 2018 рік дію положення щодо права здійснювати видатки на утримання дошкільних навчальних закладів та закладів культури з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення шляхом надання відповідного трансферту з районного бюджету (зміни до пункту 20 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення»);

запровадити програмно-цільовий метод для усіх місцевих бюджетів з 2019 року (зміни до пункту 18 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»);

виключити положення про повноваження Комітету Верховної Ради України з питань бюджету погоджувати рішення Кабінету Міністрів України, що приймаються у процесі виконання державного бюджету та стосуються перерозподілу видатків державного бюджету між бюджетними програмами головного розпорядника бюджетних коштів, передачі бюджетних призначень, розподілу та перерозподілу між місцевими бюджетами обсягів міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів державного фонду регіонального розвиту (зміни до статей 23, 24-1, 24-2, 103-1, 103-2, 103-4, 108, пунктів 14, 19, 22, 24 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення»).

Зважаючи, що зазначені законодавчі ініціативи знайшли своє відображення у показниках проекту державного бюджету на 2018 рік, разом з пропозиціями до проекту державного бюджету народними депутатами України, комітетами Верховної Ради України, Всеукраїнськими асоціаціями місцевого самоврядування, органами місцевої влади наголошувалося на необхідності перегляду ряду положень Кодексу у законопроекті за реєстр. № 7116.

Відтак, з приводу окремих пропозицій законопроекту належить зауважити таке:

1) передача на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів пільг, визначених законами України окремим категоріям громадян, на оплату житлово-комунальних послуг (на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло- водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот), а також перекладання на місцеві бюджети обов’язку щодо погашення у 2018 році заборгованості з надання таких пільг, що виникла у попередніх бюджетних періодах, без відповідних змін до законів України в частині права органів місцевого самоврядування надавати зазначені пільги окремим категоріям громадян та належної компенсації з державного бюджету місцевим бюджетам переданих видатків вбачається безпідставною.

Таке положення не узгоджується з частиною третьою статті 142 Конституції України (згідно з якою витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсується державою) та суперечить принципам бюджетної системи, насамперед, принципу самостійності (згідно з яким держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів місцевого самоврядування, а органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також за бюджетні зобов’язання держави).

Асоціація міст України у своєму висновку до законопроекту звертає увагу, що за таких умов гарантовані державою пільги фактично надаватимуться виходячи з фінансової спроможності того чи іншого місцевого бюджету, що може призвести до значного погіршення стану виплати пільг за відповідними послугами і як наслідок зумовити невиконання державою своїх соціальних зобов’язань щодо надання громадянам України певних соціальних пільг, які встановлені законами України;

2) пропозиції щодо включення до складу видатків державного бюджету видатків на надання первинної медичної допомоги, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв комунальними закладами охорони здоров’я, та відповідне їх виключення з видатків місцевих бюджетів, обумовлено реалізацією заходів у рамках реформи фінансування системи охорони здоров’я.

Однак, базовий законопроект за реєстр. № 6327 щодо запровадження нового підходу до фінансового забезпечення первинної медичної допомоги з 1 січня 2018 року Верховною Радою ще не прийнято в цілому(прийнято лише за основу 08.06.2017 р.). Поряд з базовим законопроектом, реалізація нових підходів до фінансового забезпечення системи охорони пропонується у законопроектах про внесення змін до Кодексу за реєстр. № 6604 та альтернативному 6604-1 (що серед іншого містить відмінний від запропонованого на 2018 рік механізм забезпечення видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв комунальними закладами охорони здоров’я), щодо яких Верховною Радою також не ухвалене рішення.

Відтак, пропозиції змін до Кодексу і проекту закону про державний бюджет на 2018 рік в частині здійснення видатків на надання первинної медичної допомоги на даний час не мають належного законодавчого підґрунтя.

З точки зору Асоціації міст України до прийняття законопроектів з реформування фінансового забезпечення системи охорони здоров’я запропоновані зміни також вважаються передчасними та такими, що можуть зумовити недостатнє забезпечення бюджетними коштами у 2018 році комунальних закладів охорони здоров’я, які надають первинну медичну допомогу;

3) розподіл додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я між обласними бюджетами і надання права облдержадміністраціям визначати порядок її розподілу між районними бюджетами та бюджетами об’єднаних територіальних громад зумовлює суб’єктивний підхід до подальшого її розподілу.

Асоціація міст України підкреслює, що така позиція ставить органи місцевого самоврядування базового рівня (зокрема, об’єднані територіальні громади) в значну залежність від рішень обласної влади, а пропозиція щодо централізації ресурсів у сферах, за які відповідають органи місцевого самоврядування базового рівня, призведе до гальмування процесу об’єднання громад та може покласти початок негативним тенденціям з розвитку децентралізації.

Варто звернути увагу, що з метою забезпечення безперервності бюджетного процесу та безперебійного проведення видатків протягом бюджетного періоду у Кодексі передбачена можливість здійснення Урядом перерозподілу видатків між бюджетними програмами головного розпорядника, передачі бюджетних призначень, розподілу та перерозподілу між місцевими бюджетами обсягів міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів державного фонду регіонального розвитку за умови здійснення парламентського контролю Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету (повноваження Комітету погоджувати прийняті Урядом рішення із зазначених питань по суті є заходами з контролю за дотриманням бюджетного законодавства). З огляду на вимоги частини другої статті 95 Конституції України та частини другої статті 4 Кодексу (згідно з якими виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір і цільове спрямування цих видатків) відповідні повноваження Уряду не можуть бути його виключною компетенцією без забезпечення парламентського контролю, а проведення вищевказаних операцій має здійснюватися шляхом внесення змін до закону про державний бюджет.

Поряд з тим належить відмітити, що за численними зверненнями народних депутатів України, комітетів Верховної Ради України, органів місцевого самоврядування у процесі опрацювання проекту закону про державний бюджет на 2018 рік пропонується продовжити на 2018 рік дію експерименту з фінансового забезпечення реалізації заходів з розвитку автомобільних доріг, передбаченого пунктом 33 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України щодо пропозицій проекту зауважує, зокрема, таке:

1) до складу доходів загального фонду бюджетів місцевого самоврядування пропонується включити частину розміру плати за видачу ліцензії на провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей, яку встановлює Кабінет Міністрів України, яка сплачується ліцензіатами до місцевого бюджету адміністративно-територіальної одиниці, на території якої розташований відповідний пункт розповсюдження державної лотереї. З метою уникнення непорозумінь у практичному застосуванні зазначених положень вбачається, що саме у цьому Кодексі мають бути конкретизовані розміри зазначених відрахувань, або, принаймні, встановлені відповідні критерії розподілу відповідних платежів;

2) в оновленому пункті 7 частини першої статті 87 Кодексу пропонується встановити параметри, за якими визначається обсяг видатків на вищу освіту. З точки зору управління, такий параметр як «рівень результатів зовнішнього незалежного оцінювання» (з огляду на те, що - це оцінювання результатів навчання, здобутих на певному освітньому рівні, яке здійснюється спеціально уповноваженою державою установою, і, як складова, використовується для прийому до закладів вищої освіти на конкурсній основі) є дещо некоректним, оскільки не повною мірою відноситься до безпосередньо процесу здобуття вищої освіти.

Виникає також питання щодо можливості належного врахування такого параметру, як «показники якості освітньої і наукової діяльності вищого навчального закладу». Принаймні, у супровідних до проекту документах доцільно було б розкрити зміст таких показників та порядок їх врахування в розрахунку обсягів фінансового забезпечення;

3) пропозиції проекту, що стосуються уточнення порядку фінансового забезпечення передбачених законодавством пільг і субсидій окремим категоріям громадян, потребують належного обґрунтування (з наданням відповідних розрахунків) з точки зору фінансової спроможності місцевих бюджетів належним чином виконати відповідні соціальні зобов’язання держави перед громадянами та достатності передбачених бюджетних трансфертів покривати необхідні видатки;

пропозиція нового пункту 45 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу, згідно з яким у 2018 році бюджетні зобов’язання щодо пільг з оплати спожитих житлово-комунальних послуг, що виникли в попередніх бюджетних періодах та обліковуються в органах Казначейства на початок року, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, потребує належного обґрунтування з точки зору можливостей відповідних місцевих бюджетів профінансувати такі видатки. Адже згідно з частиною першою статті 102 Кодексу зазначені видатки проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Крім того, законопроект належить привести у відповідність з вимогами законотворчої техніки, уточнивши окремі його положення, зокрема, у змінах до статті 64 Кодексу щодо зарахування до місцевих бюджетів частини плати за видачу ліцензії на провадження господарської діяльності з випуску лотерей технічно не враховано бюджети міст обласного значення та бюджети об’єднаних територіальних громад.

З огляду на пропозиції законопроекту слід звернути увагу, що всупереч вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 93 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту не надано належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції для збалансування державного і місцевих бюджетів.

На час розгляду законопроектів висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроектів) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроектів міжнародно - правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до Комітету не надійшли.

Загалом, належить наголосити, оскільки положення законопроекту за реєстр. № 7116 враховані у показниках проекту закону про Державний бюджет України на 2018 рік, то розгляд і прийняття таких пов’язаних законопроектів має відбуватися взаємоузгоджено.

За наслідками розгляду Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 7116 від 15.09.2017 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, прийняти за основу з урахуванням таких пропозицій до розділу І законопроекту:

1)    пункти 4, 29 виключити;

2)                у пункті 5 слова «у частині п’ятій статей 24-1 та 24-2» замінити словами «у частині п’ятій статті 24-2»;

3) пункт 30 доповнити новим підпунктом такого змісту:

«...) в абзаці першому пункту 33 цифри «2018» замінити цифрами «2019»; після слів «доріг загального користування» доповнити словами «ділянок вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, що суміщаються з автомобільними дорогами загального користування».

Комітету з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.