16 липня 2020, 12:27

Про Висновок Рахункової палати про аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2020 рік у першому кварталі та інформацію щодо виконання державного бюджету у поточному році

Комітет з питань бюджету на своєму засіданні 15 липня 2020 року розглянув Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2020 рік у першому кварталі та інформацію щодо виконання державного бюджету у поточному році.

Рахункова палата відповідно до вимог частини другої статті 110 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) і частини третьої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» подала до Верховної Ради Висновок про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2020 рік у першому кварталі, затверджений рішенням Рахункової палати від 26.05.2020 р. № 12-1 (далі – Висновок РП), який надійшов на розгляд до Комітету /Висновок РП розміщено на офіційному сайті Рахункової палати/.

У Комітеті проаналізовано Висновок РП, а також останні звітні дані Міністерства фінансів України (далі – Мінфін), Державної казначейської служби України (далі – Казначейство), Державної податкової служби України (далі – ДПС), інших державних органів щодо стану реалізації норм Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (далі – Закон) та виконання бюджетів у поточному році і звернуто увагу на таке.

Насамперед слід зазначити, що в рамках парламентського контролю Комітет систематично вивчає стан реалізації Закону, здійснює моніторинг поточного виконання показників державного бюджету та реагує на нагальні проблеми. Зокрема на засіданнях Комітету 11.12.2019 р. розглянуто питання щодо ризиків виконання окремих доходів державного бюджету на 2020 рік, 13.02.2020 р. заслухано інформацію Мінфіну про стан виконання державного бюджету у січні п.р., за наслідками чого Комітет надавав Уряду рекомендації щодо вжиття заходів для забезпечення належної реалізації Закону та виконання державного бюджету у 2020 році.

Щодо змін до Закону

З початку року станом на 10.07.2020 р. прийнято 8 законів щодо змін до Закону (на відміну від 2018-2019 років, в яких за весь бюджетний період прийнято тільки по 4 відповідних закони, з них до 15 липня – лише по одному), а саме:

від 14.01.2020 р. № 436-ІX щодо забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва, яким збільшено на 2 млрд грн дефіцит та видатки державного бюджету (загалом і за спеціальним фондом) щодо передбачення Мінфіну видатків за новою бюджетною програмою «Забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва» (код 3501540) за рахунок надходжень від дострокового погашення векселів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що видані ним в обмін на ОВДП (код 601100) /внесення змін до статті 1 Закону, доповнення статей 12 і 14 Закону відповідно пунктами 6 і 29 та зміни до додатків № 2 і № 3 до Закону/;

від 16.01.2020 р. № 468-ІX, яким в межах затвердженого граничного обсягу надання державних гарантій у 2020 р. передбачено можливість надання таких гарантій для забезпечення виконання боргових зобов’язань за запозиченнями Укравтодору з метою фінансового забезпечення розвитку мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення /внесення змін до статті 6 Закону/;

від 17.03.2020 р. № 530-ІX щодо внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), яким серед іншого передбачено норму (яка діє протягом трьох місяців з 17.03.2020 р.), згідно з чим розпорядники (одержувачі) бюджетних коштів у договорах про закупівлю товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти можуть передбачати 100% попередню оплату товарів, робіт чи послуг (за переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України), необхідних для виконання заходів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій коронавірусної хвороби (COVID-19) /доповнення розділу «Прикінцеві положення» Закону пунктом 12/;

від 30.03.2020 р. № 548-ІX щодо безперервного забезпечення харчування військовослужбовців, яким дозволено Міноборони і МВС у 2020 р. для забезпечення безперебійності процесу харчування особового складу Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів продовжити до 31.12.2020 р. у межах відповідних бюджетних асигнувань Міноборони і МВС строк дії договорів про закупівлю послуг з харчування, які діяли у 2019 р. /доповнення Закону статтею 27/;

від 13.04.2020 р. № 553-IX, яким змінено загальні показники державного бюджету: доходи зменшено на 119,75 млрд грн (при цьому за загальним фондом зменшено на 119,76 млрд грн), видатки збільшено на 82,41 млрд грн (з них за загальним фондом – на 82,4 млрд грн), повернення кредитів збільшено на 11,5 млн грн, надання кредитів зменшено на 20,1 млн грн, а також збільшено граничний обсяг дефіциту державного бюджету (за загальним фондом) на 202,1 млрд грн /при цьому збільшено державні запозичення на 277,5 млрд грн і погашення державного боргу на 63,9 млрд грн, зменшено надходження від приватизації державного майна на 11,5 млрд грн/. Водночас збільшено граничний обсяг державного боргу на 31.12.2020 р. на 341,6 млрд грн, виключено норми щодо визначення граничних обсягів гарантованого державою боргу на 31.12.2020 р. /згідно з первинною нормою – 318,37 млрд грн/ та надання державних гарантій у 2020 р. /згідно з первинною нормою – 29,27 млрд грн/, натомість даним Законом передбачено погоджувати з Комітетом державні гарантії, що надаються за рішенням Кабінету Міністрів. Ключовою новацією Закону є створення у складі державного бюджету фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та їх наслідками (далі – Фонд COVID-19), кошти якого (видатки у сумі 64,67 млрд грн) мають спрямовуватися на відповідні заходи, передбачені статтею 28 Закону, шляхом прийняття рішень Кабінету Міністрів за погодженням з Комітетом. Поряд з тим, збільшено видатки загального фонду державного бюджету, зокрема: Мінсоцполітики на надання трансферту Пенсійному фонду (на 29,7 млрд грн), МОЗ на реалізацію програми державних гарантій медичного обслуговування населення (на 15,8 млрд грн), Мінфіну на обслуговування державного боргу (на 3,3 млрд грн) і на резервний фонд (на 3 млрд грн), Мінекоенерго на реструктуризацію вугільної галузі (на 1,6 млрд грн). При цьому передбачено скорочення видатків загального фонду за багатьма бюджетними програмами залежно від їх актуальності та пріоритетності;

від 18.06.2020 р. № 726-IX, яким розширено напрями використання коштів Фонду COVID-19, а саме передбачено їх спрямування додатково на: придбання обладнання для приймальних відділень опорних закладів охорони здоров'я в госпітальних округах, відділень екстреної медичної допомоги, що входять до багатопрофільних лікарень, медичних амбулаторій, фельдшерсько-акушерських і фельдшерських пунктів у сільській місцевості та проведення капітального ремонту, реконструкції цих приміщень; покращення та експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування державного, місцевого значення /внесення змін до частини третьої статті 28 Закону/;

від 03.07.2020 р. № 746-ІX, яким збільшено на 2 млрд грн доходи та видатки державного бюджету (загалом і за загальним фондом) в частині збільшення доходів щодо ПДВ з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) (код 14060000) та видатків Мінфіну за бюджетною програмою «Резервний фонд» (код 3511030) /внесення змін до статті 1 Закону та додатків № 1 і № 3 до Закону/;

від 03.07.2020 р. № 751-ІX, яким передусім в межах загального обсягу бюджетних призначень, передбачених Міністерству енергетики та захисту довкілля у державному бюджеті на 2020 р., розподілено видатки за бюджетними програмами цього Міністерства між двома новоутвореними міністерствами: Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів (з визначенням його головним розпорядником коштів) та Міністерством енергетики (яке перейменовано) /внесення змін до пункту 4 статті 14 Закону та додатків № 3 і № 4 до Закону/.

Загалом наразі законодавчими змінами до Закону суттєво змінено первинно затверджені основні параметри державного бюджету на 2020 р. (переважно за загальним фондом), зокрема: доходи зменшено на 117,7 млрд грн (або на 10,7%); видатки збільшено на 86,4 млрд грн (або на 7,3%); граничний обсяг дефіциту збільшено на 204,1 млрд грн (або в 2,2 раза).

Значна кількість прийнятих законів щодо змін до Закону (з великим обсягом змін показників державного бюджету) пояснюється об'єктивними передумовами (насамперед у зв’язку з встановленням карантину для запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19), водночас свідчить про необхідність підвищення якості й реалістичності планування та затвердження бюджетних показників.

Щодо макроекономічних показників

Показники державного бюджету на 2020 рік сформовані на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на 2020 рік, схвалених постановою КМУ від 23.10.2019 р. № 883 /за сценарієм 1/, разом з тим, такі прогнозні макропоказники уточнено постановою КМУ від 29.03.2020 р. № 253.

Згідно з статистичними даними основні показники економічного і соціального розвитку України, зокрема, є такі: реальний ВВП за І квартал 2020 р. (порівняно з відповідним періодом 2019 р.) становив 98,7% /враховано при затвердженні бюджету – 103,7%, уточнений прогноз – 95,2%/; індекс споживчих цін у червні п.р. – 102%, з початку року – 102,4% /враховано при затвердженні бюджету (грудень до грудня попереднього року) – 105,5%, уточнений прогноз – 111,6%/; індекс цін виробників промислової продукції у червні п.р. – 101,8%, з початку року – 95,1% /враховано при затвердженні бюджету (грудень до грудня попереднього року)  – 108,2%, уточнений прогноз – 112%/.

У Висновку РП зазначено, що покладені в основу розрахунків параметрів державного бюджету основні прогнозні макропоказники на 2020 рік визначено Кабінетом Міністрів без урахування наявного сповільнення зростання ВВП, яке розпочалося з ІІІ кв. 2019 р., і рецесії в промисловості, як наслідок Уряд вже в І кв. п.р. змінив такі прогнозні макропоказники. Загалом Рахункова палата зауважує, що аналіз виконання державного бюджету у І кв. 2020 р. виявив його невідповідність визначеному в статті 7 Кодексу принципу обґрунтованості (формування бюджету на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку).

За попередніми даними Національного банку, обсяг міжнародних резервів на 01.07.2019 р. склав 28,52 млрд дол. США і збільшився у червні п.р. на 3,14 млрд дол. США, або на 12,4% (з початку року збільшився на 3,21 млрд дол. США, або на 12,7%). Офіційний курс гривні щодо долара США за січень-червень п.р. в середньому становив 25,98 грн /прогнозний середньорічний обмінний курс, врахований при затвердженні бюджету, – 27 грн/дол. США/.

Кошти бюджетів та інших клієнтів Казначейства становили на 01.07.2019 р. 143,3 млрд грн (проти 53,2 млрд грн на 01.01.2020 р.), у т.ч.: на єдиному казначейському рахунку – 75,7 млрд грн, на рахунках Казначейства в установах банків – 58,4 млрд грн, на інших рахунках – 9,1 млрд грн.

Щодо доходів державного бюджету

Доходи державного бюджету за 5 місяців п.р. становили 388,3 млрд грн, що на 38,4 млрд грн, або на 9% менше відповідного показника за минулий рік, з них за загальним фондом – 338 млрд грн, що на 44,2 млрд грн, або на 11,6%, менше плану на звітний період.

Разом з тим, за оперативною інформацією Казначейства до загального фонду за І півріччя п.р. надійшло доходів в обсязі 450,9 млрд грн, що на 38,4 млрд грн, або на 7,8%, менше плану на звітний період. Зазначений обсяг невиконання був би ще більшим, якби планові показники доходів на 2020 рік не було зменшено Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ на 119,7 млрд гривень. Порівняно з відповідним періодом минулого року такі доходи збільшилися на 0,6% при плановому річному зменшенні на 2,8% /уточнений план на 2020 р. до факту за 2019 р./.

Згідно з Висновком РП план доходів загального фонду державного бюджету на січень-березень 2020 р. не виконано, зокрема внаслідок: зниження у І кв. п.р. реального ВВП (після 17 кварталів зростання); зростання в грудні попереднього року переплат податків, за рахунок яких протягом І кв. п.р. погашено грошові зобов’язання платників податків; збільшення з початку цього року податкового боргу платників податків перед державним бюджетом; стримування бюджетного відшкодування ПДВ платникам у грудні попереднього року, що створило додаткове навантаження на державний бюджет у І кв. п.р.

Найбільше невиконання планових показників доходів загального фонду державного бюджету у І півріччі п.р. відбулося щодо таких платежів: ПДВ із ввезених на митну територію України товарів (- 33,2 млрд грн, або 22,3%) /при зменшеному річному плані на 45,7 млрд грн/; рентна плата за користування надрами (- 7,1 млрд грн, або 39,1%) /при зменшеному річному плані на 22,9 млрд грн/; податок та збір на доходи фізичних осіб (- 2,2 млрд грн, або 3,9%) /при зменшеному річному плані на 18,5 млрд грн/; надходження від орендної плати за користування цілісним майновим комплексом та іншим державним майном (- 1,2 млрд грн, або 64,5%); ввізне мито (- 0,9 млрд грн, або 9,2%) /при зменшеному річному плані на 3,6 млрд грн/; акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (- 0,4 млрд грн, або 1,3%) /при зменшеному річному плані на 12,7 млрд грн/. На думку Рахункової палати, перманентне невиконання планових показників надходжень ПДВ із ввезених на митну територію України товарів, рентної плати за користування надрами, акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) свідчить про недоліки їх планування.

Водночас відбулося перевиконання плану на І півріччя 2020 р. за окремими доходами, зокрема: ПДВ з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування (+6,9 млрд грн, або 16,6%) /при зменшеному річному плані на 20,7 млрд грн/; податок на прибуток підприємств (+0,9 млрд грн, або 1,7%) /при зменшеному річному плані на 20,7 млрд грн/; акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) (+0,5 млрд грн, або 30,8%).

Наразі залишаються ризики щодо виконання доходів загального фонду державного бюджету у подальших періодах 2020 р.: оскільки не виконується план надходжень за рядом основних бюджетоутворюючих платежів і така тенденція може продовжуватися у ІІ півріччі п.р. передусім залежно від ситуації з коронавірусом і пов’язаним з ним карантином, що відповідно впливатиме на стан економіки.

Бюджетне відшкодування ПДВ за січень-червень п.р. здійснено в обсязі 75,1 млрд грн, що на 8,7 млрд грн, або на 10,3%, менше такого показника за відповідний період минулого року. При цьому за даними ДПС на 01.06.2020 р. бюджетна заборгованість по невідшкодованих сумах ПДВ становила 17,8 млрд грн (зменшилася на 9,6 млрд грн з початку року), з них з простроченим терміном відшкодування – 0,56 млрд грн (практично не змінилася).

До спеціального фонду за січень-травень п.р. надійшло доходів в обсязі 50,2 млрд грн, що становить 41,7% затвердженого на рік обсягу та на 0,4% більше, ніж за відповідний період 2019 р. У звітному періоді традиційно найбільшим за обсягом джерелом доходів спеціального фонду були власні надходження бюджетних установ: надійшло 22,1 млрд грн (або 44% загального обсягу доходів спеціального фонду), що становить 59,2% затвердженого річного плану. Разом з тим, за 5 місяців п.р. до державного дорожнього фонду /у частині доходів/ надійшло 24,25 млрд грн, що становить 35,2% затвердженого річного плану та на 1,9 млрд грн, або на 7,4%, менше плану на звітний період. Як наслідок, у 2020 р. може відбутися недовиконання загального обсягу доходів, які є джерелом державного дорожнього фонду (у 2018 і 2019 рр. навпаки було перевиконання такого показника).

Крім того, Законом визначено на 2020 рік нове джерело формування спеціального фонду державного бюджету в частині доходів – плату за ліцензії на здійснення діяльності у сфері організації і проведення азартних ігор (у сумі 4,4 млрд грн) із спрямуванням на видатки за 8 бюджетними програмами (зокрема, у сфері освіти, охорони здоров’я, спорту, дорожнього господарства). За І півріччя п.р. зазначена плата не надходила до державного бюджету, оскільки її справляння ще законодавчо не врегульовано (наразі Верховна Рада розглядає відповідний законопроект за реєстр. №2285-д у ІІ читанні). Як наслідок, збільшується ризик неотримання такого платежу у запланованому обсязі та відповідно непроведення видатків за відповідними бюджетними програмами, на що також звертає увагу Рахункова палата.

За даними ДПС на 01.06.2020 р. переплати до державного бюджету становили 63,7 млрд грн (проти 65,3 млрд грн на початок року), а податковий борг перед державним бюджетом становив 104,3 млрд грн (збільшився з початку року на 0,2 млрд грн). Продовження зростання податкового боргу перед державним бюджетом негативно впливає на виконання доходів державного бюджету, свідчить про погіршення стану фінансової дисципліни платників податків та недієвість заходів органів ДПС щодо управління податковим боргом.

Щодо фінансування державного бюджету та державного боргу

За січень-травень 2020 р. державний бюджет виконано з дефіцитом, що становив 48,8 млрд грн (при затвердженому із змінами граничному обсязі дефіциту – 298,4 млрд грн), у т.ч. за загальним фондом – з дефіцитом у сумі 52,8 млрд грн (що менше на 34,1 млрд грн уточненого плану на звітний період /при затвердженому із змінами граничному обсязі 274,5 млрд грн/), а за спеціальним фондом – з профіцитом у сумі 4,05 млрд грн. Нижчий від запланованого на звітний період показник дефіциту загального фонду державного бюджету спричинено проведенням видатків і надання кредитів у значно менших обсягах від плану, ніж отримано доходів і державних запозичень.

Від приватизації державного майна за 5 місяців п.р. надійшло до державного бюджету 485,4 млн грн від продажу об’єктів малої приватизації, що становить 124,5% уточненого плану на звітний період та 97,1% затвердженого із змінами плану, який Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ зменшено з 12 млрд грн до 500 млн грн /у зв’язку із законодавчою вимогою щодо тимчасового припинення приватизації об’єктів великої приватизації на період встановлення карантину та обмежувальних заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)/.

Державні запозичення на фінансування державного бюджету за 5 місяців п.р. здійснені в обсязі 162,6 млрд грн (25,3% затвердженого із змінами річного плану), з яких внутрішні запозичення – 125,3 млрд грн, що становить 33,2% затвердженого із змінами річного плану. У загальному обсязі залучених запозичень найбільшу питому вагу становили короткострокові зобов’язання – 54,7% (88,9 млрд грн), проте у Програмі управління державним боргом на 2020 рік (затвердженій наказом Мінфіну від 30.01.2020 р. № 33) передбачено, що для фінансування державного бюджету за прогнозними розрахунками короткострокові інструменти матимуть навпаки найменшу питому вагу – 14,8%. Отже, у звітному періоді Мінфін не забезпечив досягнення визначених ним індикаторів щодо структури запозичень.

За січень-травень п.р. до загального фонду державного бюджету державні запозичення залучені у сумі 160,9 млрд грн, що становить 26% затвердженого із змінами річного плану (620 млрд грн) та 69,9% плану на звітний період (або на 69,3 млрд грн менше), у т.ч.:

внутрішні запозичення – у сумі 125,3 млрд грн (шляхом випуску ОВДП), з яких 88,9 млрд грн – короткострокові /при цьому у січні–червні п.р. середньозважена дохідність ОВДП, номінованих у гривні, становила 10,6%, у доларах США –3,2%, у євро –2,2%/;

зовнішні запозичення – у сумі 35,6 млрд грн (у т.ч. шляхом випуску ОЗДП на номінальну суму 1,25 млрд євро /зі ставкою 4,375% річних та строком погашення 10 років/ та залучення позики МБРР в рамках проекту «Модернізація системи соціальної підтримки населення України» на суму 50 млн дол. США).

При цьому уточнений річний план запозичень до загального фонду зменшено на 4,7 млрд грн, що є результатом реалізації вимог частини одинадцятої статті 16 Кодексу щодо спрямування на фінансування державного бюджету цього року понадпланових запозичень, здійснених у такій сумі у минулому році відповідно до розпорядження КМУ від 18.12.2019 р. № 1279-р.

Крім того, за інформацією на офіційному сайті Мінфіну у червні п.р. до державного бюджету надійшли перший транш кредиту МВФ у сумі 2,1 млрд дол. США в рамках нової програми Stand-by для України, а також другий транш позики в рамках четвертої програми макрофінансової (кредитної) допомоги ЄС номінальним обсягом 500 млн євро /під 0,125% річних з терміном погашення до 10.06.2035 р./.

Зовнішні запозичення до спеціального фонду (від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій на реалізацію інвестиційних проектів) за 5 місяців п.р. становили 1,7 млрд грн, або лише 7,6% затвердженого річного плану та на 2 млрд менше, ніж за аналогічний період 2019 р. Отже, стан залучення таких запозичень є низьким і погіршився порівняно з минулим роком, що є наслідком системних недоліків у плануванні і використанні зазначених коштів, у т.ч. через низький рівень вибірки коштів для реалізації інвестиційних проектів.

На думку Рахункової палати, суттєвими є ризики неотримання на прийнятних умовах державних запозичень у визначених Законом обсягах.

Фонд гарантування вкладів фізичних осіб у лютому 2020 р. здійснив дострокове погашення векселів, що видані ним в обмін на ОВДП, у сумі 2 млрд грн, що згідно із Законом від 14.01.2020 р. № 436-ІX спрямовано до спеціального фонду державного бюджету на забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва (хоча використано такі кошти на 1 червня п.р. у сумі 750 млн грн, або 37,5%).

Платежі з погашення державного боргу за січень-травень п.р. здійснені у сумі 114,6 млрд грн (33,1% затвердженого із змінами річного показника та 84,9% уточненого плану на звітний період), у т.ч. на погашення внутрішнього боргу – 77,6 млрд грн, зовнішнього боргу – 36,95 млрд грн

За 5 місяців п.р. загальний обсяг державних запозичень перевищив загальний обсяг витрат на погашення боргових зобов’язань на 48 млрд грн, що спричинило збільшення державного боргу.

Загальний обсяг державного та гарантованого державою боргу на 31.05.2020 р. становив 2209,46 млрд грн та збільшився з початку року у гривневому еквіваленті на 211,2 млрд грн, або на 10,6%. Обсяг державного боргу збільшився з початку року на 186,5 млрд грн, або на 10,6%, і становив 1947,89 млрд грн (затверджений із змінами граничний обсяг на 31.12.2020 р. – 2386,8 млрд грн). Гарантований державою борг порівняно з початком року збільшився на 24,7 млрд грн, або на 10,4%, і становив 261,57 млрд грн.

За звітними даними у січні-травні п.р. державні гарантії надано для забезпечення виконання боргових зобов’язань за запозиченнями Укравтодору на суму 19,27 млрд грн /відповідно до постанов КМУ від 26.02.2020 р. № 142 і від 01.04.2020 р. № 254/. Зважаючи, що Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ виключено граничні обсяги гарантованого державою боргу і надання державних гарантій, у п.р. по суті немає законодавчих обмежень щодо обсягів і напрямів надання державних гарантій.

Залишки бюджетних коштів за загальним фондом зменшилися з початку року на 3,9 млрд грн та на кінець травня п.р. становили 1,1 млрд грн. Залишки бюджетних коштів за спеціальним фондом збільшилися на 7,2 млрд грн і становили відповідно 44,4 млрд грн.

Щодо видатків та кредитування державного бюджету

За січень-травень п.р. видатки проведено загалом у сумі 438,4 млрд грн, або 34,6% бюджетних призначень (із змінами), у т.ч. за загальним фондом - у сумі 393,4 млрд грн (34,7% бюджетних призначень /збільшених Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ на 82,4 млрд грн/ та 83,5% уточненого плану на звітний період, або на 77,7 млрд грн менше) та за спеціальним фондом - у сумі 44,97 млрд грн (34,2% бюджетних призначень (із змінами)).

На 1 червня п.р. не розпочато проведення видатків загального фонду державного бюджету за 48 бюджетними програмами, незважаючи на наявність відповідних бюджетних асигнувань на звітний період. Рахункова палата зауважила, що зазначене спричинено, зокрема, неналежним плануванням і низькою виконавською дисципліною учасників бюджетного процесу.

За наданою Мінфіном інформацією з метою належного і своєчасного нормативно-правового виконання Закону потребують затвердження чи внесення змін порядки використання коштів за 114 бюджетними програмами (з них за 16 бюджетними програмами вже не потребується розроблення порядків у зв’язку з передбаченим Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ скороченням відповідних бюджетних призначень у повному обсязі), при цьому на 22.05.2020 р. прийнято постанови за 78 бюджетними програмами, відтак на вказану дату не затверджено порядки використання бюджетних коштів за 20 бюджетними програмами. За інформацією Казначейства на 08.07.2020 р. до Казначейства не надійшло затверджених паспортів за 35 бюджетними програмами (перелік таких програм додається).

Отже, у звітному періоді проведенню багатьох видатків державного бюджету в запланованих обсягах завадило тривале затвердження учасниками бюджетного процесу документів, застосування яких у процесі виконання бюджету визначено Кодексом (порядків використання бюджетних коштів та паспортів бюджетної програми), та зволікання щодо проведення процедур закупівель

У Висновку РП зауважено, що у І кв. п.р. на проведення видатків державного бюджету негативно вплинула неналежна виконавська дисципліна учасників бюджетного процесу, зокрема: Кабінет Міністрів (затвердивши ще у грудні 2019 р. перелік бюджетних програм, за якими необхідно затвердити або змінити порядок використання коштів державного бюджету) не забезпечив дотримання вимог частини сьомої статті 20 Кодексу щодо терміну затвердження цих порядків, що призвело до несвоєчасного затвердження паспортів бюджетних програм; окремі головні розпорядники коштів не забезпечили дотримання вимог частини восьмої статті 20 Кодексу щодо терміну розроблення і затвердження паспортів бюджетних програм, що є порушенням бюджетного законодавства.

Відповідно до частин шостої та восьмої статті 23 Кодексу на 10.07.2020 р. Комітетом розглянуто 14 звернень щодо погодження передачі бюджетних призначень та перерозподілу видатків державного бюджету /з них 1- повернуто на доопрацювання/ за 40 бюджетними програмами (напрямами) по загальному і спеціальному фондах на загальну суму 5,9 млрд грн. Велика кількість таких звернень і значні обсяги перерозподілу коштів (навіть після внесення суттєвих змін Законом від 13.04.2020 р. №553-ІХ) вказують на наявність серйозних прорахунків при бюджетному плануванні, що підтверджує відсутність чітких пріоритетів у діяльності розпорядників коштів та свідчить про відсутність системних підходів в управлінні бюджетними коштами. Рахункова палата також вказує, що вже у І кв. головні розпорядники коштів ініціювали перерозподіли та передачу бюджетних призначень між бюджетними програмами, що є наслідком неналежного планування.

Особливістю державного бюджету на 2020 рік є створення у його складі Фонду COVID-19 (згідно з Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ), кошти якого (видатки загального фонду за бюджетною програмою 3511380 у сумі 64,67 млрд грн) спрямовуються на передбачені статтею 28 Закону, а рішення про виділення коштів з Фонду COVID-19 приймаються Кабінетом Міністрів за погодженням з Комітетом. На 01.07.2020 р. прийнято 11 рішень Кабінету Міністрів про виділення коштів з Фонду COVID-19, погоджених з Комітетом, на загальну суму 54 млрд грн (або 83,5% бюджетних призначень), відповідно залишок нерозподілених коштів Фонду COVID-19 становив 10,66 млрд грн. Разом з тим, Урядом у липні п.р. вже прийнято ряд відповідних рішень, які будуть розглянуті Комітетом у встановленому порядку.

Розглядаючи питання щодо погодження рішень Кабінету Міністрів щодо перерозподілу (розподілу) видатків державного бюджету, Комітет постійно звертає увагу, що звернення головних розпорядників коштів у переважній більшості не містили або містили недостатні обґрунтування і розрахунки щодо запропонованих змін бюджетних призначень (включаючи виділення коштів з Фонду COVID-19), у зв’язку з чим Комітетом надаються Уряду відповідні рекомендації з метою забезпечення ефективного використання бюджетних коштів відповідно до їх цільового обмеження.

Протягом січня-травня 2020 р. Пенсійному фонду спрямовані видатки за загальним фондом державного бюджету у сумі 87,8 млрд грн, що становить 43,4% бюджетних призначень (збільшених Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ на 29,7 млрд грн до 202,28 млрд грн) та 100% уточненого плану на звітний період, що на 18,4 млрд грн (або на 26,5%) більше порівняно з аналогічним періодом 2019 р. При цьому за інформацією на офіційному сайті Казначейства за І півріччя 2020 р. за рахунок ЄКР надано позики на покриття тимчасових касових розривів Пенсійному фонду загалом у сумі 67,4 млрд грн, з яких повернуто 56 млрд грн, як наслідок на 01.07.2019 р. загальний обсяг заборгованості Пенсійного фонду за відповідними позиками /з урахуванням заборгованості попередніх років/ становив 59,4 млрд грн і збільшився з початку року на 10,2 млрд грн. Отже, порівняно з минулим роком фінансовий стан Пенсійного фонду значно погіршився та збільшилася його залежність від ресурсів державного бюджету та позик за рахунок ЄКР.

Видатки на обслуговування державного боргу за січень-травень п.р. проведено в обсязі 53,8 млрд грн, або 37,2% бюджетних призначень (збільшених Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ на 3,3 млрд грн до 144,8 млрд грн) та 90,7% плану на звітний період, або на 5,5 млрд грн менше (економії коштів сприяло укріплення середнього обмінного курсу гривні у звітному періоді порівняно з прогнозним, який враховано при затвердженні державного бюджету на 2020 рік).

Згідно з даними Казначейства за січень-травень п.р. відповідно до прийнятих рішень Кабінету Міністрів про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету розподілено відповідні кошти на загальну суму 649,8 млн грн, або 14,4% бюджетних призначень (збільшених Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ на 3 млрд грн до 4,5 млрд грн), водночас касові видатки становили 252,1 млн грн, або 5,6% бюджетних призначень. Крім того, за ініціативою Уряду (з метою створення належного фінансового забезпечення комплексу невідкладних заходів, спрямованих на подолання наслідків повені в західних областях України, що виникла у червні п.р.) прийнято Закон від 03.07.2020 р. № 746-ІX, яким такі бюджетні призначення збільшено ще на 2 млрд грн.

За січень-травень 2020 р. повернуто кредитів до загального фонду державного бюджету в обсязі 3,3 млрд грн, або 48,1% затвердженого на рік показника та 100,5 % плану на звітний період. До спеціального фонду повернуто кредитів в обсязі 0,1 млрд грн, або 25,2% затвердженого із змінами річного показника.

За 5 місяців п.р. надано кредитів з державного бюджету на суму 2,1 млрд грн, або 13,8% бюджетних призначень, у т.ч. із загального фонду – 0,76 млрд грн (45,7% бюджетних призначень та 53% уточненого плану на звітний період) та із спеціального фонду – 1,3 млрд грн (9,8% бюджетних призначень).

Кредиторська заборгованість на 01.06.2020 р. за видатками загального фонду становила 2,8 млрд грн і зменшилася з початку року на 42,2%, з них прострочена кредиторська заборгованість зросла на 0,3 млрд грн (43,5% від загального обсягу заборгованості та 132,5% з початку року).

Дебіторська заборгованість за видатками загального фонду на 01.06.2019 р. становила 26 млрд грн і зменшилася з початку року на 5%, з них прострочена дебіторська заборгованість зросла на 1,1 млрд грн (17,4% від загального обсягу заборгованості та 133,7% з початку року).

Щодо трансфертів між державним і місцевими бюджетами

За 5 місяців п.р. трансферти з державного бюджету передані місцевим бюджетам у сумі 85,1 млрд грн, що становить 55,3% уточненого річного плану та 95,4% уточненого плану на звітний період, з яких за загальним фондом – 56,5 млрд грн та за спеціальним фондом – 8,7 млрд грн.

Разом з тим, за оперативною інформацією Казначейства за І півріччя п.р. трансферти з державного бюджету передані місцевим бюджетам у сумі 65,2 млрд грн, що становить 42,4% уточненого річного плану та 95,7% уточненого плану на звітний період, з яких за загальним фондом – 74,5 млрд грн та за спеціальним фондом – 10,6 млрд грн.

Базова дотація перерахована у сумі 6,6 млрд грн, або 100% плану на січень-червень п.р. Додаткові дотації також надано у повному обсязі відповідно до плану на звітний період. Реверсна дотація перерахована до державного бюджету у сумі 4,4 млрд грн, або майже 100% плану на звітний період.

Субвенції загального фонду перераховані у сумі 63,7 млрд грн, або 98,4% уточненого плану на січень-червень п.р. Серед таких субвенцій за 6 місяців п.р. значну частку становили освітня та медична субвенції, які перераховані у повному обсязі до уточненого плану на звітний період, а саме: освітня субвенція – 46,7 млрд грн (60,3% бюджетних призначень), медична субвенція – 14,6 млрд грн (100% бюджетних призначень, зважаючи на законодавчу вимогу щодо завершення надання цієї субвенції до 01.04.2020 р.).

Статтею 18 Закону надано право Кабінету Міністрів здійснювати розподіл резерву коштів освітньої субвенції та перерозподіл такої субвенції між місцевими бюджетами иходячи з додатку № 5 до Закону загальний обсяг резерву субвенції становить 568,1 млн грн/. Розпорядженнями КМУ від 12.02.2020 р. № 116-р і від 06.05.2020 р. № 506-р передбачено перерозподіл обсягу освітньої субвенції між місцевими бюджетами, в рамках якого зменшено резерв цієї субвенції на 28,5 млн грн. На даний час інших рішень щодо розподілу таких коштів Урядом не прийнято.

У Законі 19 трансфертів місцевим бюджетам затверджено без розподілу між місцевими бюджетами, відтак розподіли зазначених трансфертів відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу мають бути здійснені Кабінетом Міністрів за погодженням з Комітетом (крім субвенції на проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів). Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ бюджетні призначення щодо окремих трансфертів скорочені, з них щодо 2 трансфертів (стабілізаційна дотація та субвенція на підтримку розвитку об'єднаних територіальних громад) – у повному обсязі. На 10.07.2020 р. Комітет розглянув 10 рішень Уряду щодо погодження розподілу і перерозподілу трансфертів між місцевими бюджетами за 8 субвенціями. Однак на даний час залишаються нерозподіленими такі трансферти місцевим бюджетам:

субвенція на створення навчально-практичних центрів сучасної професійної (професійно-технічної) освіти (код 2211210) /затверджена із змінами за загальним фондом у сумі 100 млн грн/;

субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій (код 2761090) /затверджена із змінами за загальним фондом у сумі 1700 млн грн/;

субвенція на створення нових, будівельно-ремонтні роботи існуючих палаців спорту та завершення розпочатих у попередньому періоді робіт з будівництва/реконструкції палаців спорту (код 3411180) /затверджена за спеціальним фондом у сумі 150 млн грн/;

субвенція на завершення розпочатих у попередньому періоді робіт з будівництва/реконструкції, будівництво нових, реконструкцію та капітальний ремонт існуючих спортивних п’ятдесятиметрових і двадцятип’ятиметрових  басейнів (код 3411210) /затверджена із змінами за спеціальним фондом у сумі 200 млн грн/;

субвенція на реалізацію проекту «Житло для внутрішньо-переміщених осіб» (код 3911600) /затверджена за спеціальним фондом у сумі 485 млн грн/.

Крім того, наразі розподілені частково такі субвенції місцевим бюджетам:

субвенція на реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України (код 2761600) /затверджена у сумі 1275 млн грн, не розподілено 442,99 млн грн, або 34,7%/;

субвенція на здійснення заходів щодо здійснення заходів щодо підтримки територій, що зазнали негативного впливу внаслідок збройного конфлікту на сході України (код 3911020) /затверджена із змінами за загальним фондом у сумі 20 млн грн, не розподілено 13 млн грн, або 65,1%/.

Тривале затвердження або внесення змін до порядків і умов надання окремих субвенцій, їх розподілів між місцевими бюджетами може спричинити надання деяких субвенцій в обсягах менше плану, та, як наслідок, невиконання у запланованих обсягах окремих видатків місцевих бюджетів, що свідчить про низьку виконавську дисципліну відповідних учасників бюджетного процесу.

Окремо слід зауважити, що відповідно до частини п’ятої статті 24-1 Кодексу розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку (далі – ДФРР) за адміністративно-територіальними одиницями та інвестиційними програмами і проектами регіонального розвитку затверджується Кабінетом Міністрів за погодженням з Комітетом у тримісячний строк з дня набрання чинності законом про державний бюджет. У загальному фонді державного бюджету на 2020 рік обсяг ДФРР спочатку було визначено у сумі 7,5 млрд грн, а згідно із Законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ його зменшено до 4,9 млрд грн. За зверненнями Мінрегіону Комітетом погоджено 2 рішення Уряду /розпорядження КМУ від 26.02.2020 № 211-р і від 13.05.2020 р. №543-р/, згідно з якими затверджено перелік відповідних програм і проектів на загальну суму 4,87 млрд грн (нерозподілений залишок коштів ДФРР – 30,4 млн грн).

За результатами розгляду даного питання, керуючись статтями 14 і 24 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та статтею 109 Кодексу, Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення:

1. Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2020 рік у першому кварталі та інформацію щодо виконання державного бюджету у поточному році взяти до відома та врахувати в роботі.

2. Рекомендувати Кабінету Міністрів України:

1) проаналізувати Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2020 рік у першому кварталі, вжити заходів щодо забезпечення належного виконання державного бюджету у поточному році та опрацювати відповідні пропозиції Рахункової палати щодо можливості їх врахування;

2) доручити Міністерству фінансів України, Державній податковій службі України і Державній митній службі України вжити необхідних заходів щодо забезпечення виконання планових показників доходів державного бюджету, зокрема шляхом покращення стану справляння та адміністрування податків і зборів, а також до 1 вересня 2020 року подати детальну інформацію щодо вжитих заходів та їх впливу на виконання доходів державного бюджету;

3) активізувати роботу щодо виконання планових показників залучення кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів та забезпечити своєчасне і ефективне використання таких коштів;

4) доручити головним розпорядникам коштів державного бюджету терміново забезпечити затвердження (внесення змін до) порядків використання коштів державного бюджету, включаючи порядки та умови надання субвенцій, і паспортів бюджетних програм, які досі залишаються неунормованими;

5) звернути увагу головних розпорядників коштів державного бюджету на необхідність обов’язкового дотримання вимог, встановлених постановами Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 р. № 302 «Про затвердження Порядку використання коштів фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками» (із змінами) та від 12.01.2011 р. № 18 «Про затвердження Порядку передачі бюджетних призначень, перерозподілу видатків бюджету і надання кредитів з бюджету» (із змінами), у тому числі в частині подання до Комітету з питань бюджету матеріалів щодо погодження відповідного рішення Уряду разом з детальними фінансово-економічними розрахунками та обґрунтуваннями;

6) доручити Міністерству соціальної політики України і Пенсійному фонду України забезпечити виконання вимог частини п’ятої статті 43 Бюджетного кодексу України щодо погашення до кінця поточного бюджетного періоду позик, наданих Пенсійному фонду України за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку у 2020 році;

7) забезпечити виконання вимог статті 20 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо розподілу резерву освітньої субвенції;

8) здійснити розподіл субвенцій з державного бюджету між місцевими бюджетами за кодами 2211210, 2761090, 3411180, 3411210, 3911600 та завершити розподіл субвенцій за кодами 2761600 і 3911020, доручивши відповідним міністерствам прискорення підготовки і узгодження необхідних нормативно-правових актів Уряду;

9) завершити розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку (код 2761070);

10) подати Комітету з питань бюджету інформацію щодо врахування вищезазначених рекомендацій, включаючи пропозиції Рахункової палати, наведені у її Висновку про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2020 рік у першому кварталі.