Головна > Текстові публікації > Законопроектна робота > Висновки Комітету до законопроектів, щодо яких Комітет є головним
Надрукувати Зменшити зону перегляду

Висновки Комітету до законопроектів, щодо яких Комітет є головним

18 березня 2021, 15:23

Щодо розгляду проекту Закону України про внесення змін до додатків № 3 та № 4 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо забезпечення діяльності Міністерства аграрної політики та продовольства України (реєстр. № 5197)

 

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету (далі – Комітет) на своєму засіданні 17 березня 2021 року (протокол № 80) розглянув проект Закону України про внесення змін до додатків № 3 та № 4 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо забезпечення діяльності Міністерства аграрної політики та продовольства України (реєстр. № 5197 від 03.03.2021 р.), поданий народними депутатами України Буніним С.В., Литвиненком С.А. та іншими.

Законопроект за реєстр. № 5197 (далі – законопроект) на час його розгляду Комітетом не включено до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання. При цьому розкладом пленарних засідань Верховної Ради України на 16 - 19 березня 2021 року (узгодженим Погоджувальною радою депутатських фракцій і груп 15.03.2021 р.) передбачено на 18 березня п.р. законопроект для включення до порядку денного сесії та прийняття рішення.

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, метою прийняття даного акту є врегулювання питання фінансового забезпечення з державного бюджету реалізації своїх функцій Міністерством аграрної політики та продовольства України (далі – Мінагрополітики).

Щодо зазначеного слід відмітити, що постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2020 № 1344 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» (далі – Постанова КМУ № 1344) відмінено рішення про реорганізацію Мінагрополітики шляхом приєднання до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства (далі – Мінекономіки). Водночас, постановою КМУ № 1344 доручено Мінекономіки та Мінагрополітики  у місячний строк забезпечити підготовку і внесення на розгляд Кабінету Міністрів України, зокрема, проектів положень про відповідні центральні органи виконавчої влади.

Відтак, пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України  від 17.02.2021 № 124 «Деякі питання діяльності центральних органів виконавчої влади» (далі – Постанова КМУ № 124) затверджено Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України та визначено його статус і сферу компетенції. Поряд з цим, постановою КМУ № 124 внесено зміни до постанов Уряду від 20.08.2014  № 459 та від 25.06.2020 № 614, якими, відповідно, викладено в новій редакції Положення про Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України та внесено зміни до Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі – Міндовкілля) і уточнено їх основні завдання.

Положенням про Мінагрополітики визначено основні завдання, відповідно до яких Мінагрополітики:

- забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику, державну політику у сферах агропромислового виробництва, технічну політику у сфері агропромислового комплексу та машинобудування для агропромислового комплексу, державну політику сільського розвитку, розвитку фермерства, сільськогосподарської кооперації, сільськогосподарської дорадчої діяльності, моніторингу та родючості ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, насінництва та розсадництва;

- забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства, у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів;

забезпечує формування державної політики:

  у сфері нагляду (контролю) у системі інженерно-технічного забезпечення агропромислового комплексу;

  у сфері розвитку національної інфраструктури геопросторових даних;

- формує та реалізує державну політику у сфері агропромислового комплексу та сільського розвитку, зокрема розвитку фермерських господарств, сільськогосподарської кооперації, сільськогосподарської дорадчої діяльності.

Водночас, пунктом 4 Постанови КМУ № 124 зазначається, що Мінагрополітики розміщується за адресою: м. Київ, вул. Хрещатик, 24.

Відповідно до  постанови КМУ від 05.04.2014 № 85 «Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів» (із змінами) Мінекономіки визначено граничну чисельність працівників – 1021 працівник (до 1 квітня 2021 року – 1224 працівники), а Мінагрополітики – 203 працівника (з 1 квітня 2021 року).

За схемою спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» (зокрема із змінами, внесеними постановою КМУ  124), через Міністра аграрної політики та продовольства України спрямовується і координується діяльність Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі – Держгеокадастр) /до внесення змін постановою КМУ № 124 діяльність Держгеокадастру спрямовувалася і координувалася через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України/ та Державного агентства рибного господарства України (далі – Держрибагентство) /до внесення змін постановою КМУ № 124 діяльність Держрибагентства спрямовувалася і координувалася через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів України/.

Слід нагадати, що відповідно до статті 25 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України, крім випадків, визначених законом.

Водночас, статтею 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» встановлено, що органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування (крім випадків, визначених цим Законом) в межах, передбачених Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік. При цьому, цією статтею  вказаного закону визначено, що фінансове забезпечення утворення, реорганізації та ліквідації органів державної влади здійснюється в межах коштів, передбачених на утримання органів державної влади Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік (такі ж вимоги встановлено у статті 116 Конституції України та статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

Зважаючи на вищезазначене, враховуючи положення Постанови КМУ № 1344, суб’єктами права законодавчої ініціативи у законопроекті запропоновано внести зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» (далі – Закон), якими визначити бюджетні призначення новоутвореному Мінагрополітики за рахунок перерозподілу коштів між  Мінекономіки та Міндовкілля.

Так, законопроектом запропоновано внести зміни до додатків № 3 «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2021 рік» і № 4 «Повернення кредитів до Державного бюджету України та розподіл надання кредитів з Державного бюджету України в 2021 році». Крім того, пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» законопроекту Кабінету Міністрів України доручено забезпечити в установленому порядку передачу до сфери управління Мінагрополітики будівлю у м. Києві за адресою: вул. Хрещатик, 24.

Зміни до додатків №№ 3 та 4 до Закону передбачають:

визначення бюджетних призначень за загальним та спеціальним фондами державного бюджету Мінагрополітики як головному розпоряднику коштів державного бюджету;

 корегування бюджетних призначень, визначених у державному бюджеті Мінекономіки (в частині виключення видатків для забезпечення діяльності Держгеокадастру та бюджетних програм, в рамках яких здійснюються заходи з підтримки сільського господарства) та Міндовкілля (в частині виключення видатків для забезпечення діяльності Держрибагентства).

Довідково: гранична чисельність працівників між міністерствами розподілена у такій пропорції: Мінекономіки – 83,4 % і Мінагрополітики – 16,6 % загальної граничної чисельності працівників Мінекономіки, а видатки загального фонду державного бюджету на загальне керівництво та управління у сферах їх діяльності – відповідно 85,3 % і 14,7 %, з яких видатки на оплату праці в середньому на місяць на одного працівника, виходячи із граничної чисельності працівників, становитимуть відповідно 30,7 тис. грн і 21,9 тис. гривень.

Отже, законодавча пропозиція не передбачає збільшення загального обсягу видатків державного бюджету, оскільки пропонується визначити бюджетні призначення Мінагрополітики шляхом перерозподілу видатків державного бюджету в межах видатків, передбачених Мінекономіки та Міндовкілля. Тобто, положення законопроекту підготовлено збалансовано щодо показників видатків державного бюджету.

Слід нагадати, що відповідно до вимог частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс)  та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктам права законодавчої ініціативи належить надати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), проте у пояснювальній записці до законопроекту немає пояснень та розрахунків щодо запропонованих обсягів коштів за бюджетними програмами, насамперед щодо видатків для забезпечення функціонування новоутвореного Мінагрополітики та для організації і регулювання діяльності установ в системі агропромислового комплексу та забезпечення діяльності Аграрного фонду.

Варто звернути увагу на оформлення додатків до законопроекту, формат яких не відповідає додаткам № 3 та № 4 до Закону (підготовлено у форматі Microsoft Word, хоча у законі про державний бюджет на 2021 рік додатки до нього оформлені у Microsoft Excel), на що також звернуто увагу у експертному висновку Міністерства фінансів України. Крім того, зважаючи на те, що додатки до закону про державний бюджет є структурованими частинами такого закону, суб’єктам  права законодавчої ініціативи належало б підписати кожний із додатків до законопроекту та окремо порівняльні таблиці до них (у зареєстрованому законопроекті додаток № 1 до законопроекту та порівняльна таблиця до нього не підписані суб’єктами  права законодавчої ініціативи).

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (лист від 15.03.2021 № 16/03-2021/92851) загалом не виключає можливості прийняття законопроекту за умови отримання позитивного висновку Уряду, враховуючи той факт, що зміни, передбачені законопроектом, обумовлені питанням оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, у якій Уряд є вищим органом (відповідно до статті 113 Конституції України), водночас зауважує, що до законопроекту не надано фінансово-економічних обґрунтувань (з урахуванням розрахунків) у частині розподілу видатків між апаратами Мінагрополітики і Мінекономіки, у т.ч. доцільності збереження саме за останнім функції із організації і регулювання діяльності Аграрного фонду (код 1201270).

На запит від Комітету до Уряду щодо надання експертного висновку до законопроекту свою позицію висловили Мінагрополітики, Мінфін, Мінекономіки та Міндовкілля.

Мінагрополітики повідомило про підтримку законопроекту (лист від 05.03.2021 № 37-35-23/579).

Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку (лист від 11.03.2021 № 06010-11-2/7776) зазначає, що законопроект потребує доопрацювання, та висловлює такі зауваження:

- замінити код відповідального виконавця бюджетних програм Держрибагентства з 2802000 на 2804000 і відповідно коди за бюджетними програмами Держрибагентства з кодами 2802010, 2802020 та 2802090 на коди 2804010, 2084020 та 2804090 через те, що за кодами 2802010 та 2802020 обліковується кредиторська заборгованість /зазначені бюджетні програми на момент виникнення кредиторської заборгованості були закріплені за  Державною ветеринарною та фітосанітарною службою України, яку відповідно до постанови Уряду від 10.09.2014 № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади»  реорганізовано шляхом перетворення і приєднання до Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів, у зв’язку з цим така кредиторська заборгованість потребувала перереєстрації ще у 2016 році, на бюджетні програми, в рамках яких здійснюються аналогічні заходи/;

- за бюджетною програмою 2701040 «Наукова і науково-технічна діяльність у сфері захисту довкілля та природних ресурсів» враховано кошти для виконання прикладних науково-технічних розробок та робіт за державними замовленнями у сфері рибного господарства, тому залишається неврегульованим питання передачі бюджетних призначень від Міндовкілля до Мінагрополітики в частині проведення Держрибагентством відповідних досліджень у сфері рибного господарства /зважаючи на  вимоги бюджетної методології, порушене питання може бути врегульоване із застосуванням положень частини шостої статті 23 Кодексу/;

- за бюджетною програмою 1202620 «Проведення інвентаризації земель та оновлення картографічної основи Державного земельного кадастру» відповідно до положень  розпорядження Уряду від 18.11.2020 № 1454-р було збільшено обсяг видатків спеціального фонду державного бюджету, тому необхідно передбачити можливість використання Мінагрополітики залишків коштів за спеціальним фондом державного бюджету, які утворилися /відповідно до статті 57 Кодексу на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення, відтак, відповідні залишки коштів мають бути збережені для здійснення витрат з проведення інвентаризації земель та оновлення картографічної основи Державного земельного кадастру/;

- за бюджетними програмами 1201170 «Повернення бюджетних позичок, наданих на закупівлю сільськогосподарської продукції за державним замовленням (контрактом) 1994-1997 років» та 1201180 «Повернення коштів, наданих для фінансової підтримки заходів в агропромисловому комплексі на умовах фінансового лізингу, а також закупівлі племінних нетелів та корів, вітчизняної техніки і обладнання для агропромислового комплексу, з наступною їх реалізацією сільськогосподарським підприємствам на умовах фінансового лізингу» головним розпорядником бюджетних коштів у законопроекті збережено Мінекономіки, що потребує доопрацювання з огляду на положення Закону України від 18.01.2001 № 2237-ІІІ «Про врегулювання заборгованості за бюджетними позичками, наданими державним та іншим сільськогосподарським підприємствам усіх форм власності і господарювання через обслуговуючі, заготівельні і переробні підприємства, та реструктуризацію заборгованості зі сплати податків і зборів (обов’язкових платежів) переробних підприємств агропромислового комплексу», якими на Мінагрополітики покладено повноваження щодо врегулювання сум заборгованості за бюджетними позичками, наданими державним та іншим сільськогосподарським підприємствам усіх форм власності і господарювання через обслуговуючі, заготівельні і переробні підприємства, та зважаючи на положення постанови Уряду від 28.07.2010 №  648, якими зазначено, що  бюджетні кошти надавалися на поворотній основі на підставі угод між Мінагрополітики і лізингодавцем (ДП «Спецагролізинг») /зважаючи на вимоги бюджетної методології, порушене питання може бути врегульоване із застосуванням положень частини шостої статті 23 Кодексу після остаточного розподілу повноважень між Мінекономіки та Мінагрополітики/.

Мінекономіки у своєму експертному висновку (лист від 16.03.2021 № 2122-01/16435-01) висловлює позицію про підтримку законопроекту з урахуванням таких зауважень і пропозицій:

-  за бюджетною програмою 2801010 «Керівництво та управління у сфері агропромислового комплексу» встановити бюджетні призначення для функціонування Мінагрополітики в обсязі 65 559,1 тис. грн за рахунок зменшення обсягу видатків Мінекономіки за бюджетними програмами 1201010 «Керівництво та управління у сфері розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства» на 59 826,7 тис. грн та за бюджетною програмою 1201030 «Забезпечення двостороннього співробітництва України з іноземними державами та міжнародними організаціями, інформаційне та організаційне забезпечення участі України у міжнародних форумах, конференціях, виставках» на 5 732,4 тис. грн /зважаючи на вимоги бюджетної методології, порушене питання може бути частково врегульоване із застосуванням положень частини шостої статті 23 Кодексу/;

- бюджетні програми 1201170 та 1201180 передати Мінагрополітики з огляду на його повноваження /зважаючи на вимоги бюджетної методології, порушене питання може бути врегульоване із застосуванням положень частини шостої статті 23 Кодексу після остаточного розподілу повноважень між Мінекономіки та Мінагрополітики/.

Міндовкілля висловило позицію про підтримку законопроекту (лист від 09.03.2021 № 25/1-16/4782-21), водночас за результатами розгляду законопроекту запропонувало передбачити видатки розвитку Держрибагентству за новою бюджетною програмою «Прикладні науково-технічні розробки, виконання робіт за державними замовленнями у сфері рибного господарства» в обсязі 2 300 тис. грн  та відповідно зменшити видатки за бюджетною програмою «Наукова і науково-технічна діяльність у сфері захисту довкілля та природних ресурсів» (код 2701040) /зважаючи на  вимоги бюджетної методології, порушене питання може бути врегульоване із застосуванням положень частини шостої статті 23 Кодексу/.

Крім того, до Комітету додатково звернулося Міндовкілля (лист від 09.03.2021 № 25/1-17/4819-21) з пропозицією до законопроекту, якою пропонується зменшити видатки розвитку, передбачені Міндовкілля у загальному фонді державного бюджету за бюджетною програмою 2708120 «Підтримка у безпечному стані енергоблоків та об’єкта «Укриття» та заходи щодо підготовки до зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС», на 10 000 тис. грн та відповідно збільшити видатки споживання Міністерству культури та інформаційної політики за бюджетною програмою 3801170 «Загальнодержавні заходи у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин» для  проведення заходів, пов’язаних з 35-ми роковинами Чорнобильської катастрофи, при цьому відмічено, що вже доручено підготувати та подати на розгляд Уряду проект акта щодо передачі відповідної частини бюджетних призначень (така пропозиція не відповідає предмету правового регулювання законопроекту, крім того, зважаючи на вимоги бюджетної методології, порушене питання може бути врегульоване із застосуванням положень частини шостої статті 23 Кодексу).

Зважаючи на вищезазначене та з огляду на повноваження Кабінету Міністрів України, визначені статтею 116 Конституції України та статтями 2, 20 і 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» щодо спрямування і координації роботи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю та забезпечення проведення державної бюджетної політики та політики у інших сферах суспільного і державного життя, ініціатором законодавчого врегулювання питання, порушеного у законопроекті, мав би бути Уряд, що дозволило б всебічно та комплексно опрацювати всі питання, пов’язані з діяльністю міністерств, бюджетні призначення яких визначаються/корегуються положеннями законопроекту.

Комітет Верховної Ради України з питань аграрної та земельної політики (лист від 17.03.2021 № 04-11/09-2021/95192 (440478)) вирішив рекомендувати Комітету з питань бюджету внести на розгляд Верховної Ради України пропозицію про прийняття законопроекту у першому читанні за основу та в цілому.

На час розгляду законопроекту у Комітеті висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.

За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до додатків № 3 та № 4 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо забезпечення діяльності Міністерства аграрної політики та продовольства України (реєстр. № 5197 від 03.03.2021 р.), поданий народними депутатами України Буніним С.В., Литвиненком С.А. та іншими, включити до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання та за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон з урахуванням редакційних та техніко-юридичних правок.