Щодо розгляду урядового законопроекту про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 5217)
Комітет з питань бюджету 5 жовтня 2016 року розглянув проект закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 5217 від 03.10.2016 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.
Метою законопроекту згідно з пояснювальною запискою до нього є збільшення видатків для потреб оборони і безпеки держави, виконання Закону України «Про державну службу» та вирішення інших нагальних питань.
Загалом законопроектом пропонується внести зміни до статей 1, 10 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (далі – Закон) і пункту 16 Прикінцевих положень Закону, доповнити Закон новою статтею 34 і Прикінцеві положення Закону пунктом 8-1, а також внести відповідні зміни до додатків №№ 1, 3, 4, 6 і 7 до Закону, внаслідок чого передбачається змінити підсумкові показники державного бюджету (разом та за загальним фондом): доходи збільшити на 1.160 млн грн (або на 0,2%), видатки збільшити на 1.991,9 млн грн (або на 0,3%), надання кредитів зменшити на 831,9 млн грн (або на 5%).
Насамперед, законопроектом пропонується збільшення загальних показників видатків та надання кредитів за загальним фондом державного бюджету на 1.160 млн грн. Переважно запропоновані зміни щодо розподілу видатків державного бюджету передбачають перерозподіл видатків між окремими головними розпорядниками коштів державного бюджету та деякими бюджетними програмами.
Так, законопроектом збільшуються видатки загального фонду державного бюджету, зокрема за такими напрямами:
– на оборону і безпеку у сумі 7,1 млрд грн (з них на грошове забезпечення – 6,3 млрд грн), в тому числі для Міністерства оборони – на 3.800 млн грн, Національної поліції – на 2.004,8 млн грн, Державної прикордонної служби – на 963,5 млн грн, Головного управління розвідки Міністерства оборони – на 175 млн грн, Служби безпеки – на 128,5 млн грн, Управління державної охорони – на 51 млн грн, Державної служби з надзвичайних ситуацій – 50 млн грн, Державної спеціальної служби транспорту – на 5,4 млн грн /відповідно до пп. 1 п. 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28.09.2016 р. «Про невідкладні заходи щодо фінансування потреб національної безпеки і оборони України у 2016 році», введеного в дію Указом Президента України 29.09.2016 р. № 422, передбачено збільшення видатків на таку мету загалом у сумі 6.947,4 млн грн, при цьому у законопроекті понад встановлений цим рішенням обсяг збільшуються видатки для Держприкордонслужби на 180,8 млн грн та Держслужби з надзвичайних ситуацій на 50 млн грн/;
– на оплату праці (з нарахуваннями) працівників центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій та закордонних дипломатичних установ України – на 1,5 млрд грн /на виконання Закону України «Про державну службу»/;
– за бюджетними програмами:
Мінрегіону «Державний фонд регіонального розвитку» (код 2761070) – на 950 млн грн;
Міненерговугілля «Державна підтримка вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції» (код 1101110) – на 420 млн грн;
Мін'юсту «Забезпечення захисту прав та інтересів України під час урегулювання спорів, розгляду у закордонних юрисдикційних органах справ за участю іноземного суб'єкта та України» (код 3601150) – на 90 млн грн;
Національної академії медичних наук «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій, спеціалізована консультативно-поліклінічна допомога, що надається науково-дослідними установами Національної академії медичних наук України» (код 6561060) – на 35 млн грн /для закупівлі систем імплантаційного слухопротезування для забезпечення лікування дітей-інвалідів із незворотніми вадами слуху в Інституті отоларингології ім. проф. О.С. Коломійченка/;
Мінмолодьспорту «Розвиток фізичної культури, спорту вищих досягнень та резервного спорту» (код 3401220) – на 8 млн грн;
– щодо трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам:
встановлення нової субвенції на модернізацію та оновлення матеріально-технічної бази професійно-технічних навчальних закладів державної форми власності (бюджетна програма за кодом 2211210) у сумі 50 млн грн /така субвенція передбачається обласним бюджетам Дніпропетровської, Київської, Тернопільської, Херсонської областей, бюджетам міст Києва, Вінниці, Луцька, Маріуполя, Житомира, Хуста, Запоріжжя, Івано-Франківська, Кіровограда, Лисичанська, Червонограда, Миколаєва, Білгород-Дністровського, Полтави, Рівне, Ромни, Харкова, Хмельницького, Черкаси, Чернівці, Чернігова/;
встановлення нової субвенції на проведення робіт, пов'язаних зі створенням і забезпеченням функціонування центрів надання адміністративних послуг у форматі "Прозорий офіс" (бюджетна програма за кодом 2511170) у сумі 20,1 млн грн /для міського бюджету м. Харкова/;
передбачення субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій бюджету м. Умані у сумі 15 млн грн /на здійснення заходів з підготовки до відзначення 400-річчя заснування м. Умані, зокрема для проведення ремонту та реконструкції дорожнього покриття у межах міста/.
З приводу запропонованого збільшення видатків державного бюджету виникає питання щодо:
спроможності освоєння додаткових коштів за окремими бюджетними програмами до завершення п.р., зважаючи на необхідність прийняття нормативно-правових актів для їх реалізації (зокрема, Урядом прийнято рішення щодо розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку лише у травні-липні п.р. і за 8 місяців п.р. використано 375,8 млн грн, що становить 48,8% бюджетних асигнувань на звітний період та 12,5% бюджетних призначень /3 млрд грн/);
обґрунтованості обсягів збільшення видатків за деякими бюджетними програмами (зокрема, не наведено пояснень і розрахунків щодо обсягу нової субвенції за кодом 2211210 та її розподілу лише між окремими місцевими бюджетами, а також щодо передбачення нової субвенції за кодом 2511170 лише для міського бюджету м. Харкова, хоча відповідно до розпорядження КМУ від 08.08.2016 р. № 578-р «Про реалізацію на території мм. Дніпра, Києва, Львова, Одеси та Харкова пілотних проектів щодо створення центрів надання соціальних послуг у форматі «Прозорий офіс» функціонування зазначених центрів має бути забезпечено з 01.01.2017 р. у вказаних містах).
Водночас законопроектом зменшуються витрати загального фонду державного бюджету, зокрема, за такими напрямами:
– виконання боргових та гарантійних зобов’язань на 8,5 млрд грн /у зв’язку з економією бюджетних коштів/, а саме за бюджетними програмами:
Укравтодору «Виконання боргових зобов'язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування» (код 3111030) на 4.845 млн грн;
Мінфіну «Обслуговування державного боргу» (код 511350) на 2.395,6 млн грн та «Виконання державою гарантійних зобов'язань за позичальників, що отримали кредити під державні гарантії» (код 3511600) на 831,9 млн грн;
Державного космічного агентства «Виконання боргових зобов'язань за кредитами, залученими під державні гарантії для реалізації проектів "Циклон-4" та "Створення Національної супутникової системи зв'язку"» (код 6381130) на 414,4 млн грн;
– за бюджетною програмою Мінекономрозвитку «Підтримка державних та регіональних інвестиційних проектів» (код 1211110) - на 360 млн грн;
– щодо трансфертів місцевим бюджетам зменшення:
освітньої субвенції (бюджетна програма за кодом 2211190) на 50 млн грн /зменшується резерв субвенції, який відповідно до частини третьої статті 103-2 Бюджетного кодексу України передбачається у складі субвенції для здійснення видатків, які не могли бути враховані при застосуванні формули/;
субвенції на виплату державної соціальної допомоги на дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, грошового забезпечення батькам-вихователям і прийомним батькам за надання соціальних послуг у дитячих будинках сімейного типу та прийомних сім'ях за принципом "гроші ходять за дитиною" (бюджетна програма за кодом 2511110) на 14 млн грн.
З приводу запропонованого зменшення витрат державного бюджету відсутня інформація щодо наслідків зменшення фінансового забезпечення за відповідними бюджетними програмами і, зокрема, причин невиконання або доцільності припинення виконання таких бюджетних програм, на що також звертає увагу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України. При цьому, видається спірним запропоноване зменшення резерву освітньої субвенції при тому, що надходять численні звернення місцевих органів влади щодо недостатності коштів цієї субвенції для забезпечення поточного утримання навчальних закладів освіти.
Поряд з тим, законопроектом запропоновано здійснення перерозподілу видатків державного бюджету між бюджетними програмами у межах загального обсягу бюджетних призначень, передбачених окремим головним розпорядникам бюджетних коштів, зокрема по: Мінекономрозвитку (апарат), МЗС, Держтелерадіомовлення, Мінрегіону (апарат), Мінінформполітики, Нацагентству з питань державної служби, Службі зовнішньої розвідки, Адміністрації Держслужби спеціального зв'язку та захисту інформації.
При цьому, у додатку № 2 до законопроекту /зміни до додатка № 3 до Закону/ передбачено визначення обсягу бюджетних призначень Державній службі з лікарських засобів та контролю за наркотиками і Державній службі з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів із врахуванням здійснених протягом п.р. передачі бюджетних призначень та/або перерозподілу видатків державного бюджету на підставі прийнятих Урядом рішень для забезпечення діяльності цих Служб, які свого часу були погоджені з Комітетом з питань бюджету відповідно до норм частин шостої та восьмої статті 23 Бюджетного кодексу і статті 24 Закону (розпорядження Уряду від 27.01.2016 р. № 76-р, від 06.04.2016 р. № 256-р, від 08.06.2016 р. № 419-р і № 420-р, від 01.07.2016 р. № 463-р, від 06.07.2016 р. № 469-р). Згідно із зазначеними рішеннями Уряду Мінфіном було внесено відповідні зміни до розпису державного бюджету і здійснювалися видатки відповідно до уточнених планових показників. Відтак, у разі прийняття законопроекту вказані рішення Уряду мають бути визнані такими, що втратили свою актуальність.
Разом з тим, пп. 2 п. 1 вищевказаного рішення РНБО від 28.09.2016 р. Уряду доручено забезпечити у 2016 році фінансування із загального фонду державного бюджету виконання державних цільових програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, розроблення, освоєння і впровадження нових технологій, нарощування наявних виробничих потужностей для виготовлення продукції оборонного призначення, у тому числі підготовки виробництва ракетного озброєння, шляхом перерозподілу видатків у межах загального обсягу бюджетних призначень Державному космічному агентству в обсязі 300 млн грн, Мінекономрозвитку в обсязі 263 млн грн. Проте, у законопроекті немає пропозицій щодо вирішення зазначеного питання.
Одним із джерел покриття додаткових витрат державного бюджету у законопроекті запропоновано тимчасову передачу до доходів загального фонду державного бюджету доходів загального фонду місцевих бюджетів населених пунктів Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, що надходять протягом 2016 року на рахунки в органах Казначейства України /зміни до статті 10 Закону та доповнення Прикінцевих положень Закону новим пунктом 8-1/. У зв’язку з цим у додатку № 1 до законопроекту /зміни до додатка № 1 до Закону/ передбачено збільшити доходи загального фонду державного бюджету на 1.160 млн грн, у тому числі за кодом 11010000 «Податок та збір на доходи фізичних осіб» на 815,26 млн грн та за кодом 24060300 «Інші надходження» на 344,74 млн грн.
Щодо зазначеного джерела доходів належить зауважити таке.
По-перше, така пропозиція не узгоджується із статтею 143 Конституції України та статтею 7 Бюджетного кодексу України в частині закріплення принципів самостійності місцевих бюджетів та цільового використання бюджетних коштів, а також не відповідає статтям 64 і 69 цього Кодексу щодо переліку доходів загального фонду місцевих бюджетів.
По-друге, у супровідних матеріалах до законопроекту не наведено розрахунків щодо запропонованого обсягу збільшення доходів державного бюджету, включаючи інформації про фактичний обсяг доходів загального фонду відповідних місцевих бюджетів за січень-вересень п.р., що не дає можливості оцінити реалістичність додаткових доходів. При цьому, за оперативною інформацією Казначейства України за 9 місяців п.р. до загального фонду державного бюджету надійшло 378,4 млрд грн доходів, що становить 94,1% плану на січень-вересень, затвердженого розписом (або на 23,6 млрд грн менше такого плану), а порівняно з відповідним періодом минулого року такі доходи зросли лише на 4,7% при уточненому плановому річному зростанні на 13% /уточнений план на 2016 р. до факту за 2015 р./. Відтак, наразі існують ризики щодо виконання у цьому році загального планового обсягу доходів загального фонду державного бюджету.
По-третє, у законопроекті одночасно з тимчасовим залученням доходів відповідних місцевих бюджетів не запропоновано механізму подальшої компенсації таких коштів. Слід також звернути увагу, що підпунктом 4 пункту 24 розділу VI Бюджетного кодексу України (у редакції Закону України від 02.06.2016 р. № 1406-VIII) встановлено, що тимчасово, до повернення населених пунктів під контроль державної влади, залишки коштів місцевих бюджетів таких населених пунктів, що обліковуються станом на 01.01.2016 р. на рахунках в органах Казначейства України, зараховуються до спеціального фонду відповідних обласних бюджетів Донецької та Луганської областей. За інформацією Казначейства України /лист від 08.07.2016 р. №12-01/3-11954/ обсяг відповідних залишків коштів місцевих бюджетів станом на 01.01.2016 р. по Донецькій області становить 2.840.537,1 тис. грн, а по Луганської області – 1.029.179,5 тис. грн. При цьому, пунктом 2 розділу ІІ Закону України від 02.06.2016 р. № 1406-VIII доручено Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк з дня набрання чинності указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції на території України внести пропозиції щодо врегулювання питання компенсації відповідним місцевим бюджетам Донецької та Луганської областей таких коштів.
Крім того, виклад даної пропозиції у тексті законопроекту потребує приведення у відповідність до вимог бюджетної методології та нормопроектувальної техніки, а положення щодо порядку відображення вказаних надходжень у бухгалтерського обліку та бюджетній звітності, на думку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, є зайвим, оскільки запропоноване корегування показників у бухобліку не є предметом регулювання закону про державний бюджет.
Таким чином, доцільно замінити пункт 2 та абзаци другий і третій пункту 4 розділу 1 законопроекту /щодо зміни до статті 10 Закону та доповнення Прикінцевих положень Закону новим пунктом 8-1/ новими положеннями (з внесенням необхідних редакційних та техніко-юридичних правок) у вигляді:
доповнення Закону статтею 10-1 такого змісту:
«Стаття 10-1. Установити, що:
як виняток із статей 64 і 69 Бюджетного кодексу України, доходи загального фонду місцевих бюджетів населених пунктів Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, перелік яких затверджений Кабінетом Міністрів України, що надходять протягом 2016 року на рахунки в органах Державної казначейської служби України, тимчасово, до повернення цих населених пунктів під контроль державної влади, зараховуються до загального фонду Державного бюджету України. Такі надходження перераховуються органами Державної казначейської служби України і відображаються ними у бухгалтерському обліку та звітності про виконання місцевих бюджетів з від’ємним значенням, а у звітності про виконання державного бюджету з додатнім значенням;
як виняток з частини першої статті 52 Бюджетного кодексу України, підставою внесення змін до цього Закону в частині доходів є передача до загального фонду державного бюджету доходів загального фонду місцевих бюджетів населених пунктів Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень.
Кабінету Міністрів України до річного звіту про виконання цього Закону включити інформацію про обсяг доходів загального фонду місцевих бюджетів, перерахованих до загального фонду державного бюджету відповідно до цієї статті, в розрізі відповідних місцевих бюджетів та видів доходів»;
доповнення прикінцевих положень законопроекту новим пунктом такого змісту:
«Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк з дня набрання чинності указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції на території України внести пропозиції щодо врегулювання питання компенсації відповідним місцевим бюджетам Донецької та Луганської областей коштів, зарахованих відповідно до пункту 2 розділу І цього Закону до загального фонду Державного бюджету України».
Загалом бюджетні показники у законопроекті є збалансованими. Однак, у пояснювальній записці до законопроекту наведено лише загальну інформацію щодо збільшення доходів державного бюджету та напрямів збільшення/зменшення витрат державного бюджету у запропонованих обсягах, проте не надано детальних розрахунків відповідних змін та пояснень до них, хоча частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
Крім того, до Комітету з питань бюджету надійшли пропозиції окремих народних депутатів та органів влади щодо змін і доповнень до законопроекту для вирішення нагальних питань.
Необхідно зауважити, що у законопроекті не враховані зміни щодо видатків державного бюджету, внесені Законом України від 08.09.2016 р. № 1516-VIII «Про внесення змін до додатка № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» щодо фінансового забезпечення реформування рибної галузі України», яким за загальним фондом державного бюджету обсяг бюджетних призначень Державного агентства рибного господарства збільшено за бюджетною програмою «Керівництво та управління у сфері рибного господарства» (код 2804010) на 15 млн грн (видатки розвитку) за рахунок зменшення обсягу бюджетних призначень на 15 млн грн (видатки розвитку) Міністерства аграрної політики та продовольства (апарат) за бюджетною програмою 2801030 «Фінансова підтримка заходів в агропромисловому комплексі шляхом здешевлення кредитів». Відтак, у разі прийняття законопроекту потрібно обов’язково уточнити показники щодо видатків державного бюджету відповідно до змін, внесених Законом України від 08.09.2016 р. № 1516-VIII з метою забезпечення узгодженості правових норм та збалансованості державного бюджету.
Додатково потрібно звернути увагу, що найближчим часом Верховною Радою України можливий розгляд інших законопроектів щодо внесення змін до Закону, якими також передбачаються зміни бюджетних показників (насамперед, урядовий законопроект за реєстр. № 5074). Відтак, у разі прийняття таких законопроектів до розгляду законопроекту за реєстр. № 5217 потребуватимуть уточнення бюджетні показники у тексті (щодо змін до статті 1 Закону) і додатках до законопроекту з метою забезпечення узгодженості правових норм та збалансованості державного бюджету.
Узагальнюючий висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України: законопроект за результатами розгляду у першому читанні може бути прийнятий за основу.
За підсумками розгляду законопроекту Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді проект закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 5217) за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням пропозицій Комітету, погоджених з Міністерством фінансів України та викладених у листі-висновку.