Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 16 листопада 2016 року (протокол №78) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 5131 (доопр.) від 3.11.2016 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.
Законопроект, як зазначається у пояснювальній записці до нього, розроблено з метою врегулювання питань, пов’язаних із підготовкою проекту закону про Державний бюджет України на 2017 рік, у якому серед іншого проведено розрахунки на основі нових підходів до здійснення видатків на освіту, охорону здоров’я, соціальний захист населення, що забезпечуються з місцевих бюджетів.
Законопроектом пропонуються зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), насамперед, в частині унормування питань, що врегульовують відносини між державним та місцевими бюджетами і передбачають уточнення напрямів використання освітньої і медичної субвенції, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, та переліку видатків, які передбачається передати на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів, а також ряд інших положень, необхідних для прийняття проекту державного бюджету на 2017 рік. Серед основних питань законопроекту належить виокремити такі.
Щодо переліку видаткових повноважень у законопроекті пропонується передати на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів видатки, що згідно з чинними нормами Кодексу забезпечуються за рахунок субвенцій з державного бюджету, з яких, на:
– утримання загальноосвітніх навчальних закладів, крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників /зміни до статті 103-2 Кодексу/;
– оплату послуг з підготовки кваліфікованих робітників на умовах регіонального замовлення у професійно-технічних та інших навчальних закладах державної та/або комунальної власності (з обласних бюджетів, бюджетів міст - обласних центрів та бюджету м. Києва), крім видатків на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої /зміни до статей 89, 90, 103-2, Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– оплату комунальних послуг та енергоносіїв закладів охорони здоров’я /зміни до статті 103-4 Кодексу/;
– надання пільг з послуг зв’язку, деяких інших передбачених законодавством пільг та здійснення компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян /зміни до статей 89, 91 і 102 Кодексу/.
Щодо освітньої та медичної субвенцій /зміни до статей 103-2 і 103-4 Кодексу/ у законопроекті встановлюється, що:
– освітня субвенція спрямовується на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників загальноосвітніх навчальних закладів, а також професійно-технічних навчальних закладів державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти /чинна норма – на всі поточні видатки загальноосвітніх навчальних закладів, без навчальних закладів профтехосвіти/;
– медична субвенція спрямовується на видатки, визначені у пункті 3 частини першої статті 89 та у пункті 3 частини першої статті 90 Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв /чинна норма – на всі поточні видатки за зазначеними напрямами/.
Водночас Кабінету Міністрів України надається право здійснювати розподіл резерву освітньої та медичної субвенцій та визначати напрями використання таких коштів.
Щодо інших положень Кодексу, зокрема, передбачається:
– можливість створювати державний фонд регіонального розвитку за рахунок коштів загального та спеціального фондів державного бюджету, тоді як на даний час він утворюється у складі загального фонду державного бюджету /зміни до статті 24-1 Кодексу/;
– відтермінувати на 2018 рік передачу до місцевих бюджетів повноважень на оплату послуг з підготовки фахівців у державних вищих навчальних закладах І-ІІ рівнів акредитації з метою завершення реформування мережі таких закладів, яка започаткована Законом України «Про вищу освіту» /зміни до Закону України від 28 грудня 2014 р. №79 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин»/;
– продовжити на 2017 рік дію норми щодо надання права здійснювати утримання дошкільних навчальних закладів та закладів культури з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення /зміни до пункту 20 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– надати можливість здійснювати видатки на утримання навчальних закладів професійно-технічної освіти, що розташовані у містах обласного значення – обласних центрах, у частині підготовки кваліфікованих робітників на умовах регіонального замовлення за рахунок обласного бюджету шляхом надання відповідного трансферту міському бюджету /новий пункт 20-1 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– визначити 25 грудня року, що передує плановому, граничним терміном затвердження місцевих бюджетів /зміни до статті 77 Кодексу/;
– надати право у випадках проведення в Україні антитерористичної операції, введення воєнного стану або надзвичайного стану не застосовувати вимоги частини другої статті 18 Кодексу щодо граничної величини загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу відносно ВВП /новий пункт 23-1 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– встановити, що органи Казначейства здійснюють повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до місцевих бюджетів населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, за поданням органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, погодженим Донецькою та Луганською військово-цивільними адміністраціями /новий пункт 24-1 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– уточнити перелік норм і положень законодавчих актів, які застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного та місцевих бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування /зміни до пункту 26 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/;
– уточнити повноваження Міністерства фінансів України з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат /зміни до пункту 40 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу/.
Слід звернути увагу, що законопроект за реєстр. №5131 доопрацьовано Урядом з урахуванням положень поданого на розгляд Верховної Ради України у другому читанні проекту закону про Державний бюджет України на 2017 рік (законопроект за реєстр.№5000) на основі Бюджетних висновків Верховної Ради України. Відповідно переглянуто або уточнено окремі положення та запропоновано, зокрема:
– включити до видатків державного бюджету видатки на професійно –технічну освіту за професіями загальнодержавного значення, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України /зміни до статті 87 Кодексу/;
– не передавати до видатків місцевих бюджетів, залишивши у складі державного бюджету, видатки на санаторно-курортну допомогу (санаторії для хворих на туберкульоз, санаторії для дітей та підлітків) /виключено відповідні зміни до статті 89 Кодексу/;
– не позбавляти органи місцевого самоврядування права спрямовувати залишки освітньої субвенції на оновлення матеріально-технічної бази відповідних навчальних закладів (тобто, залишити чинну редакцію /зміни частини четвертої статті 103-2 Кодексу/;
– врегулювати питання формування бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, у яких перші місцеві вибори відбудуться у грудні 2016 року та до 1 травня 2017 року, визначивши, як виняток з положень частини четвертої статті 67 Кодексу, можливість встановлення відносин з державним бюджетом таких бюджетів та їх формування і затвердження у 2017 році /доповнення Прикінцевих та перехідних положень Кодекс новим пунктом 41/.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України щодо пропозицій проекту зауважує, зокрема, таке:
1) можливість передбачати державний фонд регіонального розвитку як у загальному, так і спеціальному фонді державного бюджету є сумнівною, зважаючи, що чинною залишається норма, за якою «при складанні проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди державний фонд регіонального розвитку передбачається в обсязі не менше 1 відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період»;
2) включення до видатків державного бюджету видатків на оплату послуг з підготовки кваліфікованих робітників в професійно-технічних навчальних закладах на умовах державного замовлення за професіями загальнодержавного значення, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України: по-перше, викликає сумнів сам термін «професія загальнодержавного значення», а, по-друге, у Кодексі відсутні чіткі критерії кваліфікації професій саме таких, що мають загальнодержавне значення, що, як показує практика, допускає довільне їх тлумачення Кабінетом Міністрів України, на який покладається повноваження затвердження переліку таких професій, та зумовлює високу мінливість такого переліку, а відтак нестабільність фінансування підготовки кадрів та такими професіями на умовах державного замовлення;
3) до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, пропонується передати видатки на надання пільг з послуг зв’язку, інші передбачені законодавством пільги, а також компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Одночасно пропонується скасувати відповідну субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам, за рахунок якої надавалися вищезазначені пільги. Проте, подані до законопроекту документи не містять жодних обґрунтувань щодо фінансової спроможності місцевих бюджетів належним чином виконати нові вимоги Кодексу.
Відповідно до Конституції України (стаття 143) та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 16), повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на власні (самоврядні) та делеговані, тобто повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом. Запропоновані повноваження органів місцевого самоврядування у сфері здійснення зазначених соціальних виплат відносяться саме до делегованих і мають супроводжуватись відповідним фінансовим забезпеченням з боку держави, як того вимагають положення ч. 3 ст. 142 Конституції України, за змістом яких «держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою»;
4) в умовах спрямування освітньої субвенції тільки на «оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників», а не на «оплату поточних видатків» у відповідних навчальних закладах, як це передбачено чинними вимогами Кодексу, навчальні заклади матимуть значні складнощі з оплатою своїх інших поточних видатків, зважаючи, зокрема, на значне підвищення тарифів на теплопостачання, електроенергію тощо;
5) законопроект містить положення, які можуть призвести до порушення параметрів боргової безпеки країни й максимізації боргових ризиків у середньостроковій та довгостроковій перспективі;
6) положення пункту 40 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу, згідно з якими «під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право отримувати безоплатно інформацію, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на прямий доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування. Для отримання та обробки таких персональних даних Міністерство фінансів України не потребує отримання на це згоди фізичних осіб, якщо таку згоду надано іншому центральному органу виконавчої влади під час подання такої інформації» не є предметом регулювання Кодексу. У той же час порядок надання інформації, яка містить банківську таємницю, врегульовано статтею 62 Закону України «Про банки і банківську діяльність».
Асоціація міст України у своєму висновку до законопроекту звертає увагу на таке:
– передача усіх видатків у сфері освіти, крім оплати праці педагогічного персоналу, на рівень місцевих бюджетів призведе до погіршення надання освітніх послуг, оскільки виникне ситуація, за якої якість навчального процесу на тій чи іншій території буде залежати від фінансової спроможності відповідного бюджету, що не узгоджується із статтею 53 Конституції України.
Крім того, у разі відсутності у місцевих бюджетах коштів на утримання іншого персоналу навчальних закладів /відповідно до вибіркового аналізу АМУ питома вага непедагогічного персоналу /лаборанти, бібліотекарі, психологи, кухарі, технічний персонал тощо/ по освітніх закладах складає 25%/, органи місцевого самоврядування вимушені будуть проводити скорочення та звільнення;
– передача на утримання з місцевих бюджетів видатків у сфері освіти та охорони здоров’я здійснена без жодних компенсаторів та передачі стабільних джерел надходжень для міст обласного значення, хоча левова частка публічних послуг надається саме в населених пунктах органами місцевого самоврядування базового рівня. За таких умов виникає невідповідність між повноваженнями місцевого самоврядування та ресурсами, необхідними для їх виконання;
– неврегульованість питання щодо управління майном навчальних закладів професійно-технічної освіти може призвести до виникнення критичної ситуації із фінансовим забезпеченням її здобуття;
– вилучення з державних програм соціального захисту та віднесення на місцевий рівень компенсаційних виплат та соціальних пільг, що гарантовані державою відповідними законами, без передачі належного ресурсу призведе до зниження соціальної захищеності громадян, оскільки місцеві громади фінансово неспроможні забезпечити виконання таких програм та не уповноважені регулювати надання таких послуг.
Крім того, зважаючи на вимоги Кодексу, реалізація окремих положень законопроекту вбачається проблематичною. Зокрема:
– пропозиція щодо можливості здійснювати видатки на утримання навчальних закладів професійно-технічної освіти, що розташовані у містах обласного значення – обласних центрах, у частині підготовки кваліфікованих робітників на умовах регіонального замовлення за рахунок обласного бюджету шляхом надання відповідного трансферту міському бюджету, не узгоджується з положеннями частини другої статті 85 Кодексу, згідно з якою місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад зобов’язані забезпечити здійснення видатків з відповідних місцевих бюджетів з додержанням розподілу цих видатків між бюджетами, визначеного статтями 89-91 Кодексу та законом про державний бюджет (водночас, забороняється здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів). Слід взяти до уваги, що відповідно до підпункту е пункту 2 частини першої статті 89 Кодексу видатки на оплату послуг з підготовки кваліфікованих робітників на умовах регіонального замовлення у професійно-технічних та інших навчальних закладах державної та/або комунальної власності, які розташовані на території міст обласного значення – обласних центрів, здійснюються з бюджетів зазначених міст. При цьому не надаються жодні пропозиції чи додаткові пояснення щодо критеріїв і вмотивованих підстав для визначення обласними радами обсягів відповідних міжбюджетних трансфертів, що зумовлює суб’єктивний підхід до надання таких коштів містам, а також виникає колізія законодавчих норм;
– встановлення винятку з положень частини четвертої статті 67 Кодексу для формування з 1 березня та з 1 липня 2017 року бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, у яких перші місцеві вибори відбудуться у грудні 2016 року та до 1 травня 2017 року, створить передумови для недотримання визначеного пунктом 1 частини першої статті 7 Кодексу принципу єдності бюджетної системи, згідно з яким єдність бюджетної системи забезпечується серед іншого єдиним регулюванням бюджетних відносин та єдністю порядку виконання бюджетів. Зважаючи, що згідно із статтею 96 Конституції України та статтею 3 Кодексу бюджетний період встановлено з 1 січня по 31 грудня календарного року і законом про державний бюджет та рішеннями про місцеві бюджети встановлюються бюджетні призначення на виконання визначених законодавством повноважень на такий період, запровадження інших підходів до формування та затвердження зазначених бюджетів об’єднаних територіальних громад може суттєво ускладнити виконання відповідних місцевих бюджетів у наступному році.
З огляду на пропозиції законопроекту слід звернути увагу, що всупереч вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 93 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту не надано належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
Загалом, належить наголосити, оскільки положення законопроекту за реєстр. № 5131 враховані у показниках доопрацьованого Урядом до другого читання проекту закону про Державний бюджет України на 2017 рік (реєстр. №5000), насамперед, в частині визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, розгляд та прийняття таких пов’язаних законопроектів має відбуватися взаємоузгоджено.
За наслідками розгляду Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо удосконалення складання та виконання бюджетів)» (реєстр. № 5131 (доопр.) від 03.11.2016 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, прийняти за основу, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект за скороченою процедурою (із скороченням строку подання зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи наполовину), та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.