Головна > Текстові публікації > Законопроектна робота > Висновки Комітету до законопроектів, щодо яких Комітет є головним

Повідомлення

Перейти до розділу
23 липня 16:28
Щодо плану роботи Комітету на дев’яту сесію Верховної Ради України докладніше
02 квітня 09:35
Звіт про виконання Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" посилання...
17 липня 15:14
Комітет з питань бюджету на Херсонщині докладніше
17 липня 11:45
Про основні підсумки роботи Комітету з питань бюджету у період восьмої сесії Верховної Ради України восьмого скликання (лютий – липень 2018 року) докладніше
13 липня 10:27
Комітет з питань бюджету рекомендує Верховній Раді України затвердити граничну чисельність апарату Рахункової палати докладніше
11 липня 16:30
Результати розгляду законопроектів щодо їх впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини докладніше
05 липня 15:46
Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до додатка № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» (реєстр. № 8496) докладніше
05 липня 14:52
Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» щодо належного фінансового забезпечення державного сектору вугільної галузі (реєстр. №8362) докладніше
21 червня 10:55
Про Висновок Рахункової палати про стан виконання закону про Державний бюджет України на 2018 рік у першому кварталі та інформацію щодо виконання державного бюджету у поточному році докладніше
20 червня 17:55
Результати розгляду законопроектів щодо їх впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини докладніше

Висновки Комітету до законопроектів, щодо яких Комітет є головним

15 березня 2018, 15:32

Щодо розгляду урядових законопроектів про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 8044) та про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо запровадження середньострокового бюджетного планування (реєстр. № 8043)

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 14 березня 2018 року розглянув проекти законів України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (реєстр. № 8044 від 15.02.2018 р.) та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо запровадження середньострокового бюджетного планування» (реєстр. № 8043 від 15.02.2018 р.), подані Кабінетом Міністрів України.

І. Кабінет Міністрів України подав на розгляд Верховної Ради України законодавчу ініціативу щодо запровадження в Україні середньострокового бюджетного планування, відповідно до якої пропонує внести зміни до Бюджетного кодексу України (законопроект за реєстр. № 8044 /далі – законопроект № 8044/) та пов’язані з ними зміни до деяких законодавчих актів (законопроект за реєстр. № 8043 /далі – законопроект № 8043/). Такі законопроекти є системно пов’язаними між собою, при цьому законопроект № 8043 є похідним від законопроекту № 8044, а відтак з метою забезпечення узгодженості правових норм такі законопроекти потребують спільного розгляду і прийняття рішення щодо них.

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту № 8044, його метою є створення правового підґрунтя для запровадження середньострокового бюджетного планування, подальший розвиток програмно-цільового методу та удосконалення окремих норм Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс).

Належить звернути увагу, що завдання щодо запровадження середньострокового бюджетного планування (у першу чергу через запровадження трирічної бюджетної декларації) визначено стратегічними та програмними документами країни, серед яких, насамперед:

Угода про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання /підпункт 2.6.1 пункту 2.6 «Реформа публічних фінансів» розділу VII «Децентралізація та реформа публічної адміністрації»/;

Стратегія сталого розвитку «Україна-2020», схвалена Указом Президента України від 12.01.2015 р. № 5 /пункт 5 «Децентралізація та реформа державного управління» першочергових 10 реформ у розділі 3/;

Програма діяльності Кабінету Міністрів України, схвалена Постановою Верховної Ради України від 14.04.2016 р. № 1099-VIII /розділ VIII «Забезпечення прискореного економічного розвитку»/;

Стратегія реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки (далі – Стратегія реформування СУДФ), схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 08.02.2017 р. № 142-р /пункт 3 «Середньострокове бюджетне планування» розділу ІІ «Дотримання загальної бюджетно-податкової дисципліни у середньостроковій перспективі»/.

Основними положеннями законопроекту № 8044 пропонується:

1) запровадити складання Бюджетної декларації та місцевих фінансових планів як документів, які визначатимуть основні засади бюджетної політики та/або окремі планові показники відповідних бюджетів на середньостроковий період (плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди) /зміни до статей 2, 4, 32, 33, 36, 38, 75, 76, 109, доповнення новими статтями 33-1 і 75-1 та новим пунктом 48 розділу VI, виключення статті 21 Кодексу/. Насамперед, передбачається трансформувати підготовку Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період у складання Бюджетної декларації (документу державного стратегічного планування на середньостроковий період) та скасувати складання прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди. Поряд з тим, аналогічно на місцевому рівні передбачається запровадити складання місцевих фінансових планів на середньостроковий період із скасуванням складання прогнозів місцевих бюджетів на наступні за плановим два бюджетні періоди.

При цьому, щодо Бюджетної декларації (порівняно з чинними нормами щодо Основних напрямів бюджетної політики) пропонується:

- розширити зміст і складові частини такого документу положеннями щодо визначення на кожен рік середньострокового періоду:

загальних показників доходів, фінансування, видатків і кредитування державного бюджету;

показників за основними видами доходів та основними джерелами фінансування державного бюджету;

сукупної стелі видатків та надання кредитів з бюджету і стелей видатків та надання кредитів з бюджету для кожного головного розпорядника коштів державного бюджету;

цілей головних розпорядників коштів державного бюджету та показників їх досягнення за результатами звітного року, очікуваних у поточному році та у середньостроковому періоді в межах визначених стель;

загальної оцінки фіскальних ризиків та їх впливу на державний бюджет;

- оновити бюджетний календар в частині:

перенесення строків підготовки, розгляду та схвалення Кабінетом Міністрів України Бюджетної декларації (відстрочення на два місяці – з 1 квітня на 1 червня), а також збільшення строків подання такого документу до Верховної Ради України після його схвалення Урядом (з триденного на п’ятиденний строк);

встановлення строків подання інформації, необхідної для складання Бюджетної декларації (Міністерству економічного розвитку і торгівлі України – щодо основних прогнозних макропоказників економічного та соціального розвитку України; Національному банку України – щодо прогнозних монетарних показників і показників валютно-курсової політики та інформації про розрахунок частини прогнозованого прибутку до розподілу, яка підлягатиме перерахуванню до державного бюджету; Раді національної безпеки і оборони України – щодо розподілу обсягу видатків та надання кредитів на оборону і безпеку між головними розпорядниками);

2) врегулювати питання щодо запровадження деяких нових бюджетних правил та управління фіскальними ризиками, а саме:

закріпити у Кодексі вимоги, згідно з якими обсяг дефіциту державного бюджету не може перевищувати 3% обсягу прогнозного ВВП та обсяг надання державних гарантій не може перевищувати 3% доходів загального фонду державного бюджету /зміни до статей 14 і 18 Кодексу/;

конкретизувати порядок формування і затвердження Стратегії управління державним боргом на середньостроковий період /зміни до статті 16 Кодексу/;

передбачити перелік випадків можливого уточнення визначених Бюджетною декларацією стель видатків та надання кредитів при підготовці проекту державного бюджету та Бюджетної декларації у наступних періодах /доповнення новою статтею 33-1 Кодексу/;

унормувати процес управління фіскальними ризиками, включаючи визначення понять «фіскальні ризики» та «умовні зобов’язання», здійснення загальної оцінки фіскальних ризиків і вжиття заходів щодо їх мінімізації, підготовку звіту про фіскальні ризики /зміни до статей 2, 33, 38, доповнення новою статтею 32-1 Кодексу/;

3) уточнити окремі норми щодо застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі /зміни до статей 2, 20, 22, 28, 38 Кодексу/, зокрема:

виключити норми щодо розробки і затвердження порядків використання бюджетних коштів, передбачивши при цьому положення щодо розроблення головними розпорядниками коштів державного бюджету проектів відповідних рішень Кабінету Міністрів України лише за бюджетними програмами, які потребують нормативно-правового врегулювання суспільних відносин, пов’язаних з їх виконанням, у т.ч. з надання державної підтримки з бюджету;

уповноважити головних розпорядників бюджетних коштів організовувати та здійснювати моніторинг виконання бюджетних програм та проводити оцінку їх ефективності з подальшим використанням результатів такої оцінки при складанні та аналізі бюджетних запитів, водночас виключити норму щодо здійснення оцінки ефективності бюджетних програм іншими учасниками бюджетного процесу в межах своїх повноважень, а також виключити норму, згідно з якою результати оцінки ефективності бюджетних програм (у т.ч. висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства), є підставою для прийняття рішень про внесення змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду і відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період (включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм);

запровадити проведення за рішенням Кабінету Міністрів України огляду видатків, що передбачає здійснення аналізу ефективності реалізації державної політики у відповідній сфері діяльності (галузі) та оцінки ефективності і доцільності видатків бюджету;

розширити перелік бюджетної інформації, яку мають розміщувати на своїх офіційних сайтах головні розпорядники бюджетних коштів (зокрема, про цілі головного розпорядника і показники їх досягнення в межах бюджетних програм та результати оцінки ефективності бюджетних програм за звітний бюджетний період);

4) уточнити деякі норми щодо інвестиційних проектів /зміни до статей 2, 32, 38, 61, пункту 28 розділу VI, доповнення новою статтею 33-2 Кодексу/, зокрема:

запровадити новий термін «спільний інвестиційний проект» (як інвестиційний проект, реалізація якого здійснюється з використанням коштів кредитів (позик), залучених державою або під державні гарантії від міжнародних фінансових організацій, іноземних кредитних установ з відбудови), при цьому вказати, що такий проект не є державним інвестиційним проектом, порядок підготовки і реалізації спільних інвестиційних проектів визначається Кабінетом Міністрів України з урахуванням положень законів, що регулюють міжнародні договори, та до таких проектів не застосовуються відповідні норми Закону України «Про інвестиційну діяльність»;

визначити, що обсяги державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів на середньостроковий період визначаються Бюджетною декларацією в межах сукупної стелі видатків та надання кредитів з бюджету, а пропозиції щодо розподілу таких капітальних вкладень готуються у тритижневий строк після схвалення Бюджетної декларації Кабінетом Міністрів України (згідно з чинними нормами Мінфін до 15 травня року, що передує плановому, доводить до Мінекономрозвитку загальні обсяги таких капітальних вкладень для підготовки у тритижневий строк пропозицій щодо їх розподілу);

розширити повноваження міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів в частині схвалення державних інвестиційних проектів, що передбачають залучення державою кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних банків, іноземних кредитних установ та фондів;

включити до річного звіту про виконання закону про державний бюджет деталізовану інформацію про виконання державних інвестиційних проектів;

5) врегулювати деякі інші питання, серед яких:

посилити вимоги щодо надання гарантій, насамперед, обмежити надання державних гарантій за рішенням Кабінету Міністрів України для забезпечення лише часткового виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання – резидентів України, заборонити надання державних (місцевих) гарантій суб’єкту господарювання, який має прострочену заборгованість за гарантованим кредитом (позикою) або має іншу заборгованість перед державним (місцевим) бюджетом зі сплати обов’язкових платежів /зміни до статті 17 Закону/;

унормувати застосування казначейського обслуговування коштів інших клієнтів, а також повноваження одержувачів бюджетних коштів в процесі виконання бюджету (насамперед, в частині встановлення бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів) /зміни до статей 2, 43, 46-49, 57 Кодексу/.

Положеннями законопроекту № 8043 передбачається внести зміни до:

- Регламенту Верховної Ради України /зміни до статей 20, 152, 153, 154, 156/, відповідно до яких:

термін «Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період» замінити терміном «Бюджетна декларація»;

перенести строки схвалення Урядом Бюджетної декларації та її подання до Верховної Ради України /відстрочення на два місяці – відповідно з 1 квітня на 1 червня та змінити термін подання – з триденного на п’ятиденний/, а також строки прийняття рішення Верховною Радою України щодо такого документу /з 30 квітня на 30 червня/;

змінити процедуру опрацювання такого документу у Комітеті з питань бюджету та форму рішення Верховної Ради України щодо нього /пропонується готувати проект рішення Верховної Ради України щодо Бюджетної декларації, а згідно з чинними нормами на основі урядового проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період готується проект постанови Верховної Ради України, яким визначаються (схвалюються) такі Основні напрями/, передбачивши під час розгляду Бюджетної декларації у Верховній Раді України заслуховування міністрів щодо цілей та показників їх досягнення за результатами звітного року, очікуваних у поточному році і у середньостроковому періоді в межах визначених стель;

- Закону України «Про Кабінет Міністрів України» /зміни до статей 20 і 29/ в частині визначення повноважень Кабінету Міністрів України щодо підготовки і схвалення Бюджетної декларації та її подання до Верховної Ради України замість відповідних повноважень щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

ІІ. З приводу законопроектів № 8044 і № 8043 до Комітету з питань бюджету надійшли висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ), Інституту законодавства Верховної Ради України (далі – Інститут законодавства), Асоціації міст України (далі – АМУ), Інституту суспільно-економічних досліджень (далі – ІСЕД).

Погоджуючись з необхідністю впровадження засад середньострокового бюджетного планування, удосконалення механізму програмно-цільового методу, ГНЕУ висловило щодо законопроектів № 8044 і № 8043 зауваження і пропозиції та вважає, що обидва законопроекти (які є системно пов’язаними) доцільно розглядати одночасно, оскільки неприйняття одного з них не дозволить вирішити  порушені в них питання.

ІСЕД надав зауваження та пропозиції до законопроектів № 8044 і № 8043, а також вважає, що значна кількість положень цих законопроектів потребує ретельного опрацювання як з позиції законодавства, так і з позиції оцінки наслідків їх прийняття.

Інститут законодавства надав пропозиції до законопроектів № 8043 і № 8044.

АМУ зазначила, що підтримує законодавчі ініціативи, спрямовані на розвиток бюджетної системи та запровадження середньострокового бюджетного планування на рівні місцевих бюджетів, разом з тим надіслала зауваження та пропозиції до законопроекту № 8044.

На час розгляду законопроектів № 8044 і № 8043 до Комітету з питань бюджету не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроектів) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції).

У Комітеті з питань бюджету попередньо опрацьовано законопроекти № 8044 і № 8043, проаналізовано отримані висновки до них та звернуто увагу на таке.

1. Загалом підтримуючи урядову ініціативу щодо запровадження середньострокового бюджетного планування, вбачається недостатньо логічним здійснення такого процесу відокремлено без належного законодавчого унормування правових, економічних та організаційних засад формування цілісної системи державного стратегічного планування розвитку в Україні. У першу чергу йдеться про перелік і класифікацію документів державного стратегічного планування розвитку країни на довго-, середньо- та короткостроковий періоди, їх зміст, ієрархію та взаємоузгодження, основні стадії розроблення і реалізації, а також повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування у такому процесі.

Зокрема, Угодою про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання визначено таке завдання: запровадження середньострокового бюджетного прогнозування та планування, системи стратегічного планування, у тому числі шляхом запровадження трирічної бюджетної декларації та стратегічних планів міністерств (у межах граничних сум середньострокового бюджету) з переглядом існуючої системи державних цільових програм на основі системи державного планування та прогнозування.

Пунктом 189 Плану законодавчого забезпечення реформ в Україні /схваленого постановою ВРУ від 04.06.2015 р. № 509-VIII/ законопроект про державне стратегічне планування мав бути підготовлений у І кв. 2016 р., однак на даний час Уряд не подав його до Парламенту.

Необхідність нерозривного зв’язку між стратегічним плануванням і середньостроковим бюджетним плануванням підтверджується також у Плані заходів з реалізації Стратегії реформування СУДФ (затвердженому розпорядженням КМУ від 24.05.2017 р. №415-р), а саме в частині середньострокового бюджетного планування передбачено такий захід /підпункт 1 пункту 10 розділу І/: запровадження процедури визначення пріоритетів політики на середньострокову перспективу та відповідного розподілу ресурсу в рамках діяльності Кабінету Міністрів України (стратегічної ради) (із строком виконання - у місячний строк після прийняття Закону України «Про державне стратегічне планування»).

Поряд з тим, Рахункова палата у своєму рішенні від 13.02.2018 р. № 3-5 «Про результати аналізу нормативно-правового забезпечення Кабінетом Міністрів України виконання Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» рекомендує Кабінету Міністрів України з метою повноцінного запровадження системи стратегічного планування розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про державне стратегічне планування».

За відсутності відповідного закону про державне стратегічне планування законопроектом № 8044 пропонується у Кодексі використовувати новий термін «документи державного стратегічного планування», який на даний час на законодавчому рівні не має визначення. При цьому, таким терміном пропонується замінити терміни «програмні документи економічного та соціального розвитку» і «державні цільові програми», які відповідають законам України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» та «Про державні цільові програми». Зазначені зміни додатково ускладнять трактування відповідних положень Кодексу.

ГНЕУ також звертає увагу, що дана законодавча пропозиція мала б супроводжуватися чітким визначенням системи документів державного стратегічного планування у законодавстві, та зауважує, що у загальному науковому розумінні стратегічне планування передбачає певний план дій з прийняття саме довгострокових рішень на 5-10 років, в той час як визначений у проекті середньостроковий період охоплює три роки.

Враховуючи зазначене, відсутність системи державного стратегічного планування створює ризики щодо можливості дієвого та якісного середньострокового бюджетного планування.

2. На даному етапі розвитку бюджетування в Україні значні ризики щодо дієвості і ефективності відповідної законодавчої ініціативи викликає спроможність забезпечити реалістичні показники середньострокового бюджетного планування, зважаючи серед іншого на нестабільну макроекономічну ситуацію і непередбачуваність змін у законодавстві та стану їх реалізації (особливо в процесі реформування окремих сфер).

Cвідченням цього є здійснений Урядом у 2017 року експеримент щодо підготовки та подання на розгляд Верховної Ради України проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки (далі - проект ОНБП-2018-2020) /як додаток до проекту постанови ВРУ за реєстр. № 6591 від 15.06.2017 р./. Так, у проекті ОНБП-2018-2020, урядовому законопроекті про державний бюджет на 2018 рік за реєстр. № 7000 від 15.09.2017 р. (далі – законопроект № 7000) та Законі України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» (далі – Закон) ключові параметри на 2018 рік значно відрізняються, хоча між датами подання до Верховної Ради України проекту ОНБП-2018-2020 і законопроекту № 7000 пройшло тільки 3 місяці і не змінювався прогноз макропоказників на наступний рік, а від дати схвалення Урядом проекту ОНБП-2018-2020 до дати прийняття Закону минуло лише півроку. Зокрема:

граничний обсяг гарантованого державою боргу на кінець 2018 р. визначено у проекті ОНБП-2018-2020 на рівні 22% ВВП, а у законопроекті № 7000 – 23% ВВП та у Законі – 22,4% ВВП;

загальний обсяг доходів загального фонду державного бюджету на 2018 р. визначено у проекті ОНБП-2018-2020 у сумі 790,2 млрд грн, а у законопроекті № 7000 – 811,7 млрд грн (або на 21,5 млрд грн більше) та у Законі – 842,9 млрд грн (або на 52,7 млрд грн більше);

загальний обсяг повернення кредитів до загального фонду державного бюджету на 2018 р. визначено у проекті ОНБП-2018-2020 у сумі 5,6 млрд грн, а у законопроекті № 7000 і у Законі – 6 млрд грн (або на 0,4 млрд грн більше);

загальний обсяг видатків загального фонду державного бюджету на 2018 р. у проекті ОНБП-2018-2020 визначено у сумі 856,6 млрд грн, а у законопроекті № 7000 – 878,5 млрд грн (або на 21,9 млрд грн більше) та у Законі908,5 млрд грн (або на 51,8 млрд грн більше), відповідно є певні відмінності між стелями витрат головних розпорядників коштів державного бюджету на 2018 р. у проекті ОНБП-2018-2020 та відповідними показниками у додатках №№ 3-4 до законопроекту№ 7000 і до Закону.

Крім того, загальні обсяги доходів і видатків загального фонду державного бюджету на 2018 рік у Законі вже перевищили відповідні показники на 2019 рік у проекті ОНБП-2018-2020 (842,9 млрд грн і 908,5 млрд грн на 2018 рік порівняно з 839,6 млрд грн і 907,7 млрд грн на 2019 рік відповідно). При цьому, хоча розмір мінімальної зарплати на 2018 рік (3723 грн) співпадає у проекті ОНБП-2018-2020 та Законі, можливим є її підвищення до 4200 грн /відповідно до пункту 19 Прикінцевих положень Закону/, а в такому випадку визначені у проекті ОНБП-2018-2020 на 2019 і 2020 роки розміри мінімальної зарплати (4173 грн і 4425 грн відповідно) та інші параметри виглядають значно заниженими.

3. ІСЕД вважає, що законопроектом № 8044 передбачається надати «стелям видатків» домінуючу роль у процесі бюджетного планування без чіткого визначення методології їх формування та узгодження із стратегічними планами міністерств, що може призвести до «фіскалізації» соціального і економічного розвитку держави, коли цілі фіскальних обмежень будуть первинними і домінуючими над цілями розвитку, що матиме далекосяжні негативні наслідки. На думку ІСЕД, намагання поставити діяльність держави виключно у залежність від наявних фінансових ресурсів, обрахованих Мінфіном, є хибним шляхом фінансової стабілізації.

4. Передбачені законопроектом № 8043 зміни до Регламенту Верховної Ради України не містять чіткої юридичної визначеності в частині форми і змісту рішення Верховної Ради України щодо Бюджетної декларації та наслідків такого рішення або його неприйняття для подальшого процесу підготовки законопроекту про державний бюджет. ГНЕУ також зазначає про необхідність конкретизації відповідного рішення Верховної Ради України.

При цьому, варто обговорити запропоновані строки розгляду та прийняття рішення Верховною Радою України щодо Бюджетної декларації з огляду на необхідність забезпечення достатнього часу Уряду для врахування позиції Парламенту при підготовці законопроекту про державний бюджет. Слід також визначитися і щодо запропонованих термінів подання Бюджетної декларації до Верховної Ради України (у п’ятиденний строк після схвалення). ІСЕД пропонує забезпечити подання такого документу в одноденний термін, зауважуючи, що до розгляду проекту Бюджетної декларації на засіданні Кабінету Міністрів України має бути проведене узгодження в урядових комітетах та, як варіант, у спеціальному органі з узгодження бюджетної політики, який очолює Прем’єр-міністр України. Водночас, потрібно розглянути можливість визначення триденного строку подання такого документу за аналогією з відповідною вимогою щодо подання проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Законопроектами № 8043 і № 8044 запропоновано під час розгляду Бюджетної декларації у Верховній Раді України заслуховувати міністрів щодо цілей та показників їх досягнення за результатами звітного року, у поточному році та у середньостроковому періоді в межах визначених стель. Зважаючи на передбачену статтями 154 і 162 Регламенту Верховної Ради України можливість заслуховування головних розпорядників коштів державного бюджету у Парламенті під час представлення законопроекту про державний бюджет та розгляду звіту про виконання відповідного закону, доцільно упорядкувати зміст і процедуру таких заслуховувань з метою уникнення дублювання. Крім того, на думку ГНЕУ, вказані положення потребують редакційного корегування, оскільки з відповідної редакції не зовсім зрозуміло, про які цілі та показники йдеться.

Поряд з тим, Інститут законодавства звертає увагу, що згідно із запропонованими змінами до частини четвертої статті 154 Регламенту Верховної Ради України за результатами обговорення законопроекту про державний бюджет Парламент буде позбавлено права відхилення такого законопроекту у разі його невідповідності Бюджетній декларації (згідно з чинними нормами таке право є у разі невідповідності такого законопроекту Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період), відповідно таке питання є дискусійним.

5. Законопроектом № 8044 пропонується доповнити статтю 20 Кодексу новою частиною десятою, згідно з якою може проводитися огляд видатків, що передбачає здійснення аналізу ефективності реалізації державної політики у відповідній сфері діяльності (галузі) та оцінки ефективності і доцільності видатків бюджету, а рішення про організацію оглядів видатків та рішення за результатами таких оглядів приймає Кабінет Міністрів України.

Наразі це питання не потребує законодавчого унормування, оскільки у такому положенні закладена лише можливість проведення огляду видатків, а відтак зазначений захід не є обов’язковим до виконання. Уряд вже має можливість здійснювати відповідний захід, про що свідчить Постанова КМУ від 21.02.2018 №101 «Про проведення огляду видатків в окремих сферах» (якою визначено 5 напрямів видатків щодо здійснення такого заходу у п.р.).

Відтак, на підставі практичного досвіду проведення оглядів видатків необхідно визначитися щодо доцільності законодавчого врегулювання відповідного питання у Кодексі на постійній основі з чітким унормуванням порядку, строків, умов та наслідків здійснення такого заходу.

Разом з тим, виникає питання щодо доцільності запропонованого законопроектом № 8044 уточнення статті 20 Кодексу в частині здійснення оцінки ефективності бюджетних програм лише головними розпорядниками бюджетних коштів, а не усіма учасниками бюджетного процесу в межах своєї компетенції (згідно з чинними нормами). На думку ІСЕД, таку оцінку ефективності можуть робити Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Рахункова палата та інші контролюючі органи.

Також дискусійним є запропоноване виключення норми, згідно з якою результати оцінки ефективності бюджетних програм (у т.ч. висновки контролюючих органів), є підставою для прийняття рішень про внесення змін до бюджетних призначень і відповідних пропозицій до проекту бюджету (включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм). Ця норма при належному її застосуванні має виконувати дисциплінуючу і стимулюючу функцію та спонукати до підвищення ефективності використання бюджетних коштів. ГНЕУ вважає, що така законодавча пропозиція суттєво звужує коло суб’єктів, в тому числі уповноважених Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, які здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм.

6. В рамках запровадження середньострокового бюджетного планування законопроектом № 8044 пропонується введення нової бюджетної термінології, зокрема таких понять як «стеля видатків та надання кредитів головного розпорядника бюджетних коштів», «сукупна стеля видатків та надання кредитів» та «місцевий фінансовий план». Зазначені поняття потребують додаткового обговорення на предмет точності та уніфікованості термінології і відповідності тлумачному значенню відповідних слів.

Так, Інститут законодавства зауважує, що термін «стеля видатків» є побутовим і у законодавстві не використовується, власне у бюджетному законодавстві зазвичай використовується термін «граничний показник».

Поняття «фінансовий план» переважно вживається у законодавстві України (зокрема, у Господарському кодексі України) як фінансовий план суб’єкта господарювання (підприємства) і характеризує планування відповідної діяльності на певний період (як правило, на рік). Крім того, передбачені законопроектом документи «місцевий фінансовий план» /щодо місцевих бюджетів/ і «Бюджетна декларація» /щодо державного бюджету/ за своїми складовими частинами є подібними, а відтак їх найменування мало б певним чином кореспондуватися. Аналогічну думку висловлює ІСЕД.

7. Згідно із запропонованою новою редакцією статті 33 Кодексу Бюджетна декларація міститиме значний обсяг положень і показників щодо бюджетної політики на середньостроковий період. Відтак, необхідно унормувати подання на розгляд Верховної Ради України такого документу разом з належними супровідними матеріалами, які б включали пояснення щодо основних положень і показників Бюджетної декларації, включаючи фінансово-економічні розрахунки, та щодо відхилень від Бюджетної декларації, схваленої у попередньому році, а також оприлюднення зазначених матеріалів разом з Бюджетною декларацією на офіційному сайті Уряду чи Міністерства фінансів України з метою забезпечення доступності для широкого обговорення як в Парламенті, так і серед громадськості.

Враховуючи практику багатьох років щодо щорічного уточнення складових частин спеціального фонду державного бюджету та відповідного впливу розподілу бюджету на загальний і спеціальний фонди на формування бюджетної політики та безпосередньо проекту державного бюджету, доцільно при подальшому опрацюванні законопроекту № 8044 розглянути можливість включення до Бюджетної декларації положення щодо особливостей спеціального фонду державного бюджету на середньостроковий період, а також розмежування стель видатків та надання кредитів з бюджету за загальним і спеціальним фондами.

Необхідно також розглянути можливість деталізації у Бюджетній декларації положень щодо взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами в частині визначення показників міжбюджетних трансфертів у розрізі їх видів, що потрібно, насамперед, для належного складання місцевих фінансових планів і формування проектів місцевих бюджетів. АМУ надала аналогічну пропозицію.

Відповідно до частини четвертої нової редакції статті 33 Кодексу Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників коштів державного бюджету стелі видатків та надання кредитів з бюджету на кожен рік середньострокового періоду. ІСЕД вважає, що із тексту законопроекту № 8044 не випливає, яким чином розраховуватимуться ці стелі у випадку зміни стратегічних напрямів розвитку держави, тобто не вбачається прозорого механізму визначення відповідних стель, а отже доцільно було б у даній статті Кодексу чітко зафіксувати підхід до визначення стель та/або передбачити положення, згідно з яким методологію визначення цього показника встановлює Кабінет Міністрів України відповідно до засад, встановлених Кодексом.

Новою статтею 33-1 Кодексу пропонується врегулювати можливість уточнення стель видатків та надання кредитів з бюджету і відповідних сукупних стель, визначених Бюджетною декларацією, зокрема, під час складання проекту державного бюджету на плановий бюджетний період. Такі положення потребують чіткої юридичної визначеності щодо порядку уточнення таких стель (насамперед, хто приймає відповідне рішення та яким чином оприлюднюються уточнені стелі, яка роль у цьому процесі Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України).

Аналогічні питання стосуються запропонованої нової статті 75-1 Кодексу щодо місцевого фінансового плану і стель видатків та надання кредитів з місцевого бюджету.

8. Виникає питання щодо доцільності та/або чіткості викладу передбачених законопроектом № 8044 окремих доповнень чи змін бюджетної термінології шляхом змін до статті 2 Кодексу, на що також вказують Інститут законодавства та ІСЕД.

Наприклад, новий термін «загальнодержавні видатки та кредитування бюджету» /новий пункт 23-2/ не застосовується надалі у тексті Кодексу, а запропоноване його визначення («видатки та кредитування бюджету на виконання загальнодержавних завдань, бюджетні призначення на які встановлюються законом про Державний бюджет України») є занадто загальним та не розкриває у повній мірі змісту такого терміну (а на практиці у більшості випадків асоціюється з трансфертами з державного бюджету місцевим бюджетам).

Запропоновані визначення термінів «дотації» та «план використання бюджетних коштів» /нові пункти 21-2 та 40-1/ потребують методологічного уточнення для забезпечення їх однозначного трактування і чіткої відмінності від термінів відповідно «субвенції» та «кошторис», в іншому випадку недоцільно їх включати до статті 2 Кодексу.

Законопроектом запроваджується новий термін «державна послуга» /новий пункт 18-1/ при наявності у Кодексі поняття «гарантовані послуги», що при практичному застосуванні може спричинити плутанику таких понять і неоднозначне трактування відповідних законодавчих норм. Інститут законодавства також не розуміє, як термін «державні послуги» має співвідноситися з терміном «гарантовані послуги».

Спірними в частині вдосконалення викладу є запропоновані уточнення визначень термінів «бюджетна програма», «програмно-цільовий метод у бюджетному процесі» і «управління бюджетними коштами» /зміни до пунктів 4, 42 і 49/, а відтак потребують обговорення на предмет доцільності їх внесення.

Визначення нових термінів «умовні зобов’язання» та «фіскальні ризики» /нові пункти 48-3 та 52/ є занадто абстрактним та стосується лише державного бюджету, хоча відповідні зобов’язання і ризики можуть виникати під час формування і виконання місцевих бюджетів та загалом впливати на реалізацію бюджетної політики держави. При цьому, у визначенні терміну «фіскальні ризики» взагалі не згадується «кредитування бюджету», а вираз «відхилення від запланованих показників» в частині збільшення доходів, зменшення дефіциту бюджету і державного боргу порівняно з планом навряд чи може стосуватися фіскальних ризиків (як негативного фактору). ГНЕУ також зауважує, що такі відхилення можуть мати і позитивну спрямованість, в той час як поняття «ризик» зазвичай розглядається в контексті ймовірності отримання негативного результату (загрози, небезпеки, втрати тощо). Разом з тим, на думку Інституту законодавства, термін «фіскальні ризики» пов’язаний із недопущенням мінімізації сплати податків і зборів, митних та інших платежів і не визначає чинники, що призводять до відхилення видатків.

Пропозиція щодо включення до Кодексу нового терміну «спільний інвестиційний проект» (як інвестиційний проект, реалізація якого здійснюється з використанням коштів кредитів (позик), залучених державою або під державні гарантії від міжнародних фінансових організацій, іноземних кредитних установ з відбудови) /новий пункт 43-1/ вбачається сумнівною, зважаючи на його схожість за своєю економічною сутністю з визначеним у Кодексі терміном «державний інвестиційний проект» та подальшу плутанину таких термінів. Зокрема, виходячи з положень законопроекту № 8044 інвестиційний проект, реалізація якого здійснюється з використанням кредитів (позик), залучених державою або під державні гарантії від іноземних держав та іноземних банків, буде вважатися державним інвестиційним проектом, хоча за логікою мав би підпадати під визначення «спільний інвестиційний проект». Крім того, неоднозначність трактування таких термінів може посилитися у зв’язку з неузгодженістю їх визначень із Законом України «Про інвестиційну діяльність». Цим Законом встановлено, що державне інвестування здійснюється органами державної влади за рахунок коштів державного бюджету, позичкових коштів, державними підприємствами та установами – за рахунок власних і позичкових коштів, разом з тим спільне інвестування здійснюється юридичними особами та громадянами України, юридичними особами та громадянами іноземних держав, а іноземне інвестування – іноземними державами, юридичними особами та громадянами іноземних держав.

9. Законопроектом № 8044 пропонується застосовувати різні підходи до підготовки і відбору інвестиційних проектів, що реалізуються з використанням зовнішніх запозичень, а саме:

відбір та схвалення інвестиційних проектів, що реалізуються з використанням кредитів від іноземних держав, іноземних банків, іноземних кредитних установ та фондів, має здійснюватися Міжвідомчою комісією з питань державних інвестиційних проектів /доповнення новою статтею 33-2 Кодексу/;

натомість порядок підготовки і реалізації інвестиційних проектів, що реалізуються з використанням кредитів від міжнародних фінансових організацій та іноземних кредитних установ для відбудови, має визначатися Кабінетом Міністрів України з урахуванням положень законів, що регулюють порядок укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів України /зміни до пункту 28 розділу VI Кодексу/.

Ймовірно, з цієї причини передбачається у Кодексі запровадити термін «спільний інвестиційний проект», про який вище згадано.

Отже, дане питання потребує належних пояснень та додаткового опрацювання, насамперед, в частині доцільності включення до Кодексу таких суперечливих положень.

Крім того, у зв’язку із застосованим у законопроекті № 8044 виразом «кредити (позики), що залучаються державою від іноземних держав, іноземних банків, міжнародних фінансових установ, іноземних кредитних установ та фондів» ГНЕУ зауважує, що слід уточнити, в чому полягає відмінність між іноземними банками та іноземними кредитними установами та у разі відсутності такої внести відповідні поправки у пропонований припис. Зокрема, звернуто увагу, що відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» «кредитна установа – фінансова установа, яка відповідно до закону про діяльність відповідної фінансової установи має право за рахунок залучених коштів надавати фінансові кредити на власний ризик», а згідно з п. 1 ч. 1 цієї ж статті до фінансових установ належать банки.

10. Незрозумілим є передбачене законопроектом № 8044 уточнення принципу справедливості і неупередженості бюджетної системи України /зміни до пункту 9 частини першої статті 7 Кодексу/, чинна редакція якого повністю відповідає статті 95 Конституції Україні. При цьому, порушується встановлений статтею 7 Кодексу єдиний підхід до формулювання і визначення принципів, на яких ґрунтується бюджетна система, про що також зазначає ІСЕД, а ГНЕУ зауважує, що запропонована нова редакція відповідного положення не розкриває, власне, зміст цього принципу, як це має місце у всіх інших приписах цієї частини, де визначаються принципи бюджетної системи України.

11. Законопроектом № 8044 пропонуються доповнення до частини першої статті 27 Кодексу, згідно з якими до законопроекту, який призведе до зміни показників бюджету саме у середньостроковому періоді, суб’єкт права законодавчої ініціативи зобов’язаний додати фінансово-економічне обґрунтування, а якщо такі зміни передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету саме у середньостроковому періоді, до законопроекту подаються пропозиції щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету.

У такому випадку виключається необхідність обґрунтування впливу відповідних законодавчих змін на поточний рік, на що звертають увагу ГНЕУ, Інститут законодавства та ІСЕД. На думку Інституту законодавства, навряд чи доцільне внесення пропонованих змін до статті 27 Кодексу, оскільки найбільш проблематичними є законопроекти, прийняття яких впливає на показники державного бюджету на поточний рік, до того ж прийняття більшості законопроектів має впливати на державний бюджет протягом усього терміну їхньої дії.

З іншого боку, у зв’язку з вказаним доповненням не запропоновано уточнення до частини другої статті 27 Кодексу щодо підготовки Міністерством фінансів України експертного висновку щодо впливу законопроекту на показники бюджету та можливостей фінансового забезпечення законопроекту також на середньостроковий період.

Тому зазначене питання потребує додаткового обговорення, зважаючи серед іншого на необхідність узгодження з частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України, яка містить аналогічну норму, на що також звертає увагу ГНЕУ.

12. Викликає питання доцільність уточнення законопроектом № 8044 визначення відповідального виконавця бюджетних програм /зміни до частини четвертої статті 20 Кодексу/, згідно з яким відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів – за бюджетними програмами, виконання яких здійснюється його апаратом або структурним підрозділом, яким забезпечується діяльність такого головного розпорядника. З цього приводу ІСЕД пропонує уточнити, про діяльність яких структурних підрозділів йдеться, оскільки згідно із статтею 11 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» апарат міністерства – організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, що забезпечують діяльність міністра, а також виконання покладених на міністерство завдань, при цьому апарат міністерства складається із секретаріату та самостійних структурних підрозділів, а згідно із статтею 20 цього Закону апарат центрального органу виконавчої влади – організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів, що забезпечують діяльність керівника центрального органу виконавчої влади, а також виконання покладених на центральний орган виконавчої влади завдань.

13. Законопроектом за реєстр. № 8044 запропоновано у Кодексі поряд з казначейським обслуговуванням бюджетних коштів унормувати казначейське обслуговування коштів інших клієнтів /зміни до статей 2 і 43/. Однак зазначене питання не відповідає предмету регулювання Кодексу, визначеного статтею 1 Кодексу (згідно з якою Кодексом регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу).

14. Законопроектом № 8043 не передбачено змін до деяких інших законодавчих актів, які є необхідними для забезпечення узгодженості правових норм.

Зокрема, відповідно до частини п’ятої статті 51 Закону України «Про Національний банк України» Національний банк України щорічно подає Президенту України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України: до 15 березня – прогнозні монетарні показники на наступний рік; до 1 квітня інформацію про розрахунок частини прогнозованого прибутку до розподілу поточного року, яка підлягатиме перерахуванню до Державного бюджету України; до 1 вересня інформацію про розрахунок частини прогнозованого прибутку до розподілу наступного року, яка підлягатиме перерахуванню до Державного бюджету України. Таке положення узгоджується з чинною нормою частини другої статті 33 Кодексу, однак не відповідає змінам до цієї норми, запропонованим законопроектом за реєстр. № 8044, а відтак потребує уточнення.

Законопроектом № 8044 у новій редакції статті 33 Кодексу передбачено нові повноваження у бюджетному плануванні Вищій раді правосуддя (до 1 березня року, що передує плановому, подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо пріоритетних завдань фінансового забезпечення судової влади та її незалежності) і Раді національної безпеки і оборони України (готує з урахуванням документів державного стратегічного планування у сфері національної безпеки та оборони та не пізніше 15 квітня року, що передує плановому, надає Мінфіну обґрунтовані пропозиції щодо розподілу видатків та надання кредитів з державного бюджету на оборону і безпеку між головними розпорядниками коштів державного бюджету з урахуванням цілей, визначених у їх стратегічному плані діяльності). З метою належного практичного застосування відповідних положень доцільно внести відповідні зміни до законів України «Про Вищу раду правосуддя» та «Про Раду національної безпеки і оборони України».

У зв’язку із запровадженням законопроектом № 8044 у Кодексі Бюджетної декларації (як документу державного стратегічного планування на середньостроковий період) замість Основних напрямів бюджетної політики (документу, що визначає бюджетну політику на один рік) належить внести відповідні уточнення до статті 27 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та статті 20 Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування», в яких йдеться про надання пропозицій щодо відповідного документу.

Оскільки законопроектом № 8044 пропонується запровадити розроблення і схвалення місцевих фінансових планів, слушним було б законопроект № 8043 доповнити положеннями про внесення змін до законодавства з питань місцевого самоврядування (насамперед, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») щодо передбачення відповідних повноважень місцевих рад, тим більше що згідно із запропонованою частиною сьомою нової статті 75-1 Кодексу Верховна рада Автономної Республіки Крим, відповідна місцева рада має розглядати місцевий фінансовий план за спеціальною процедурою, визначеною регламентом Верховної ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради. Аналогічну пропозицію надав ІСЕД.

Законопроектом № 8043 не передбачено системних змін до Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» в частині ув’язки Бюджетної декларації (як документу державного стратегічного планування на середньостроковий період) з іншими прогнозними та програмними документами економічного і соціального розвитку, насамперед, щодо складання Бюджетної декларації взаємоузгоджено із розробкою Прогнозу економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період (який становить 5 років).

15. До деяких положень законопроекту № 8044 потрібно внести техніко-юридичні і редакційні правки для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, узгодження з іншими положеннями законопроекту і нормами Кодексу (включаючи бюджетну методологію).

Наприклад, у законопроекті деякі поняття вживаються у різних викладах:

«сукупна стеля видатків та надання кредитів» і «сукупна стеля видатків та надання кредитів з бюджету»;

«стеля видатків та надання кредитів», «стеля видатків та надання кредитів з бюджету» і «стеля видатків та надання кредитів головного розпорядника бюджетних коштів».

Новий термін «середньостроковий період» (як плановий та наступні за плановим два бюджетних періоди) потребує однозначного його використання у Кодексі, проте в окремих положеннях законопроекту № 8044 (насамперед, у новій редакції статті 33 Кодексу) застосовуються одночасно різні поняття («середньостроковий період», «плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди», «наступний рік та наступні за плановим два бюджетні періоди», «кожен рік середньострокового періоду»).

Нові пункти 1-1 і 1-2 частини п’ятої статті 22 Кодексу щодо повноважень головного розпорядника бюджетних коштів сформульовані лише щодо головних розпорядників коштів державного бюджету та потребують уточнення в частині поширення на головних розпорядників коштів місцевих бюджетів.

ІІІ. Враховуючи вищенаведене, законопроекти № 8044 і № 8043 потребують подальшого конструктивного обговорення і доопрацювання з метою врахування відповідних зауважень і пропозицій та врегулювання порушених питань.

Частиною восьмою статті 90 Регламенту Верховної Ради України встановлено, що якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» цього законопроекту.

Керуючись цією нормою та з огляду на те, що законопроекти № 8044 і № 8043 є системно пов’язаними, доцільно їх об’єднати в один законопроект при підготовці до другого читання.

За наслідками розгляду законопроектів № 8044 і № 8043 Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді законопроекти № 8044 і № 8043 за наслідками розгляду у першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету з питань бюджету доопрацювати зазначені законопроекти з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи, об’єднавши їх в один законопроект, та внести його на розгляд Верховної Ради у другому читанні.