Комітет з питань бюджету на своєму засіданні 5 грудня 2018 року розглянув проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік», поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 9369 від 05.12.2018 р.), та в межах відведеного часу щодо законопроекту зазначає таке.
1. Згідно з пояснювальною запискою законопроект розроблено Міністерством фінансів України відповідно до пунктів 7, 8 та 9 частини першої статті 52 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) з метою забезпечення вирішення важливих соціальних питань та ефективного використання коштів державного бюджету шляхом перерозподілу бюджетних призначень в межах затвердженого загального обсягу видатків та надання кредитів на 2018 рік.
Загалом законопроектом пропонується внести зміни до статей 1, 5, 11, 14 Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» (далі – Закон), доповнити Закон новою статтею 11-1 і новим пунктом 26 Прикінцевих положень та внести зміни до додатків №№ 1, 2, 3, 4, 7 і 9 до Закону, внаслідок чого передбачається змінити загальні показники державного бюджету на 2018 рік:
збільшити доходи на 118,5 млн грн (за спеціальним фондом);
збільшити повернення кредитів на 44 млн грн (за спеціальним фондом);
збільшити фінансування за спеціальним фондом на 2499,6 млн грн та зменшити на цю суму фінансування за загальним фондом (тобто без зміни загального граничного обсягу дефіциту державного бюджету);
збільшити видатки на 229,7 млн грн, у т.ч. за загальним фондом зменшити на 2432,4 млн грн, за спеціальним фондом збільшити на 2662,1 млн грн;
зменшити надання кредитів на 67,2 млн грн (за загальним фондом).
2. У цілому зміни видатків і надання кредитів, запропоновані за загальним фондом державного бюджету на 2018 рік, є збалансованими і передбачені в межах загального обсягу витрат шляхом їх перерозподілу, тобто без збільшення надходжень загального фонду державного бюджету.
Насамперед, пропонується збільшити за загальним фондом державного бюджету видатки за такими бюджетними програмами:
«Фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду» (код 2506080) – на 10659,1 млн грн;
«Соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (код 2501200) – на 227,4 млн грн;
«Розселення та облаштування депортованих кримських татар та осіб інших національностей, які були депортовані з території України» (код 2501120) – на 35 млн грн;
«Дослідження на антарктичній станції «Академік Вернадський» (код 2201410) – на 27,6 млн грн.
При цьому за загальним фондом передбачається зменшити видатки за окремими бюджетними програмами, зокрема:
«Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам
на виплату допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім`ям, особам, які не
мають права на пенсію, особам з інвалідністю, дітям з інвалідністю, тимчасової
державної допомоги дітям, тимчасової державної соціальної допомоги непрацюючій
особі, яка досягла загального пенсійного віку, але не набула права на пенсійну
виплату, допомоги по догляду за особами з інвалідністю І чи ІІ групи внаслідок психічного розладу, компенсаційної виплати
непрацюючій працездатній особі, яка доглядає за особою з інвалідністю I групи, а також за особою, яка досягла
80-річного віку» (код 3511340) – на 7167 млн грн;
«Обслуговування державного боргу» (код 3511350) – на 2499,6 млн грн;
«Підтримка реалізації комплексної реформи державного управління» (код 0421060) – на 1208,1 млн грн (що дорівнює нерозподіленому обсягу коштів за цією програмою);
«Державна підтримка галузі тваринництва» (код 2801540) – на 979 млн грн;
«Фінансова підтримка розвитку фермерських господарств» (код 2801230) – на 850 млн грн;
«Фінансова підтримка сільгосптоваровиробників» (код 2801580) – на 250 млн грн;
«Заходи, пов'язані з проведенням приватизації державного майна» (код 6611020) – на 260 млн грн.
У пояснювальній записці до законопроекту наведено інформацію та пояснення щодо напрямів збільшення/зменшення показників державного бюджету у запропонованих обсягах, проте не надано розрахунків щодо змін бюджетних показників та обґрунтувань до окремих з таких змін (насамперед щодо збільшення видатків на виплату пенсій та щодо зменшення видатків за програмами Мінагрополітики), хоча частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи детальні розрахунки).
При цьому щодо Пенсійного фонду належить зауважити, що на відміну від попередніх двох років загальний обсяг заборгованості Пенсійного фонду за позиками, наданими Казначейством за рахунок єдиного казначейського рахунку, з початку року збільшився на 16,5 млрд грн та на 01.12.2018 р. становив 64,5 млрд грн, що свідчить про значне погіршення фінансового стану Пенсійного фонду. На наявність цієї проблеми у п.р. було звернуто увагу у висновках Рахункової палати та Комітету з питань бюджету. Отже, законопроект спрямований на врегулювання такого питання.
Згідно із звітними даними Казначейства за січень-жовтень п.р. видатки загального фонду державного бюджету за бюджетними програмами, які законопроектом пропонується зменшити, проведені на такому рівні, зокрема, за: кодом 3511340 – 88,2% плану на звітний період (або менше на 5,8 млрд грн) та 72,2% річного плану; кодом 3511350 – 90,6% плану на звітний період (або менше на 9,5 млрд грн) та 70,7% річного плану; кодом 2801230 – 2% плану на звітний період (або менше на 0,6 млрд грн) та 1,3% річного плану; кодом 2801540 – 25,5% плану на звітний період (або менше на 1,8 млрд грн) та 15,5% річного плану; кодом 2801580 – 51,3% плану на звітний період (або менше на 0,3 млрд грн) та 35,6% річного плану; кодом 6611020 – 3,5% плану на звітний період (або менше на 0,2 млрд грн) та 1,7% річного плану.
3. Щодо змін за спеціальним фондом державного бюджету на 2018 рік слід зазначити, що з метою виконання Угоди між Урядом України та Урядом Французької Республіки щодо офіційної підтримки у створенні єдиної системи авіаційної безпеки та цивільного захисту в Україні (ратифікованої Законом України від 07.06.2018 р. № 2452-VIII) законопроектом передбачаються додаткові державні зовнішні запозичення у сумі 2499,6 млн грн для реалізації інвестиційного проекту «Створення єдиної системи авіаційної безпеки та цивільного захисту в Україні». У зв’язку з цим на таку ж суму збільшено граничний обсяг державного боргу, водночас відповідно зменшено планові надходження від приватизації державного майна для збереження загального граничного обсягу дефіциту державного бюджету.
За звітними даними Казначейства за 10 місяців п.р. надходження від приватизації держаного майна становили лише 0,1 млрд грн, або 0,6% річного плану /21,3 млрд грн/, а державні зовнішні запозичення за спеціальним фондом – лише 6,2 млрд грн, або 36,3% річного плану /17 млрд грн/. Таким чином, запропоноване у законопроекті зменшення планових надходжень від приватизації державного майна вбачається економічно обґрунтованим. Однак низький рівень залучення зовнішніх запозичень для реалізації інвестиційних проектів продовжується протягом багатьох років та свідчить про системні недоліки в плануванні та використанні таких коштів, на що постійно звертають увагу у своїх висновках Рахункова палата та Комітет з питань бюджету. Відтак, передбачене законопроектом збільшення наприкінці року плану зазначених запозичень може призвести до ще нижчого рівня його виконання за підсумками п.р.
Поряд з тим, законопроектом пропонується включити до спеціального фонду державного бюджету митні платежі, отримані при митному оформленні для вільного обігу транспортних засобів, що були ввезені на митну територію України та поміщені в митні режими транзиту або тимчасового ввезення у період з 1 січня 2015 року до дня набрання чинності Законом України від 08.11.2018 р. «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оподаткування акцизним податком легкових транспортних засобів», із спрямуванням на фінансування виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду України (у зв’язку з цим планові показники митних платежів збільшено загалом на 118,5 млн грн та у такій же сумі передбачено відповідні видатки за спеціальним фондом для Пенсійного фонду). Однак такі положення не узгоджуються із нормами Кодексу щодо створення державного дорожнього фонду (а саме статтею 24-2, пунктами 2 і 3 частини третьої статті 29, пунктом 2-1 частини четвертої статті 30 і пунктом 41 розділу VI). Незважаючи на те, що у запропонованій новій статті 11-1 Закону передбачається врегулювати питання перерахування зазначених митних платежів, які вже зараховані до загального і спеціального фондів, для спрямування до Пенсійного фонду, можуть виникнути труднощі при практичному застосуванні відповідного положення. Крім того, передбачений у тексті законопроекту вираз «фінансування виплати пенсій» належить привести у відповідність до вимог бюджетного законодавства (зокрема, до пункту 51 частини першої статті 2 Кодексу щодо визначення терміну «фінансування бюджету», а також до найменування відповідної бюджетної програми за кодом 2506080 у додатку № 3 до Закону), замінивши його виразом «фінансове забезпечення виплати пенсій».
4. Крім того, законопроектом пропонується доповнити Прикінцеві положення Закону новим пунктом 26, згідно з яким, як виняток з положень частини дванадцятої статті 23 та частин першої і другої статті 57 Кодексу, передбачити збереження на кінець 2018 року на рахунках місцевих бюджетів для здійснення відповідних витрат у 2019 році залишків коштів за субвенціями з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, а також на реалізацію заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості, наданою у 2017 році за рахунок спеціального фонду державного бюджету та у 2018 році за рахунок загального фонду державного бюджету. При цьому у зазначеному пункті щодо субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій пропонується збереження відповідних коштів на рахунках як загального, так і спеціального фондів місцевих бюджетів, хоча бюджетні призначення на 2018 рік визначені лише за загальним фондом.
Загалом визначений законопроектом підхід щодо збереження залишків коштів на кінець року не узгоджується з загальними правилами, визначеними у частині дванадцятій статті 23 і статті 57 Кодексу, а поширення такої практики надалі може призвести до порушення засад бюджетного процесу та вчасного й ефективного планування певних заходів на регіональному рівні.
Так, частиною дванадцятою статті 23 Кодексу визначено, що усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, крім випадків, передбачених Кодексом. У статті 57 Кодексу серед іншого встановлено, що: не пізніше 31 грудня поточного бюджетного періоду або останнього дня іншого бюджетного періоду Казначейство закриває всі рахунки, відкриті у поточному бюджетному періоді для виконання бюджету; на кінець бюджетного періоду Казначейство зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету та щодо субвенцій із спеціального фонду державного бюджету на рахунках спеціального фонду місцевих бюджетів для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. У разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період залишки коштів спеціального фонду перераховуються до загального фонду державного бюджету.
Разом з тим, аналогічна норма діяла у 2017 році (пункт 24 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік»). На кінець 2017 року на рахунках місцевих бюджетів було збережено залишки коштів за субвенцією на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій у сумі 1,8 млрд грн, а за субвенцією на реалізацію заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості, – у сумі 4 млрд грн.
На 2018 рік бюджетні призначення за субвенцією на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій визначені за загальним фондом у сумі 5 млрд грн без розподілу між місцевими бюджетами у додатку № 7 до Закону. За оперативними даними Казначейства станом на 01.12.2018 р. місцевим бюджетам перераховано 3,8 млрд грн субвенції, що становить 100% розподіленого обсягу та 76,8% бюджетних призначень. При цьому Рахункова палата за результатами аудиту ефективності використання даної субвенції рекомендувала, зокрема, обмежити використання залишків субвенції (у разі затвердження відповідної норми Законом) з метою стимулювання їх використання граничним строком до 1 липня року, наступного за звітним (після цієї дати невикористані залишки коштів мають повертатися до державного бюджету).
Бюджетні призначення за субвенцією на реалізацію заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості, визначені у Законі у сумі 1 млрд грн також за загальним фондом без розподілу між місцевими бюджетами у додатку № 7 до Закону. Ця субвенція розподілена між місцевими бюджетами у середині року та станом на 01.12.2018 р. перерахована місцевим бюджетам у повному обсязі.
5. Найближчим часом Верховна Рада України може розглянути інші законопроекти щодо внесення змін до Закону, якими також передбачаються зміни бюджетних показників. Відтак, у разі прийняття таких законопроектів до розгляду законопроекту за реєстр. № 9369 потребуватимуть уточнення бюджетні показники у тексті (щодо змін до статті 1 Закону) і додатках до законопроекту з метою забезпечення узгодженості правових норм та збалансованості державного бюджету.
6. Окремо варто відмітити, що на розгляді у Верховній Раді України знаходиться ряд законопроектів щодо змін до Закону, якими пропонується врегулювати деякі питання, які вже певним чином передбачається унормувати законопроектом за реєстр. № 9369, зокрема, мова йде про такі законопроекти:
реєстр. № 8414 від 25.05.2018 р. щодо перерозподілу видатків Мінекономрозвитку з уточненням найменування бюджетної програми 1201530 /такий законопроект не прийнято 22.11.2018 р. за результатами розгляду Верховною Радою України/;
реєстр. № 9019 від 15.08.2018 р. щодо видатків на соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
реєстр. № 9197 від 16.10.2018 р. щодо реалізації державних інвестиційних проектів;
реєстр. № 9151 від 02.10.2018 р., реєстр. № 9286 від 09.11.2018 р. і реєстр. № 9356 від 30.11.2018 р. щодо збереження залишків коштів за окремими субвенціями на кінець 2018 року для здійснення відповідних витрат у 2019 році;
Таким чином, у разі прийняття Верховною Радою України законопроекту за реєстр. № 9369 вищезазначені законопроекти втратять свою актуальність.
7. Оскільки розробником законопроекту за реєстр. № 9369 в Уряді є Міністерство фінансів України, відповідно до частини третьої статті 52 Кодексу для розгляду такого законопроекту у Верховній Раді України не вимагається експертний висновок Мінфіну.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку до законопроекту, не заперечуючи щодо його прийняття за результатами розгляду у першому читанні за основу, одночасно надає зауваження щодо формулювання нового пункту 26 Прикінцевих положень Закону.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За підсумками розгляду законопроекту Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України урядовий законопроект за реєстр. № 9369 за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням пропозицій Комітету з питань бюджету (викладені у листі-висновку Комітету), що узгоджені з Міністерством фінансів України.