Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 17 липня 2020 року (протокол № 49) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 3591 від 04.06.2016 р.), поданий народними депутатами України Тарасенком Т.П., Бабієм Р.В. та іншими.
І. До Комітету надійшов на розгляд законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України за реєстр. № 3591 (далі – законопроект).
Законопроектом пропонуються зміни до статей 29 і 30 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) щодо включення до складу доходів державного бюджету коштів, одержаних від продажу відповідно до Закону України «Про управління об'єктами державної власності» нерухомого майна Державної кримінально-виконавчої служби України, що безпосередньо не забезпечує виконання встановлених законодавством завдань і функцій, у т.ч. 30% коштів – до загального фонду /доповнення частини другої статті 29 пунктом 24-5/, а 70% коштів – до спеціального фонду /доповнення частини третьої статті 29 пунктом 7-5/ із спрямуванням на проведення будівництва, реконструкції (реставрації) та капітального ремонту об’єктів Державної кримінально-виконавчої служби України (далі – ДКВС) /доповнення частини четвертої статті 30 пунктом 6-3/.
У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що:
законопроект розроблено з метою поліпшення умов тримання засуджених та осіб, узятих під варту, в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах ДКВС;
з метою приведення кількості таких установ до економічно обґрунтованого рівня у зв’язку із зменшенням кількості засуджених, які відбували покарання в установах виконання покарань, внаслідок прийняття Кримінального процесуального кодексу України від 13.04.2012 р. № 4651-VI, Закону України від 26.11.2015 р. № 838-VIII «Про внесення зміни до Кримінального кодексу України щодо удосконалення порядку зарахування судом строку попереднього ув’язнення у строк покарання», Міністерством юстиції України (далі – Мін’юст) оптимізовано шляхом консервації 26 установ;
утримання законсервованих установ потребує виділення значних коштів з державного бюджету, зокрема на утримання майна таких установ, оплату комунальних послуг та енергоносіїв, оплату праці персоналу (витрати на законсервовані установи складають понад 94 млн грн на рік, з них оплата праці персоналу ДКВС, який забезпечує підтримання у належному стані таких об’єктів, – понад 88 млн грн).
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму висновку до законопроекту /лист від 09.07.2020 р. № 16/3-2020/101681 (137047) додається на 3 стор./ висловлює ряд зауважень до нього та зазначає, що враховуючи вимоги статті 116 Конституції України, за якими виконання затвердженого державного бюджету забезпечує Кабінет Міністрів України, до законопроекту доцільно отримати експертний висновок Уряду.
Міністерство фінансів України (далі – Мінфін) у своєму висновку до законопроекту /лист від 01.07.2020 р. № 10040-09-3/19633/ зазначає, що реалізація його положень матиме вплив на показники бюджету, законопроект може бути розглянутий з урахуванням пропозиції щодо запровадження його дії терміном до 3 років і узгодження законопроекту з чинним законодавством.
Мін’юст у своєму висновку до законопроекту (лист від 24.06.2020 р. № 27709/1185-1-20/7.3.2) зазначає, що підтримує законопроект.
На час розгляду законопроекту до Комітету не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції).
ІІ. У Комітеті попередньо опрацьовано законопроект, проаналізовано висновки до нього та звернуто увагу на таке.
1. Положення законопроекту щодо включення коштів від продажу нерухомого майна ДКВС до доходів державного бюджету не відповідають бюджетному законодавству та законодавству з питань приватизації (на що також звернуто увагу у висновках Мінфіну і ГНЕУ), насамперед нормам:
1) частини третьої статті 4 Закону України від 18.01.2018 р. № 2269-VIII «Про приватизацію державного і комунального майна», згідно з якою у разі, якщо майно ДКВС не забезпечує виконання зазначеним органом встановлених законодавством завдань, таке майно є об’єктами, що підлягають приватизації.
При цьому частиною другою цієї ж статті встановлено, що приватизації не підлягає майно ДКВС, яке безпосередньо забезпечує виконання встановлених законодавством завдань і функцій. До речі, раніше усе майно ДКВС не підлягало приватизації (відповідно до частини другої статті 5 Закону України від 04.03.1992 р. № 2163-XII «Про приватизацію державного майна», який втратив чинність на підставі вищевказаного Закону). Крім того, згідно з частиною першою статті 25 вказаного закону кошти, одержані від продажу державного майна, інші надходження, безпосередньо пов’язані з процесом приватизації (суми штрафних санкцій за несвоєчасні розрахунки за придбані об’єкти приватизації тощо), зараховуються до державного бюджету у повному обсязі, крім плати за участь;
2) пункту 51 частини першої статті 2 та пункту 2 частини першої статті 15 Кодексу, згідно з якими кошти від приватизації державного майна є джерелом фінансування державного бюджету;
3) абзацу третього статті 10 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (далі – Закон), згідно з яким джерелом формування загального фонду державного бюджету у частині фінансування є надходження, визначені частиною першою статті 15 Кодексу (крім надходжень, визначених статтею 12 цього Закону), в т.ч. надходження від реалізації державних резиденцій, державних дач, будинків відпочинку, оздоровчих закладів, іншого нерухомого майна, що перебувають на балансі органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету.
Таким чином, кошти від продажу нерухомого майна ДКВС не можуть бути у складі доходів державного бюджету і належать до джерел фінансування державного бюджету, відтак передбачені законопроектом зміни до статті 29 Кодексу є некоректними (відповідні зміни слід вносити до статті 15 Кодексу).
2. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту продаж відповідного майна ДКВС дозволить створити додатковий інструмент для надходження коштів до загального та спеціального фондів державного бюджету.
Разом з тим, Мінфін зауважує, що реалізація положень законопроекту може мати наслідком втрати можливих надходжень до загального фонду у разі продажу нерухомого майна ДКВС, збільшення доходів спеціального фонду для ДКВС (Мін’юсту), а також зменшення видатків ДКВС орієнтовно на 94 млн грн на утримання законсервованих установ виконання покарань внаслідок їх реалізації.
Таким чином, запропоноване законопроектом зарахування частини коштів від продажу майна ДКВС до спеціального фонду державного бюджету призведе до зменшення (недоотримання) надходжень загального фонду державного бюджету, оскільки згідно з бюджетним законодавством зазначені кошти (як надходження від приватизації державного майна) є джерелом фінансування загального фонду державного бюджету. Тому передбачена законопроектом дата набрання чинності відповідного закону (з дня, наступного за днем його опублікування) не узгоджується з вимогами частини третьої статті 27 Кодексу щодо терміну введення в дію законів, які впливають на показники бюджету.
Довідково слід відмітити, що за звітними даними надходження від приватизації державного майна до державного бюджету за січень-травень 2020 року становили 485,4 млн грн (від продажу об’єктів малої приватизації), або 124,5% уточненого плану на звітний період та 97,1% затвердженого із змінами плану, який законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ зменшено з 12 млрд грн до 500 млн грн /у зв’язку із законодавчою вимогою щодо тимчасового припинення приватизації об’єктів великої приватизації на період встановлення карантину та обмежувальних заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)/, а за 2019 рік від приватизації державного майна надійшло 549,5 млн грн при річному плані 17,1 млрд грн.
3. До законопроекту не надано фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України. Аналогічні зауваження наведені у висновках Мінфіну і ГНЕУ.
Зокрема, у супровідних матеріалах до законопроекту немає інформації (пояснень та відповідних розрахунків) щодо:
об’єктів нерухомого майна ДКВС, які планується продавати, їх кількості та оціночної вартості, орієнтовних строків продажу, а також прогнозних обсягів надходжень коштів від продажу такого майна до державного бюджету у поточному і наступних роках;
потреби у коштах для проведення будівництва, реконструкції (реставрації) та капітального ремонту об’єктів ДКВС;
визначення запропонованих законопроектом пропорцій розподілу (саме 30% і 70%) коштів від продажу нерухомого майна ДКВС між загальним та спеціальним фондами державного бюджету.
4. Виникає питання щодо доцільності здійснення видатків на проведення будівництва, реконструкції (реставрації) та капітального ремонту об’єктів ДКВС із спеціального фонду державного бюджету за рахунок коштів від продажу нерухомого майна ДКВС з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 24 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» фінансове забезпечення діяльності ДКВС здійснюється за рахунок коштів державного бюджету та інших джерел, передбачених законом. На 2020 рік у Законі (із змінами згідно з законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ) бюджетні призначення Мін’юсту за бюджетною програмою «Виконання покарань установами і органами Державної кримінально-виконавчої служби України» (код 3601020) визначені у сумі 6.802,3 млн грн, з них за загальним фондом – у сумі 6.525,4 млн грн (з них видатки розвитку – у сумі 180,5 млн грн). При цьому згідно з паспортом цієї програми на 2020 рік в рамках передбачених видатків розвитку за загальним фондом планується здійснити проведення капітальних робіт щодо об’єктів установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, навчальних закладів та інших установ ДКВС, зокрема: капітальний ремонт (61,45 млн грн), реконструкція (14,8 млн грн), будівництво (9,87 млн грн). Крім того, в рамках державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів протягом останніх років за загальним фондом державного бюджету передбачаються бюджетні призначення Мін’юсту для реалізації державних інвестиційних проектів у даній сфері, зокрема, на 2020 рік за бюджетними програмами «Реалізація державного інвестиційного проекту «Завершення будівництва лікувального корпусу в Голопристанській виправній колонії № 7 у Херсонській області"» (код 3601830) у сумі 17,47 млн грн, «Реалізація державного інвестиційного проекту "Завершення будівництва режимного корпусу для засуджених до довічного позбавлення волі у державній установі "Вільнянська установа виконання покарань (№ 11)", у Запорізькій області» (код 3601250) у сумі 32,96 млн грн /такі видатки скорочено у повному обсязі згідно з законом від 13.04.2020 р. № 553-ІХ/.
Таким чином, наразі фінансове забезпечення будівництва, реконструкції (реставрації) та капітального ремонту об’єктів ДКВС здійснюється із загального фонду державного бюджету.
Загалом збільшення джерел спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду бюджетів. Поряд з тим, проведення видатків за рахунок конкретно визначених джерел буде залежати від стану їх надходження, зважаючи на особливості здійснення видатків за спеціальним фондом бюджету, встановлені частиною третьою статті 13, частиною четвертою статті 23, частиною другою статті 48 Кодексу (зокрема щодо взяття бюджетних зобов’язань і проведення видатків за спеціальним фондом бюджету виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету).
ГНЕУ також зауважує, що виникають сумніви щодо доцільності спрямування частини коштів від продажу майна ДКВС до спеціального фонду бюджету, зважаючи на, по суті, несистематичний (ситуативний) характер пропонованого джерела, зокрема, через обмеженість відповідного майна, що відповідно обумовлюватиме нерівномірність надходжень таких коштів або ж в цілому їх відсутність у певний, можливо тривалий, період, тим паче, що й визначена мета використання відповідних коштів передбачає спрямування їх на видатки, які власне не є постійними.
5. Зважаючи, що кошти від продажу нерухомого майна ДКВС не можуть бути стабільним джерелом надходжень державного бюджету і за своєю сутністю є разовими (тимчасовими) надходженнями та, як зазначає ГНЕУ, мають несистематичний (ситуативний) характер, вбачається недоречним врегулювання відповідного питання на постійній основі у Кодексі.
З цього приводу Мінфін вказує на необхідність обмеження дії законопроекту терміном до 3 років.
Відповідно до частини п’ятої статті 13 Кодексу розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно Кодексом та законом про державний бюджет.
Крім того, у разі прийняття законопроекту для практичного застосування його положень у п.р. належить внести зміни до Закону в частині уточнення відповідних показників державного бюджету на 2020 рік.
Враховуючи наведене, у разі підтримки порушеного законопроектом питання його доцільно врегулювати в інший спосіб, а саме у законі про державний бюджет, щодо 2020 року – шляхом внесення змін до Закону.
6. Законопроект потребує внесення техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, узгодження з вимогами бюджетного та іншого законодавства, зокрема зайвим є посилання у передбачених законопроектом змінах до статті 29 Кодексу /новий пункт 24-5 частини другої і новий пункт 7-5 частини третьої/ на Закон України «Про управління об'єктами державної власності», оскільки цим законом безпосередньо не регулюються питання продажу державного майна (таке питання є предметом регулювання Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна»), на що також звертає увагу ГНЕУ.
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Голові Верховної Ради України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 3591 від 04.06.2016 р.), поданий народними депутатами України Тарасенком Т.П., Бабієм Р.В. та іншими, керуючись статтею 94 Регламенту Верховної Ради України, повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України у зв’язку з відсутністю фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, а також через наявність суттєвих зауважень до законопроекту, викладених у висновках Комітету з питань бюджету, Міністерства фінансів України та Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України.