Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 17 червня 2021 року (протокол № 93) розглянув проект Закону України про проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо спрямування частини коштів програми «Велике будівництво» на ремонтно-реставраційні роботи на пам’ятках культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності» (реєстр. № 5551 від 24.05.2021 р.), внесений народними депутатами України Потураєвим М.Р., Кравчук Є.М. та іншими, а також альтернативні законопроекти за реєстр. № 5551-1 від 03.06.2021 р., внесений народними депутатами України Плачковою Т.М., Загороднім Ю.І. та іншими, і за реєстр. №5551-2 від 04.06.2021, внесений народними депутатами України Кравчук Є.М., Потураєвим М.Р. та іншими.
І. До Комітету надійшов на розгляд проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо спрямування частини коштів програми «Велике будівництво» на ремонтно-реставраційні роботи на пам’ятках культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності» за реєстр. № 5551 від 24.05.2021 р. /далі – законопроект № 5551/.
У законопроекті шляхом внесення змін до додатків № 3 та №6 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» /далі – Закон/ пропонується в межах загального обсягу видатків розвитку, визначених за спеціальним фондом державного бюджету Міністерству культури та інформаційної політики України /далі – МКІП/, передбачити видатки за новою бюджетною програмою «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів ремонтно- реставраційних та консерваційних робіт стосовно пам'яток культурної спадщини національного значення» /далі – субвенція/ у сумі 1 млрд грн та зменшити на таку суму видатки за бюджетною програмою «Фонд розвитку закладів загальнодержавного значення» (код 3801340).
У зв’язку з цим передбачається доповнити статтю 14 Закону пунктом 25, визначивши, що кошти, отримані до спеціального фонду Державного бюджету України згідно з відповідними пунктами статей 11-13 Закону, спрямовуються на надання субвенції.
ІІ. Поряд з тим на розгляд Комітету надійшли альтернативні законопроекти до законопроекту № 5551:
1) проект Закону України про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" щодо фінансування заходів з охорони пам'яток культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності, за реєстр. № 5551-1 від 03.06.2021 р. /далі – законопроект № 5551-1/.
У законопроекті №5551-1 також пропонується шляхом перерозподілу видатків МКІП за спеціальним фондом державного бюджету передбачити видатки розвитку за новою бюджетною програмою «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації та ремонту пам'яток культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності» в обсязі 1,3 млрд грн (на 0,3 млрд грн більше, ніж у законопроекті №5551). Для її реалізації на відміну від законопроекту №5551 видатки МКІП пропонується зменшити за бюджетною програмою «Фонд розвитку закладів загальнодержавного значення» (код 3801340) на 0,7 млрд грн (на 0,3 млрд грн менше, ніж у законопроекті №5551) та скоротити у повному обсязі видатки за бюджетними програмами «Фінансова підтримка Національної суспільної телерадіокомпанії України» (код 3802080) та «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на створення центрів культурних послуг» (код 3811060) на суму 0,4 млрд грн і 0,2 млрд грн відповідно.
При цьому відповідні зміни пропонується внести до статті 14 Закону, виключивши пункти 21 (щодо надання за рахунок спеціального фонду державного бюджету субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на створення центрів культурних послуг) і 23 (щодо здійснення за рахунок спеціального фонду державного бюджету видатків на фінансову підтримку Національної суспільної телерадіокомпанії України) та визначивши додатково спрямування коштів на надання нової субвенції (за рахунок джерел, визначених пунктом 8 статті 11 Закону);
2) проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо спрямування коштів на ремонтно-реставраційні роботи пам’яток культурної спадщини за реєстр. № 5551-2 від 04.06.2021 р. /далі – законопроект № 5551-2/.
За переважною більшістю положень законопроект № 5551-2 є аналогічним до законопроекту № 5551. Порівняно із законопроектом № 5551 у законопроекті №5551-2 конкретизована назва субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам відповідно до мети законодавчої ініціативи та визначене її спрямування на реалізацію проектів щодо пам’яток культурної спадщини саме комунальної власності (а саме «субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів ремонтно- реставраційних та консерваційних робіт пам'яток культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності»), а також приведені у відповідність до вимог нормопроектуальної техніки та узгоджені з бюджетною методологією додатки до законопроекту.
III. Щодо правових підстав розробки законопроектів № 5551, № 5551-1 і № 5551-2 слід зазначити таке.
В обґрунтуваннях щодо необхідності прийняття кожного із законопроектів, що ставлять за мету сприяння у збереженні пам’яток культурної спадщини місцевого значення, зокрема йдеться про належне виконання завдань Указу Президента України від 18.08.2020 р. № 329/2020 «Про заходи щодо підтримки сфери культури, охорони культурної спадщини, розвитку креативних індустрій та туризму» за напрямом з охорони, відродження та ефективного використання об’єктів культурної спадщини, проекти з ремонтно-реставраційних та консерваційних робіт на яких планується реалізовувати в рамках програми «Велике будівництво».
Варто відмітити, що цим Указом Президента України Кабінету Міністрів України серед іншого доручено забезпечити розроблення та затвердження порядку відбору проектів ремонтно-реставраційних та консерваційних робіт стосовно пам'яток культурної спадщини, у тому числі замків, інших фортифікаційних, оборонних, палацово-паркових комплексів, проектів із реконструкції, будівництва, благоустрою інших об'єктів культурного призначення, які будуть реалізовані в рамках програми "Велике будівництво", сприяння розробленню необхідної проектної та іншої документації та проведенню робіт із консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування відповідних об'єктів. На виконання такої вимоги постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 №1214 (із змінами) затверджено Порядок відбору проектів, які будуть реалізовані в рамках програми «Велике будівництво», згідно з яким до участі у відборі допускаються проекти, які включають роботи з реставрації, консервації, ремонту на пам’ятках культурної спадщини державної форми власності, у тому числі з розроблення науково-проектної документації. Наказом МКІП від 18.05.2021 № 337 затверджено перелік проектів, що будуть реалізовані в рамках програми «Велике будівництво» у 2021 році за рахунок коштів, передбачених у державному бюджеті МКІП за бюджетною програмою «Фонд розвитку закладів загальнодержавного значення».
Водночас, за інформацією, розміщеною на офіційному сайті МКІП (https://mkip.gov.ua/news/5497.html), на момент проведення першого відбору проектів з реставрації, консервації, ремонту пам’яток культурної спадщини, у тому числі замків, інших фортифікаційних, оборонних, палацово-паркових комплексів, у рамках проекту «Велика Реставрація» у межах президентської програми «Велике будівництво» було подано 102 проекти комунальної власності з усіх регіонів, що зможуть взяти участь у другому відборі проектів, після внесення змін до відповідного законодавства України.
ІV. Щодо процедури розгляду законопроектів та наданих до них висновків відмічається про таке.
Законопроекти № 5551, № 5551-1 і № 5551-2 на час їх розгляду Комітетом не включено до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання. Тому відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України спочатку необхідно розглянути питання щодо доцільності включення законопроектів до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроектів.
На зазначені законопроекти до Комітету надійшли висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ), Комітету Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики, Міністерства фінансів України (далі – Мінфін) та МКІП.
ГНЕУ у своїх висновках до законопроектів № 5551, № 5551-1 і № 5551-2 (листи від 01.06.2021 р. №16/03-2021/177204, від 07.06.2021 № 16/03-2021/184634 і від 07.06.2021 № 16/03-2021/185107) висловлює окремі зауваження до кожного з них та звертає увагу на доцільність отримання експертних висновків Уряду щодо таких законопроектів, враховуючи вимоги статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, за якими розробку та забезпечення виконання затвердженого державного бюджету віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.
Згідно з частиною третьою статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну. При цьому частиною першою статті 52 Кодексу визначено перелік умов внесення змін до закону про державний бюджет, серед яких необхідність оптимізації структури витрат державного бюджету в межах загального обсягу видатків та надання кредитів, затвердженого законом про державний бюджет, для забезпечення ефективного виконання державного бюджету (пункт 7 частини першої статті 52 Кодексу). Предмет регулювання законопроектів узгоджується з вказаною умовою.
За висновками Мінфіну /листи від 07.06.2021 №07030-04-2/17892 та від 15.06.2021 №07030-04-2/18920/:
законопроекти № 5551 та № 5551-1 потребують доопрацювання, зважаючи на ряд техніко-юридичних помилок у тексті та додатках, а законопроект № 5551- 2, як такий, що є збалансований, може бути розглянутий Верховною Радою України.
Комітет з питань гуманітарної та інформаційної політики /лист від 15.06.2021 № 04-14/17-2021/195624/ за результатами розгляду законопроектів №5551, №5551-1 та №5551-2 на своєму засіданні 9 червня 2021 року (протокол №66) рекомендує Верховній Раді України відхилити законопроекти №№5551 і 5551-1, законопроект №5551-2 прийняти за основу та в цілому.
МКІП згідно з висновками до законопроектів №№ 5551-1 та 5551-2 /лист від 14.06.2021 №1383/20.5/21/ підтримує законопроект №5551-2, прийняття якого дозволить отримати органам місцевого самоврядування державну підтримку на проведення реставрації, консервації, ремонту пам’яток культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності.
На час розгляду законопроектів Комітетом висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
Статтею 110 Регламенту Верховної Ради України визначено особливості розгляду альтернативних законопроектів, зокрема Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом, як правило, в порядку черговості їх внесення.
V. За підсумками попереднього опрацювання законопроектів та аналізу висновків щодо них належить зауважити про таке.
1. У законопроектах №5551, №5551-1 і №5551-2 пропонується здійснити перерозподіл видатків розвитку за бюджетними програмами МКІП в межах загального обсягу бюджетних призначень, передбачених йому за спеціальним фондом державного бюджету на 2021 рік. Водночас, лише законопроект №5551-2 є збалансованим щодо бюджетних показників на відміну від законопроекту №5551 (в якому не зазначено джерела здійснення видатків за спеціальним фондом державного бюджету за новою бюджетною програмою МКІП) та законопроекту №5551-1 (оскільки не може бути реалізована законодавча пропозиція щодо скорочення у повному обсязі бюджетних призначень за спеціальним фондом за бюджетною програмою 3802080 у зв’язку з проведенням видатків за такою програмою у січні-травні 2021 року у сумі 26,1 млн грн).
Проте до законопроектів не додано належні фінансово-економічні обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), що вимагаються відповідно до частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України, на що також звертають увагу ГНЕУ і Мінфін, зокрема:
не надано пояснень і розрахунків запропонованого у законопроектах обсягу видатків за відповідною новою бюджетною програмою та не запропоновано розподіл субвенції між місцевими бюджетами у додатку №6 до Закону, як це вимагається згідно з частиною третьою статті 97 Кодексу;
не наведено обґрунтування з відповідними розрахунками у частині поточного стану фінансового забезпечення проектів ремонтно-реставраційних та консерваційних робіт стосовно відповідних пам'яток культурної спадщини національного значення, у тому числі у регіональному та об’єктовому розрізах, пропонованого обсягу фінансового забезпечення таких проектів з урахуванням реальної потреби у коштах;
не вказано можливості та наслідків зменшення видатків за бюджетною програмою «Фінансова підтримка Національної суспільної телерадіокомпанії України» та скасування бюджетної програми «субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на створення центрів культурних послуг».
Довідково: видатки державного бюджету за бюджетними програмами «Фонд розвитку закладів загальнодержавного значення» (код 3801340) і «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на створення центрів культурних послуг» (код 3811060), що вперше передбачені Законом у обсягах 2,3 млрд грн (у тому числі за загальним фондом – 0,6 млрд грн, за спеціальним фондом – 1,7 млрд грн) та 0,2 млрд грн (за спеціальним фондом) відповідно, за даними звітності Казначейства України про виконання державного бюджету у січні-травні 2021 року не здійснювалися. За вказаний період 2021 року видатки за бюджетною програмою «Фінансова підтримка Національної суспільної телерадіокомпанії України» (код 3802080) здійснені у сумі 537,2 млн грн, що становить 23,6% бюджетних призначень, у тому числі за спеціальним фондом – 26,1 млн грн (6,5% бюджетних призначень).
Згідно з пунктами 20, 21 та 23 статті 14 Закону джерелом здійснення видатків за вказаними бюджетними програмами визначено плату за ліцензії на провадження діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор і за ліцензії на випуск та проведення лотерей (код 22013000), яка за січень-травень 2021 року надійшла до спеціального фонду державного бюджету в обсязі 737,8 млн грн або лише 9,9% плану на рік і 23% плану на січень-травень.
2. Положення законопроектів № 5551 і № 5551-1 містять численні техніко-юридичні неточності та арифметичні помилки, потребують суттєвого доопрацювання з дотриманням вимог нормотворчої техніки, бюджетної методології та правил підготовки проектів законів про внесення змін до закону про державний бюджет, на що також вказують ГНЕУ і Мінфін, насамперед, необхідно:
привести у відповідність до чинної редакції Закону бюджетні показники у запропонованих змінах до додатка № 3 до Закону, врахувавши зміни до Закону, внесені Законом України від 29.04.2021 р. № 1434-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», з метою узгодження правових норм і забезпечення збалансованості бюджетних показників;
зазначити номери заголовків додатків до законопроектів та узгодити їх назву із назвою законопроектів, а саме «Додаток №_ до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо……», а також заголовки змін до додатків до Закону;
у додатку щодо змін до додатка №3 до Закону відобразити лише рядки з підсумковими показниками головного розпорядника коштів державного бюджету і відповідального виконавця та рядки за бюджетними програми, за якими вносяться зміни (тобто, щодо законопроекту № 5551: за кодами «3800000, 3801000, 3801340» і «3810000, 3811000, 3811070»; щодо законопроекту № 5551 – 1: за кодами «3800000, 3801000, 3801340, 3802000, 3802080» і «3810000, 3811000, 3811060, 3811070»), виключивши всі інші рядки з відповідними кодами бюджетної класифікації та обсягами видатків за всіма показниками;
у додатку щодо змін до додатку № 6 до Закону також вказати лише зміни в частині нової субвенції за рядком «Всього» (зважаючи на відсутність її розподілу між місцевими бюджетами), а не викладати додаток в новій редакції (тобто, щодо законопроекту № 5551: зберігаються заголовки за формою додатку, а саме «Код бюджету», «Назва місцевого бюджету адміністративно-територіальної одиниці», затим назви «Субвенції з державного бюджету», «Субвенція спеціального фонду на», «реалізацію проектів ремонтно-реставраційних та консерваційних робіт пам'яток культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності» та рядок «Всього» із зазначенням обсягу субвенції; щодо законопроекту № 5551 – 1: крім вказаних вище позицій за субвенціями спеціального фонду додати графу «створення центрів культурних послуг» без зазначення обсягу видатків у рядку «Всього»), виключивши інші рядки за всіма кодами бюджетів з назвами місцевих бюджетів адміністративно-територіальних одиниць та за всіма показниками;
у законопроекті №5551 – уточнити назву законопроекту, виключивши слова «щодо спрямування частини коштів програми «Велике будівництво» на ремонтно-реставраційні роботи на пам’ятках культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності» та узгодити її з назвою субвенції /оскільки відповідна конкретизація назви законопроекту не узгоджується з предметом регулювання законопроекту/. ГНЕУ з цього приводу зазначає, що у Законі і у додатках до нього безпосередньо «програми «Велике будівництво» не передбачено, а у назві субвенції йдеться про «реалізацію проектів ремонтно-реставраційних та консерваційних робіт стосовно пам'яток культурної спадщини національного значення». Поряд з тим, у новому пункті 25 статті 14 Закону слід зазначити джерело здійснення видатків за субвенцією.
3. Законопроект № 5551-2 та додатки до нього викладено з урахуванням зауважень ГНЕУ та Мінфіну до законопроекту № 5551 за належними вимогами щодо підготовки проектів законів про внесення змін до закону про державний бюджет, він містить бюджетні показники відповідно до чинної редакції додатку № 3 до Закону і є збалансованим.
Щодо коду програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету за новою бюджетною класифікацією, потрібно відмітити, що відповідно до вимог частини другої статті 10 Кодексу така класифікація формується Мінфіном за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів, та визначається у законі про державний бюджет і може бути уточнена при внесенні змін до нього. У зв’язку з цим, у додатку №1 до законопроекту №5551-2 необхідно зазначити код програмної класифікації та кредитування державного бюджету для нової бюджетної програми – 3811070, що узгоджено з Мінфіном.
Окремо належить відмітити, що Верховна Рада України найближчим часом може розглянути інші законопроекти щодо внесення змін до Закону, відтак у разі їх прийняття до розгляду даного законопроекту залежно від сутності внесених змін до Закону окремі положення та показники законопроекту можуть потребувати уточнення з метою забезпечення узгодженості правових норм.
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо спрямування частини коштів програми «Велике будівництво» на ремонтно-реставраційні роботи на пам’ятках культурної спадщини, що перебувають у комунальній власності» (реєстр. № 5551 від 24.05.2021 р.), внесений народними депутатами України Потураєвим М.Р., Кравчук Є.М. та іншими, та альтернативні проекти законів за реєстр. № 5551-1 від 03.06.2021 р., внесений народними депутатами України Плачковою Т.М., Загороднім Ю.І. та іншими, і за реєстр. №5551-2 від 04.06.2021, внесений народними депутатами України Кравчук Є.М., Потураєвим М.Р. та іншими, включити до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання та за результатами їх розгляду в першому читанні прийняти законопроект за реєстр. № 5551-2 за основу і в цілому як закон з необхідними редакційними та техніко-юридичними правками.