Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 17 червня 2021 року (протокол № 93) розглянув проект Закону України про внесення змін до статті 89 Бюджетного кодексу України (реєстр. № 4692 від 01.02.2021 р.), поданий народними депутатами України Кравчук Є.М. та Потураєвим М.Р.
I. До Комітету надійшов на розгляд проект закону про внесення змін до статті 89 Бюджетного кодексу України за реєстр. № 4692 /далі – законопроект № 4692/.
Метою законопроекту № 4692, як зазначено у пояснювальній записці до нього, є законодавче врегулювання можливості фінансового забезпечення центрів культурних послуг за рахунок бюджетних коштів.
Для реалізації такої мети у законопроекті № 4692 пропонується уточнити та доповнити перелік видатків, що здійснюються з бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад у сфері культури, шляхом внесення до пункту 5 частини першої статті 89 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, що передбачає видатки на державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми, таких змін:
включити до переліку закладів, що забезпечують виконання державних культурно-освітніх та театрально-видовищних програм, центри культурних послуг, студії та інші заклади культури;
термін «школи естетичного виховання дітей» замінити терміном «мистецькі школи»;
виключити з такого переліку слова «сільські, селищні, міські бібліотеки,…палаци і будинки культури» як такі, що дублюються;
виокремити із переліку таких закладів зоопарки комунальної власності.
II. Щодо процедури розгляду законопроекту та наданих до нього висновків слід відмітити таке.
Законопроект № 4692 на час його розгляду Комітетом не включено до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання. Тому відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України спочатку необхідно розглянути питання щодо доцільності включення законопроекту до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту.
На законопроект № 4692 до Комітету надійшли висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ), Міністерства фінансів України (далі – Мінфін), комітетів Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики і з питань екологічної політики та природокористування:
ГНЕУ /лист від 04.06.2021 №16/03-2021/181717/, висловивши зауваження щодо терміну введення в дію законопроекту (у разі його прийняття), вважає за доцільне набрання чинності цим проектом пов’язати з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про культуру» щодо загальних засад надання населенню культурних послуг» від 29.04.2021 р. № 1432-IX, що сприятиме дотриманню вимог єдності термінології та уникненню розбіжностей в її застосуванні;
Мінфін /лист від 26.02.2021 р. №07030-02-2/6413/, висловивши окремі зауваження, вказав, що законопроект № 4692 буде мати вплив на показники місцевих бюджетів, оскільки запропонованими змінами розширюється перелік напрямів спрямування видатків, що здійснюються з бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад, та є пов’язаним із законопроектом № 4318, а тому може бути розглянутий Верховною Радою України в першому читанні з урахуванням пропозицій Мінфіну;
згідно з рішеннями комітетів Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики /лист від 10.03.2021 №04-14/17-2021/85849/ та з питань екологічної політики та природокористування /лист від 19.02.2021 №04-15/03-2021/53368/ пропонується рекомендувати Верховній Раді України законопроект № 4692 прийняти за основу.
На час розгляду законопроекту у Комітеті висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
III. Щодо правових підстав розробки законопроекту № 4692 належить звернути увагу на таке.
Суб’єктами права законодавчої ініціативи визначено, що прийняття законопроекту обумовлене впровадженням низки заходів з надання населенню якісних та доступних культурних послуг, зокрема шляхом створення центрів культурних послуг, а також необхідністю узгодження пункту 5 частини першої статті 89 Кодексу із нормами законодавства про культуру, про освіту, про тваринний світ для конкретизації напрямів, за якими здійснюються видатки з бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад.
Підставою для включення до переліку закладів для виконання державних культурно-освітніх та театрально-видовищних програм «центрів культурних послуг» у пояснювальній записці до законопроекту було названо зареєстрований у Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про культуру» щодо загальних засад надання населенню культурних послуг» (реєстр. № 4318), яким до правового поля вводиться, зокрема поняття «центр культурних послуг». Тому Мінфіном було вказано на необхідність взаємоузгодженого розгляду законопроектів.
Слід зазначити, що законопроект № 4318 прийнято Верховною Радою України 29 квітня 2021 року в цілому як Закон України № 1432-IX (далі – Закон України № 1432-IX), який опублікований 4 червня 2021 р. і набирає чинності через шість місяців з дня його опублікування (з 4 грудня 2021 року).
Зважаючи на зазначене та враховуючи висновок ГНЕУ, термін набрання чинності відповідним законом, визначений у законопроекті № 4692 (з дня, наступного за днем його опублікування), доцільно узгодити з терміном набрання чинності Законом України № 1432-IX.
IV. Щодо положень законопроекту № 4692 за підсумками його попереднього опрацювання та висновків щодо нього варто зауважити таке.
1. Законом України № 1432- IX визначено, зокрема, що:
центр культурних послуг – це багатофункціональний заклад культури, що має зручне розташування для відвідування жителями територіальної громади/суміжних територіальних громад, забезпечений кваліфікованими кадрами, має сучасну матеріально-технічну базу та спроможний забезпечувати надання комплексу культурних послуг, консультаційної, інформаційної допомоги, доступ до користування приміщеннями та обладнанням для творчості, неформального навчання та спілкування жителів територіальної громади з урахуванням чисельності, вікового, статевого, національного, соціального, професійного складу населення, мінімальних стандартів забезпечення населення культурними послугами;
такі центри утворюються за рішенням ради відповідної територіальної громади або спільним рішенням рад суміжних територіальних громад з метою створення умов для забезпечення населення культурними послугами, раціонального та ефективного використання наявних ресурсів і матеріально-технічної бази закладів культури базової мережі місцевого рівня, їх модернізації;
методичні рекомендації щодо організації функціонування центру культурних послуг затверджує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв.
Таким чином, є ризики щодо досягнення задекларованої авторами мети законопроекту (а саме: врегулювання питань, пов’язаних із виконанням Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» в частині можливості фінансового забезпечення центрів культурних послуг за рахунок бюджетних коштів) серед іншого з огляду на те, що всі нормативно-правові акти на виконання Закону України № 1432-IX вводяться в дію одночасно із набранням ним чинності, а для прийняття органами місцевого самоврядування (особливо суміжних територіальних громад) рішення про утворення нового закладу (центр культурних послуг) також потрібен певний період.
2. Незважаючи, що згідно з частиною третьою статті 9 Закону України «Про культуру» в Україні гарантується можливість утворення різних за формою власності та видами діяльності у сфері культури закладів культури, серед яких і такий заклад як «студія», пропозиція про включення до переліку видатків, що здійснюються з бюджетів сільських, селищних міських територіальних громад у сфері культури, нових закладів «студії» не повною мірою обґрунтована, оскільки за висновком Мінфіну термін «студія» відсутній у чинному законодавстві і потребує подальшого унормування.
3. Окремо слід зазначити про категорію закладів «мистецькі школи», що з огляду на положення законодавства про освіту, замінили «школи естетичного виховання дітей» і їх пропонується зберегти у складі видатків у розділі «культура». Законом України № 1432- IX встановлено, що до базової мережі закладів у сфері культури поряд із закладами культури належать заклади освіти у сфері культури (мистецькі школи, мистецькі ліцеї, фахові мистецькі коледжі, заклади вищої мистецької освіти).
При цьому, питання функціонування таких закладів, що належать до категорії спеціалізованої освіти мистецького спрямування, регулюються законами у сфері освіти. Тому «мистецькі ліцеї, фахові мистецькі коледжі, заклади вищої мистецької освіти», зважаючи на їх функціональне призначення, віднесено у Кодексі та у бюджетній класифікації до розділу «освіта». У свою чергу діяльність мистецьких шкіл, як закладів спеціалізованої мистецької освіти, що надають початкову мистецьку освіту, регулюється Законом України «Про позашкільну освіту».
Зважаючи, що у статтях 87, 89, 90 Кодексу видатки розмежовані між бюджетами та систематизовані за функціями держави відповідно до законодавства України і міжнародних стандартів (таким чином побудована і застосовується всіма учасниками бюджетного процесу функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету), мистецькі школи мають бути віднесені до розділу «освіта» та її підрозділу «позашкільна освіта», тобто до підпункту «д» пункту 2 частини першої статті 89 Кодексу.
4. У пояснювальній записці до законопроекту визначено, що реалізація законопроекту у поточному році не передбачає додаткових асигнувань з державного бюджету. Тобто, у наступних бюджетних періодах такі додаткові видатки можливі, адже у пункті 2 розділу II Закону України № 1432-IX Кабінету Міністрів України доручається підготувати пропозиції щодо запровадження культурної субвенції з державного бюджету для фінансового забезпечення надання базового набору культурних послуг та внести їх на розгляд Верховної Ради України (довідково: згідно із Законом України № 1432-IX базовий набір культурних послуг - перелік, зміст та обсяг культурних послуг, які обов’язково мають надаватися жителям територіальної громади для забезпечення доступу до читання та інформації, музейних предметів, кінофільмів, можливостей для творчого самовираження, мистецької освіти).
Разом з тим, включення до переліку видатків на державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми, що здійснюються з бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад, нових закладів (таких як центри культурних послуг, студії та інші заклади культури) може потребувати додаткових коштів з бюджетів місцевого самоврядування на утворення та забезпечення діяльності таких закладів, про що також відмічається у висновку Мінфіну до законопроекту. Однак, до законопроекту не надано належних фінансово-економічних обґрунтувань (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що вимагаються у частині першій статті 27 Кодексу та частині третій статті 93 Регламенту Верховної Ради України.
Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування, відмічаючи, що пропозиція виокремити видатки на зоопарки комунальної власності з переліку видатків на державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми не суперечить вимогам природоохоронного законодавства, звертає увагу, що відсутність фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) щодо впливу цих змін на показники бюджетів унеможливлює визначити рівень фінансового навантаження від утримання зоопарків комунальної власності на бюджети сільських, селищних, міських територіальних громад, і не виключає необхідності залучення коштів з державного бюджету для повного утримання та забезпечення функціонування зоопарків комунальної власності.
5. Міністерство культури та інформаційної політики України у зверненні до Комітету наголошує, що законопроект №4692 є актуальним для Міністерства.
6. Зважаючи, що положення законопроекту № 4692 системно пов'язані та похідні від положень Закону України № 1432-IX, що набирає чинності з 4 грудня 2021 року, такі закони мають вводитися в дію одночасно. Тому пункт 2 законопроекту належить викласти у такій редакції: «2. Цей Закон набирає чинності одночасно з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про культуру» щодо загальних засад надання населенню культурних послуг» від 29 квітня 2021 року № 1432-IX».
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення:
рекомендувати Верховній Раді України проект закону про внесення змін до статті 89 Бюджетного кодексу України за реєстр. № 4692 від 01.02.2021 р., поданий народними депутатами України Кравчук Є.М. та Потураєвим М.Р., включити до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання і за результатами його розгляду в першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням такої пропозиції: пункт 2 викласти в такій редакції: «2. Цей Закон набирає чинності одночасно з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про культуру» щодо загальних засад надання населенню культурних послуг» від 29 квітня 2021 року № 1432-IX».
Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 4692 Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести до нього необхідні редакційні і техніко-юридичні правки, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо зазначеного законопроекту.