Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 14 липня 2021 року (протокол № 95) розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо збільшення видатків на закупівлі, проектування та встановлення кисневих станцій за реєстр. № 5460 від 05.05.2021 р., поданий народними депутатами України Совсун І.Р., Стефанишиною О.А., Захарченком В.В. та іншими народними депутатами України.
У законопроекті шляхом внесення змін до додатків № 1 та № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» (далі – Закон) пропонується:
1) збільшити на 800 млн грн доходи загального фонду державного бюджету за кодом бюджетної класифікації 14070000 «Податок на додану вартість з ввезених на митну територію України товарів»;
2) збільшити на 800 млн грн обсяг бюджетних призначень Міністерства охорони здоров’я України (далі – МОЗ) за загальним фондом державного бюджету, передбачивши видатки розвитку за двома новими бюджетними програмами:
«Централізовані закупівлі кисневих станцій для опорних закладів охорони здоров’я» у обсязі 650 млн грн (код 2301280);
«Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на закупівлю опорними закладами здоров’я послуг щодо проектування та встановлення кисневих станцій» у обсязі 150 млн грн (код 2311700).
I. Обґрунтовуючи необхідність прийняття законопроекту суб’єктами права законодавчої ініціативи у пояснювальній записці до нього, зокрема зазначено таке:
1) пріоритетним способом стратегічної підготовки України до наступних загострень пандемії COVID-19 (зокрема, восени 2021 року) є завчасне виділення ресурсів та початок робіт з проектування та закупівлі обладнання для кисневих станцій (якщо такі роботи буде розпочато зараз, за 4-6 місяців існують шанси отримати кисневі станції). Тому для покриття критичної потреби опорних закладів охорони здоров’я у незалежних джерелах кисню (кисневих станціях) запропоновано здійснити:
централізовані закупівлі кисневих станцій, визначивши їх єдиним стратегічним шляхом створення кисневої незалежності для опорних закладів охорони здоров’я, що виконують стаціонарне лікування пацієнтів з коронавірусною хворобою COVID-19, що створює можливості продовжувати такі заходи в межах даної бюджетної програми у майбутньому;
послуги щодо проектування та встановлення станцій, що не можуть бути ні стандартизовані, ні відповідним чином централізовані (оскільки прямо залежать як від конструкції будівель кожного закладу охорони здоров’я зокрема, так і від стану його забезпечення, пожежної безпеки тощо – та відповідних заходів, які потрібно здійснити для проектування та встановлення кисневої станції) за рахунок субвенції, виконання відповідних заходів в межах якої також можуть бути продовжені у майбутньому;
2) фінансове забезпечення нових бюджетних програм здійснюватиметься за рахунок додаткових надходжень від податку на додану вартість з ввезених на територію України товарів.
II. Щодо процедури розгляду законопроекту та наданих до нього висновків відмічається про таке.
Законопроект на час його розгляду Комітетом не включено до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання. Тому відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України спочатку необхідно розглянути питання щодо доцільності включення законопроекту до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту.
На законопроект до Комітету надійшли такі висновки:
Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ), що висловивши окремі зауваження, вважає: оскільки за змістом відповідних положень пункту 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, то доцільно отримати відповідний експертний висновок Уряду;
Міністерства фінансів України (далі – Мінфін), яке не підтримує прийняття законопроекту, серед іншого зазначаючи, що МОЗ може реалізувати передбачені законопроектом зміни шляхом переспрямування коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров’я на забезпечення ліжкового фонду закладів охорони здоров’я централізованою подачею кисню;
Міністерства охорони здоров’я України (далі–МОЗ), яке підтримує прийняття законопроекту, вказуючи, зокрема про звернення МОЗ до Мінфіну щодо пошуку реальних джерел фінансового забезпечення зазначених видатків;
Комітету з питань здоров'я нації, медичної допомоги та медичного страхування, який на засіданні 19 травня 2021 року, відмітивши, що практика застосування різних видів кисневих потоків (кисневих балонів, портативних кисневих концентраторів, кисневих резервуарів для рідкого кисню, кисневих станцій) під час пандемії та наявний стан електромереж закладів охорони здоров’я, які надають стаціонарну допомогу пацієнтам з коронавірусною хворобою COVID-19, засвідчили про необхідність встановлення в таких закладах кисневих станцій, що сприятиме забезпеченню кисневої незалежності лікарень, ухвалив рішення: підтримати законопроект та рекомендувати Верховній Раді України за результатами його розгляду у першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон.
Комітету з питань інтеграції України до Європейського Союзу, що за підсумками розгляду законопроекту на засіданні 12.05.2021 р. визнав його положення такими, що регулюються національним законодавством країн-членів Європейського Союзу та не підпадають під дію міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції.
На час розгляду законопроекту Комітетом висновок комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) не надійшов.
III. За підсумками попереднього опрацювання законопроекту та аналізу висновків щодо нього належить зауважити про таке.
1. Розробниками законопроекту запропоновано для закупівлі кисневих станцій передбачити у державному бюджеті на 2021 рік кошти у обсязі 800 млн грн, не надавши при цьому фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) щодо запропонованого обсягу видатків, а обмежившись таким висновком про ефективність встановлення кисневої станції для лікарні «за орієнтовними підрахунками 1 кубічний метр кисню з кисневої станції коштує на рівні 1 кВт електроенергії – до 2 грн, з портативного кисневого генератора – на рівні 70 грн, з балону (з доставкою такого балону) є ще дорожчим».
Необґрунтованим та не підтвердженим у супровідних матеріалах жодними даними є також вибір джерела для проведення запропонованих у законопроекті видатків, а саме збільшення доходів загального фонду державного бюджету.
Таким чином, всупереч вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту не подані належні розрахунки, пояснення та обґрунтування щодо додаткового обсягу видатків та джерел їх проведення. ГНЕУ також звертає увагу на таке, зауважуючи поряд з тим про відсутність інформації, зокрема, у частині:
поточного стану та прогнозу надходжень з податку на додану вартість з ввезених на митну територію України товарів до кінця поточного бюджетного періоду, що дозволило б оцінити реальну спроможність забезпечення покриття зазначених видатків саме за рахунок цього джерела;
стану фінансового забезпечення вказаних заходів та реальної потреби закладів охорони здоров’я у додаткових кисневих станціях, у тому числі, необхідності їх фінансування у пропонованих обсягах;
пропонованого розподілу сум бюджетних призначень на закупівлю та їх «проектування та встановлення».
Згідно з частинами третьою і четвертою статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну.
Мінфін з приводу врахування видатків за новими бюджетними програмами зазначив таке:
у 2020 році з Фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками було виділено кошти на забезпечення подачею кисню ліжкового фонду закладів охорони здоров’я, що надають стаціонарну медичну допомогу пацієнтам з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам обсягом 1,4 млрд грн, за рахунок яких здійснювалося забезпечення ліжок як централізованою подачею кисню, так і кисневими концентраторами;
у 2021 році МОЗ у складі субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров’я передбачені кошти на забезпечення закупівлі кисневих концентраторів для первинної медичної допомоги в обсязі 693.693 тис. грн, що дозволить, за інформацією МОЗ, закупити близько 18 тис. кисневих концентраторів (за оперативною інформацією, кількість кисневих концентраторів, наявних у регіонах станом на 20.05.2021, становить 31 247 одиниць);
зважаючи на вимоги пункту 32 постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 № 1236 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», згідно з якими обласні та Київська міська державні адміністрації мають забезпечити у закладах охорони здоров’я централізоване постачання медичних газів, встановлення додаткових кисневих магістралей для забезпечення лікування пацієнтів, хворих на COVID-19, не менше 80 відсотків ліжкового фонду, призначеного для лікування таких пацієнтів, МОЗ у разі необхідності може опрацювати питання щодо переспрямування виділених коштів субвенції на забезпечення ліжкового фонду закладів охорони здоров’я централізованою подачею кисню, а вивільнені кисневі концентратори з цих закладів передати на амбулаторний рівень надання медичної допомоги.
Разом з тим, Мінфін висловив зауваження щодо недотримання бюджетного законодавства при внесенні пропозицій про збільшення доходів державного бюджету, звернувши увагу на вимоги статті 52 Кодексу, згідно з якою визначено перелік підстав для внесення змін до закону про Державний бюджет України, зокрема у разі перевиконання за підсумками трьох кварталів надходжень загального фонду Державного бюджету України, врахованих у розписі Державного бюджету України на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків (факт такого перевиконання надходжень державного бюджету визнається на підставі офіційних висновків Рахункової палати та Мінфіну, що подаються Верховній Раді України до 15 жовтня поточного року).
2. Законопроект потребує внесення техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення у відповідність до вимог нормопроектувальної техніки (у т. ч. щодо оформлення законопроектів про внесення змін до закону про державний бюджет) та з метою узгодження правових норм і забезпечення збалансованості бюджетних показників, зокрема:
1) у законопроекті не враховані зміни до Закону, внесені законами України від 29 січня 2021 року № 1158-IX, від 15 квітня 2021 року № 1393-IX та від 29 квітня 2021 року № 1434-IX, а відтак всі підсумкові показники у додатках до законопроекту не узгоджені з відповідними показниками чинного Закону. Крім того, з часу реєстрації законопроекту до Закону ще внесені зміни законами України від 17 червня 2021 року № 1558-IX і № 1563-IX. Враховуючи зазначене, необхідно уточнити редакцію першого речення розділу I законопроекту, та показники у змінах до статті 1 Закону та у додатках № 1 та № 2 до законопроекту. При цьому належить:
у додатку № 1 до законопроекту (щодо змін до додатку № 1 до Закону «Доходи державного бюджету України на 2021 рік») змінити всі показники у рядках «Разом» і за кодами 10000000, 1400000 і 14070000 та у графах «Всього» і «Загальний фонд»;
у додатку №2 до законопроекту (щодо змін до додатку № 3 до Закону «Розподіл видатків державного бюджету України на 2021 рік») уточнити показники у рядках «Всього» та за кодами програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 23000000, 2301000.
Водночас, слід зауважити, оскільки додатки до закону про державний бюджет є структурованими частинами такого закону (невід’ємною його частиною), суб’єктам права законодавчої ініціативи належало б підписати кожний з додатків до законопроекту (додаток № 1 та №2 до законопроекту не підписані суб’єктами права законодавчої ініціативи);
2) у законопроекті відсутні пропозиції щодо змін до додатку №6 «Міжбюджетні трансферти (інші дотації та субвенції) з Державного бюджету України місцевим бюджетам на 2021 рік» до Закону та не запропоновано розподіл субвенції між місцевими бюджетами, як це вимагається згідно з частиною третьою статті 97 Кодексу.
Крім того, за висновком ГНЕУ назва проекту не повною мірою відповідає його змісту, оскільки у проекті йдеться про запровадження нових бюджетних програм, а не збільшення фінансування існуючих програм, як це розуміється за змістом формулювання «збільшення видатків на закупівлі, проектування та встановлення кисневих станцій».
Окремо варто відмітити, що Верховна Рада України найближчим часом може розглянути інші законопроекти щодо внесення змін до Закону, відтак у разі їх прийняття до розгляду даного законопроекту залежно від сутності внесених змін до Закону окремі положення та показники законопроекту можуть потребувати уточнення з метою забезпечення узгодженості правових норм.
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення:
рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо збільшення видатків на закупівлі, проектування та встановлення кисневих станцій за реєстраційним № 5460 від 05.05.2021 р., поданий народними депутатами України Совсун І.Р., Стефанишиною О.А., Захарченком В.В. та іншими, включити до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням пропозицій і поправок суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.