Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Додатку №3 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» (щодо фінансового забезпечення Державної установи «Національний Інститут серцево-судинної хірургії ім. М.М. Амосова Національної академії медичних наук України» та Державної установи «Національний інститут хірургії та трансплантології імені О.О. Шалімова» Національної академії медичних наук України) реєстр. №5723 (доопрацьований)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на засіданні від 22 березня 2017 року (протокол №93) розглянув проект Закону України про внесення змін до Додатку №3 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» (щодо фінансового забезпечення Державної установи «Національний Інститут серцево-судинної хірургії ім. М.М. Амосова Національної академії медичних наук України» та Державної установи «Національний інститут хірургії та трансплантології імені О.О. Шалімова» Національної академії медичних наук України), поданий народними депутатами України Ляшком О.В., Амельченком В.В., Купрієнком О.В. та іншими (реєстр. №5723 (доопрацьований) від 02.02.2017 р.).
Реалізація положень законопроекту, як зазначається у пояснювальній записці до нього, має на меті здійснення у 2017 році належного фінансового забезпечення Державної установи «Національний Інститут серцево-судинної хірургії ім. М.М.Амосова Національної академії медичних наук України» та Державної установи «Національний інститут хірургії і трансплантології імені О.О. Шалімова Національної академії медичних наук України».
В обґрунтуванні необхідності прийняття проекту, наведеному у пояснювальній записці до законопроекту, наголошено на тому, що у зазначених медичних закладах склалася катастрофічна ситуація щодо надання високоспеціалізованої допомоги громадянам України, а більшість оперативних втручань, що проводяться спеціалістами закладів, є надскладними, унікальними і не можуть бути проведені в інших медичних закладах країни.
Зазначається, що передбачене на 2017 рік бюджетне забезпечення вказаних закладів змушує адміністрацію повністю зупинити планову госпіталізацію пацієнтів, а співробітників відправити у вимушену відпустку «за власний рахунок», або навіть скорочувати посади, що порушує чинне законодавство.
Законодавча пропозиція має на меті збільшення за загальним фондом державного бюджету на 2017 рік обсягу бюджетних призначень для Національної академії медичних наук України у сумі 708 402,5 тис.грн., у тому числі за бюджетними програмами 6561040 (на 14 758,9 тис.грн.) та 6561060 – (на 693 643,6 тис. гривень).
При цьому, для запропонованих у законопроекті додаткових видатків державного бюджету відсутнє джерело їх покриття, а відтак, законодавча пропозиція є незбалансованою за показниками доходів та видатків державного бюджету.
Згідно із фінансово-економічним обґрунтуванням, викладеним у пояснювальній записці до законопроекту, збільшення бюджетних призначень для відповідних установ Національної академії медичних наук України пропонується здійснювати за рахунок економії, що буде отримана за іншими бюджетними програмами, а також додатковими надходженнями до Державного бюджету України за рахунок митних зборів та платежів.
Водночас, авторами законодавчої пропозиції не запропоновано пропозицій щодо здійснення перерозподілу видатків державного бюджету за бюджетними програмами, за якими передбачається економія бюджетних коштів, або пропозицій щодо змін до додатка №1 «Доходи Державного бюджету України на 2017 рік» до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» в частині збільшення доходів державного бюджету для забезпечення збалансованості законодавчої пропозиції, про що також зазначено у експертному висновку Міністерства фінансів України.
Отже, в порушення вимог частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України в матеріалах до законопроекту не надано належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) щодо збільшення/зменшення видатків державного бюджету у запропонованих обсягах та за визначеними напрямами, а також стосовно соціально-економічних наслідків впровадження запропонованих змін до бюджетних показників.
Поряд з тим, слід зауважити, що законодавча пропозиція не узгоджується із положеннями статті 52 Бюджетного кодексу України, якою визначено вичерпний перелік підстав для внесення змін до закону про Державний бюджет України і який не містить позиції, яка б відповідала запропонованим змінам до бюджетних показників.
Водночас, слід звернути увагу, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 52 та статті 53 Бюджетного кодексу України внесення змін до закону про Державний бюджет України на відповідний рік розглядається по факту перевиконання надходжень державного бюджету, що визнається на підставі офіційних висновків Рахункової палати та Міністерства фінансів України щодо виконання Державного бюджету України за підсумками трьох кварталів у разі перевищення показників надходжень державного бюджету, врахованих у розписі державного бюджету на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків. Такі висновки подаються Верховній Раді України до 15 жовтня поточного року. Щодо зазначеного також відмічає Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку.
Поряд з цим, при підготовці законопроекту не дотримано вимог нормопроектувальної техніки стосовно оформлення законопроектів щодо внесення змін до закону про державний бюджет та бюджетної методології, встановленої бюджетним законодавством, а саме:
- Додаток № 1 до законопроекту за формою та змістом не відповідає додатку № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2017 рік». Так, відповідно до вимог статті 40 Бюджетного кодексу України законом про державний бюджет визначаються бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку.
З урахуванням зазначеного, у додатку №1 до законопроекту показники видатків державного бюджету мають бути деталізовані за загальним та спеціальним фондами у тому числі за видатками споживання (з них видатки оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатками розвитку.
Тому, потребують відображення показники видатків у рядках за кодами «6560000», «6561000» /за загальним фондом – всього, видатки споживання, оплата праці, комунальні послуги та енергоносії, видатки розвитку; за спеціальним фондом - всього, видатки споживання, оплата праці, комунальні послуги та енергоносії, видатки розвитку/; «6561040» /за загальним фондом – всього, видатки розвитку; за спеціальним фондом – всього, видатки розвитку/; «6561060» /за загальним фондом – всього, видатки споживання, оплата праці, комунальні послуги та енергоносії, видатки розвитку; за спеціальним фондом - всього, видатки споживання, оплата праці, комунальні послуги та енергоносії, видатки розвитку/, які відсутні у законопроекті, проте щодо них встановлені бюджетні призначення.
Поряд з цим, необхідно додатково включити рядок «Всього», оскільки законодавча пропозиція зумовлює зміну загальних показників видатків державного бюджету за загальним фондом за видатками споживання та видатками розвитку, визначивши підсумкові бюджетні показники відповідно до чинної редакції закону про державний бюджет на 2017 рік та з урахуванням законодавчої пропозиції.
- Крім того, відсутні пропозиції щодо змін до показників доходів, фінансування або видатків (відповідні зміни до додатків №1,2 або №3 до закону про державний бюджет на 2017 рік) для збалансування додаткових видатків державного бюджету, а також до текстових статей закону відповідно до обраного джерела покриття додаткових видатків державного бюджету.
Відтак, без врахування вищезазначених зауважень прийняття даного законопроекту порушуватиме вимоги бюджетного законодавства.
Слід наголосити, що з огляду на вимоги статті 95 Конституції України та Бюджетного кодексу України, насамперед статті 7 цього Кодексу, основним принципом бюджетної системи є принцип збалансованості /полягає у тому, що повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період/ та обґрунтованості /бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил/.
Належить звернути увагу, що Законом України від 21.12.2016 року № 1801-VIII «Про Державний бюджет України на 2017 рік» з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради України до проекту закону про державний бюджет на 2017 рік (постанова Верховної Ради України від 20.10.2016 №1706-VIII) та відповідно до пропозицій народних депутатів України Національній академії медичних наук України збільшено за загальним фондом видатки споживання за бюджетною програмою «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій, спеціалізована консультативно-поліклінічна допомога, що надається науково-дослідними установами Національної академії медичних наук України» (код 6561060) на 817,7 млн. грн. і визначено в обсязі 998 646,2 тис. грн., що порівняно із 2016 роком менше на 98 672,9 тис. грн. (або на 9%), при зростанні загального обсягу видатків державного бюджету у 2017 році на 14,2 відсотка. Окрім того, за вказаною бюджетною програмою не враховано ініційоване Урядом України підвищення з 1 січня 2017 року розміру мінімальної заробітної плати вдвічі – до 3200 гривень.
Водночас, за цією бюджетною програмою здійснюються видатки 31 клінічного підрозділу наукових установ Національної академії медичних наук України, з яких 28 надають висококваліфіковану, високовартісну та високотехнологічну консультативну і стаціонарну медичну допомогу населенню України, ще в 3-х працюють тільки поліклінічні відділення.
Серед них, не менш відомі та потужні науково-дослідні установи, такі як Інститут нейрохірургії ім. акад. А.П. Ромоданова, Інститут патології хребта та суглобів ім. проф. М.І. Ситенка, Інститут отоларингології ім. проф. О.С.Коломійченка, Інститут фтизіатрії і пульмонології ім. Ф.Г. Яновського, Інститут очних хвороб і тканинної терапії ім. В.П. Філатова, Інститут епідеміології та інфекційних хвороб ім. Л.В.Громашевського, Інститут педіатрії, акушерства і гінекології та інші.
Тобто, питання збільшення видатків клінічним науково-дослідним установам Національної академії медичних наук України необхідно вирішувати комплексно з метою належного забезпечення їх діяльності, збереження високопрофесійних медичних кадрів та створення умов для надання висококваліфікованої та високотехнологічної медичної допомоги. Зважаючи на зазначене, доцільно звернутися до Кабінету Міністрів України для врегулювання порушеного питання, виходячи із можливостей державного бюджету та обґрунтованих обсягів додаткових видатків.
Слід відмітити, що з приводу неналежного фінансового забезпечення Національної академії медичних наук України до Комітету з питань бюджету надходять численні звернення, у відповідь на які Міністерство фінансів України інформує Комітет про те, що збільшення видатків для Академії буде розглянуто з урахуванням вимог бюджетного законодавства, насамперед статті 52 Бюджетного кодексу України.
Загалом Міністерство фінансів України відповідно до узагальнюючого висновку висловлює позицію про непідтримку даного законопроекту, як такого, що не відповідає бюджетному законодавству.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України загалом підтримуючи пропозицію поданого законопроекту, водночас, звертає увагу на необхідність визначення джерела додаткового фінансового забезпечення на реалізацію визначених у законопроекті програм з метою дотримання збалансованості бюджету та недопущення збільшення його дефіциту. Крім того, зауважує, що згідно із вимогами статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України розробку та виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України забезпечує Кабінет Міністрів України, відтак для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту необхідно отримати відповідний висновок Уряду.
На даний час до Комітету з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно - правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За наслідками розгляду та зважаючи на визначені статтею 116 Конституції України, статтею 42 Бюджетного кодексу України та статтею 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» повноваження Кабінету Міністрів України щодо забезпечення виконання Державного бюджету України, Комітет з питань бюджету визначився звернутися до Кабінету Міністрів України та рекомендувати:
- забезпечити врегулювання питання бюджетного забезпечення Академії і невідкладно внести відповідну законодавчу пропозицію щодо внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік», виходячи із можливостей державного бюджету та обґрунтованих обсягів додаткових видатків;
- створити робочу групу з опрацювання питання фінансового забезпечення Національної академії медичних наук України у 2017 році залучивши народних депутатів України – членів Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.