Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення поводження з радіоактивними відходами
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 24 травня 2017 року розглянув проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення поводження з радіоактивними відходами (реєстр. № 6436 від 12.05.2017), поданий Кабінетом Міністрів України.
Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, метою його прийняття є відновлення накопичувального статусу Державного фонду поводження з радіоактивними відходами для розбудови необхідної інфраструктури та підтримки безпеки існуючих об’єктів для поводження з такими відходами на сучасному рівні.
Для реалізації зазначеного урядовий законопроект за реєстр. № 6436 передбачає внесення змін до Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс), якими пропонується доповнити:
1) Кодекс новою статтею 24-3 «Державний фонд поводження з радіоактивними відходами» (далі - Фонд), положеннями якої визначити:
- створення Фонду у складі спеціального фонду державного бюджету,
- наповнення Фонду за рахунок надходжень від екологічного податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та/або за тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк /відповідно запропоновано зміни до частин другої та третьої статті 29 Кодексу щодо виключення такого податку із складу доходів загального фонду державного бюджету і зарахування його у повному обсязі до спеціального фонду державного бюджету/,
- спрямування коштів Фонду на фінансове забезпечення бюджетних програм, у межах яких виконуються роботи з проектування, будівництва, введення в експлуатацію, експлуатації, зняття з експлуатації або закриття об’єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які передані ліцензіатами у власність держави, включаючи сховища для довготривалого зберігання/захоронення радіоактивних відходів, які утворилися після переробки відпрацьованого ядерного палива українських атомних електростанцій, та здійснюються інші заходи, пов’язані з поводженням з радіоактивними відходами, які передані ліцензіатами у власність держави /відповідно запропоновано зміни до частини четвертої статті 30 Кодексу щодо віднесення до видатків спеціального фонду державного бюджету здійснення заходів з поводження з радіоактивними відходами/,
- повноважень Кабінету Міністрів України щодо встановлення порядку використання коштів Фонду;
2) частину другу статті 59 Кодексу щодо подання Казначейством України у складі місячного звіту про виконання Державного бюджету України інформації про використання коштів Фонду;
3) частину другу статті 61 Кодексу щодо подання Кабінетом Міністрів України у складі річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України звіту про використання коштів Фонду.
При цьому, набрання чинності відповідного закону пропонується з 1 січня 2018 року.
У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що Фонд створюється з метою концентрації коштів і цільового фінансового забезпечення заходів поводження з радіоактивними відходами, виходячи із передового досвіду розвинених країн, який показує, що необхідними передумовами економічно ефективного функціонування системи поводження з радіоактивними відходами є впровадження дієвого механізму фінансування майбутніх витрат на захоронення радіоактивних відходів шляхом резервування і накопичення коштів у фонді поводження з радіоактивними відходами за рахунок внесків виробників радіоактивних відходів і цільового їх використання (за наведеною інформацією такі фонди створено у Швеції, Японії, США, Іспанії, Канаді тощо).
За інформацією, наведеною автором законопроекту, розмір відрахувань коштів до Фонду залишається незмінним, як встановлено Податковим кодексом України.
Міністерство екології та природних ресурсів до основних економічних результатів реалізації законопроекту відносить:
оптимізацію витрат на утримання існуючих сховищ радіоактивних відходів, повернення земель у використання шляхом ліквідації місць зберігання або захоронення радіоактивних відходів;
суттєве зменшення витрат на здійснення заходів щодо поводження з радіоактивними відходами, які утворюватимуться в майбутньому завдяки наявності централізованої інфраструктури;
виключення ризику значних економічних збитків на ліквідацію наслідків радіаційних аварій, які потенційно можуть виникнути в разі подальшого зберігання радіоактивних відходів на підприємствах, внаслідок діяльності яких вони утворюються;
створення сприятливих умов для подальшого розвитку атомної енергетики.
Довідково слід зазначити, що за даними звітності Казначейства до загального фонду державного бюджету від екологічного податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та/або за тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк, надійшло у 2016 році 777,1 млн. грн, а за січень-квітень 2017 року – 253,6 млн. грн (за інформацією, наведеною у пояснювальній записці до законопроекту, у 2017 році планується отримати 852,2 млн. грн). Водночас, виконання заходів у сфері поводження з відходами за рахунок коштів державного бюджету здійснюється Державним агентством України з управління зоною відчуження за такими бюджетними програмами: 2408090 «Виконання робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами неядерного циклу, будівництво комплексу "Вектор" та експлуатація його об'єктів» (за даними звітності Казначейства у 2016 році фактично проведено видатки у обсязі 56 млн. грн, у державному бюджеті на 2017 рік бюджетні призначення визначено у обсязі 56,4 млн. грн, з яких за січень-квітень п.р. фактично використано 18,8 млн. грн або 33,2% річного плану), 2408110 «Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення» (відповідно 301,6 млн. грн та 348 млн. грн, з яких за січень-квітень п.р. фактично використано 89,6 млн. грн або 25,7% річного плану) та 2408120 «Підтримка у безпечному стані енергоблоків та об'єкта "Укриття" та заходи щодо підготовки до зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС» (відповідно 995,9 млн. грн та 898,3 млн. грн, з яких за січень-квітень п.р. фактично використано 234,9 млн. грн або 26,1% річного плану). Тобто, загалом видатки на такі заходи за рахунок коштів державного бюджету у 2016 році проведено у обсязі 1 353,5 млн. грн, а на 2017 рік заплановано 1 302,8 млн. гривень.
Слід зазначити, що запропоноване законопроектом збільшення джерел спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду бюджетів.
Водночас, варто зауважити, що ініційоване законопроектом проведення відповідних видатків у сфері поводження з радіоактивними відходами за рахунок екологічного податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та/або за тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк, буде залежати від стану надходжень до спеціального фонду державного бюджету від цього податку, зважаючи на визначені частиною третьою статті 13, частиною четвертою статті 23, частиною другою статті 48 Кодексу особливості здійснення видатків за спеціальним фондом бюджету (а саме взяття бюджетних зобов’язань і проведення видатків за спеціальним фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету). Разом з тим, відповідно до частини восьмої статті 13 та частини другої статті 57 Кодексу Казначейство на кінець бюджетного періоду зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення.
Реалізація законопроекту матиме вплив на показники бюджетів (призведе до перерозподілу доходів та видатків державного бюджету між загальним і спеціальним фондами /зменшення загального фонду та збільшення спеціального фонду щодо екологічного податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів (включаючи вже накопичені) та/або за тимчасове зберігання радіоактивних відходів їх виробниками понад установлений особливими умовами ліцензії строк, і відповідно видатків на здійснення заходів у сфері поводження з радіоактивними відходами/.
Однак, до законопроекту не надано пропозицій щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
Необхідно також зауважити, що законопроект за реєстр. № 6436 є системно пов’язаним із іншим законопроектом «Про внесення змін до статті 4 Закону України "Про поводження з радіоактивними відходами" щодо удосконалення механізму фінансування поводження з радіоактивними відходами» (реєстр. № 6435 від 12.05.2017), поданим Кабінетом Міністрів України. Так, законопроектом пропонується нова редакція статті 4 Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами», у якій визначається порядок фінансового забезпечення робіт у сфері поводження з радіоактивними відходами шляхом створення у складі спеціального фонду державного бюджету Державного фонду поводження з радіоактивними відходами, джерела наповнення та цілі спрямування його коштів. Запропоновані зміни узгоджуються із змінами, запропонованими до Кодексу у законопроекті за реєстр. № 6436.
У експертному висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) до законопроекту за реєстр. № 6435 звернуто увагу на те, що згідно із частиною п’ятою статті 13 Кодексу розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України, тому визначення відповідних питань у Законі України «Про поводження з радіоактивними відходами» є зайвим.
Поряд з цим, ГНЕУ у своїх висновках до законопроектів за реєстр. №6435 і №6436, підтримуючи необхідність удосконалення механізму фінансового забезпечення поводження з радіоактивними відходами, водночас вважає, що у супровідних документах до законопроекту доцільно було б надати докладну інформацію щодо результатів діяльності, у тому числі ефективності функціонування попереднього Фонду, а також звертає увагу на те, що у змісті законопроекту за реєстр. №6436 чітко невиписані питання щодо моніторингу та контролю за цільовим використанням коштів Фонду.
З огляду на те, що законопроекти за реєстр.№6435 і №6436 містять однакові за змістом пропозиції, ГНЕУ пропонує розглядати такі законопроекти одночасно.
За висновком Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи законопроект за реєстр. № 6435 рекомендовано Верховній Раді України прийняти за основу та в цілому як закон.
За наслідками розгляду 23 травня 2017 року Верховною Радою України проект Закону України «Про внесення змін до статті 4 Закону України "Про поводження з радіоактивними відходами" щодо удосконалення механізму фінансування поводження з радіоактивними відходами» (реєстр. № 6435 від 12.05.2017), поданий Кабінетом Міністрів України, у першому читанні цей законопроект прийнято за основу.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку до законопроекту за №6436 не висловило зауважень до поданого законопроекту і зазначило про його підтримку.
За узагальнюючим висновком Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України до законопроекту за реєстр. № 6436 за результатами розгляду у першому читанні законопроект може бути прийнятий за основу. Зауважень
Слід нагадати, що відповідно до статті 27 Кодексу закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються не пізніше 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку планового бюджетного періоду, а ті, які приймаються після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.
Окремі положення законопроекту потребують внесення техніко-юридичних і редакційних правок для приведення до вимог нормо-проектувальної техніки (насамперед, узгодження з бюджетною методологією):
у абзаці сьомому пункту 1 розділу I законопроекту (частина третя нової статті 24-3 Кодексу) слово «фінансування» необхідно замінити словами «фінансове забезпечення», зважаючи на те, що відповідно до пункту 51 статті 2 Кодексу термін «фінансування» має інше змістовне навантаження (фінансування бюджету визначається, як надходження та витрати бюджету, пов'язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету);
у абзаці другому підпункту 2 пункту 2 розділу І законопроекту цифри і слова «100 відсотків надходжень від екологічного податку» замінити словами «екологічний податок» (для узгодження з викладом інших положень Кодексу щодо доходів бюджету).
На даний час висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За наслідками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення поводження з радіоактивними відходами (реєстр. № 6436 від 12.05.2017), поданий Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон із урахуванням таких пропозицій:
у абзаці сьомому пункту 1 розділу I законопроекту (частина третя нової статті 24-3 Кодексу) слово «фінансування» замінити словами «фінансове забезпечення»;
у абзаці другому підпункту 2 пункту 2 розділу І законопроекту цифри і слова «100 відсотків надходжень від екологічного податку» замінити словами «екологічний податок».
Відповідно Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні на підпис Голові Верховної Ради України законопроекту за реєстр. № 6436, у разі його прийняття, належить внести необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо цього законопроекту.