Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своїх засіданнях 24 і 26 травня 2017 року лист розглянув законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення експерименту з фінансового забезпечення реалізації заходів з розвитку автомобільних доріг (реєстр. № 6308 від 06.04.2017), поданий народними депутатами України Медуницею О.В., Крульком І.І., Горбуновим О.В. та іншими.
Законопроектом пропонується внести зміни до абзацу першого пункту 33 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) щодо експерименту з фінансового забезпечення реалізації заходів з розвитку автомобільних доріг загального користування у всіх областях та місті Києві, а також реалізації заходів з розвитку дорожньої інфраструктури у місті Києві (далі – експеримент) /включеного до Кодексу законом від 03.09.2015 р. № 666-VIII (із змінами редакції згідно із законами від 24.12.2015 р. № 914-VIII та від 20.12.2016 р. № 1789-VIII)/ в частині розширення напрямів використання коштів на розвиток вулиць і доріг міст та інших населених пунктів.
У пояснювальній записці до законопроекту вказано, що його прийняття забезпечить належне фінансування вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, що дозволить здійснювати ефективне управління комунальним дорожнім господарством та поліпшить їх транспортно-експлуатаційний стан.
І. Щодо правових аспектів порушеного питання та реалізації експерименту
Пунктом 33 розділу VI Кодексу загалом визначено, що:
експеримент діє з 1 вересня 2015 року до 1 січня 2018 року;
перелік об’єктів, щодо яких здійснюється реалізація зазначених заходів згідно з експериментом, затверджується відповідною обласною, Київською міською держадміністраціями за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства, та з подальшим погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету;
для реалізації таких заходів у разі перевиконання загального обсягу щомісячних показників надходжень митних платежів /мито, акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції), податок на додану вартість з ввезених на митну територію України товарів (продукції)/, визначених у розписі державного бюджету за загальним фондом, 50% такого перевиконання зараховується до спеціальних фондів обласних бюджетів та бюджету міста Києва в обсязі, пропорційному до суми перевиконання на відповідній території загального обсягу щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів, що справляються під час митного оформлення товарів на територіях відповідних областей та міста Києва, в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Кабінет Міністрів України затверджує методику розрахунку щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів до загального фонду державного бюджету у територіальному розрізі з урахуванням відповідних надходжень за три останні бюджетні періоди та інших факторів, що впливають на обсяги таких платежів.
На виконання такої норми Постановою КМУ від 16.09.2015 № 726 (із змінами згідно з постановами від 03.02.2016 № 45 та від 01.03.2017 № 100) «Про проведення експерименту з фінансового забезпечення здійснення заходів з розвитку автомобільних доріг загального користування в усіх областях та м. Києві, а також дорожньої інфраструктури у м. Києві» затверджено Порядок спрямування 50 відсотків суми перевиконання загального обсягу щомісячних показників надходжень митних платежів, визначених у розписі державного бюджету за загальним фондом, до спеціальних фондів обласних бюджетів та бюджету м. Києва та Методику розрахунку щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів до загального фонду державного бюджету у розрізі АР Крим, областей, мм. Києва та Севастополя.
Згідно із звітними даними обсяг коштів, спрямованих до спеціальних фондів обласних бюджетів та бюджету міста Києва в рамках вказаного експерименту, станом на 01.05.2017 р. становить загалом 5 952,5 млн грн (у т.ч.: за 2015 і 2016 роки – 2814,3 млн грн; у 2017 р. – 3138,2 млн грн).
З приводу розподілу видатків між державним і місцевими бюджетами у сфері дорожнього господарства Кодексом визначено, що:
до видатків, що здійснюються з державного бюджету, належать видатки на державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв’язку, телекомунікацій та інформатики /пункт 15 частини першої статті 87/;
до видатків, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать видатки на транспорт, дорожнє господарство, зокрема, на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, а також капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах) /підпункт «в» пункту 10 частини першої статті 91/.
Законом України «Про автомобільні дороги» встановлено, зокрема, таке:
автомобільні дороги загального користування перебувають у державній власності та поділяються на автомобільні дороги державного та місцевого значення /статті 7 і 8/; державне управління такими дорогами здійснює Державна служба автомобільних доріг, що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через керівника центрального органу виконавчої влади у галузі транспорту і який має свої органи управління на місцях /стаття 10/;
вулиці і дороги міст та інших населених пунктів знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування і є комунальною власністю (стаття 16); управління функціонуванням та розвитком таких вулиць і доріг здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться /стаття 17/;
фінансування будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів здійснюється за рахунок бюджетів міст та інших населених пунктів, а також інших джерел фінансування, визначених законодавством, при цьому розподіл коштів на такі цілі здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, у віданні яких вони знаходяться /стаття 41/.
ІІ. Щодо окремих застережень стосовно законопроекту
Джерелом коштів для реалізації заходів згідно з експериментом є частина понадпланових надходжень митних платежів, які згідно із статтею 29 Кодексу належать до доходів державного бюджету та є загальнодержавними податками. При цьому зазначені кошти перераховуються з державного бюджету до відповідних місцевих бюджетів з цільовим спрямуванням на розвиток доріг загального користування (у 2015 і 2016 роках – доріг державного значення в окремих регіонах, у 2017 р. – доріг державного і місцевого значення у всіх областях та м. Києві), а такі дороги перебувають у державній власності. Таким чином, по суті даною нормою державою делеговано повноваження місцевим органам влади на фінансове забезпечення розвитку зазначених доріг з наданням відповідного фінансового ресурсу. Зазначене певним чином кореспондується з нормами частини третьої статті 143 Конституції України та частини першої статті 85 Кодексу, згідно з якими держава може передавати органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків за умови відповідної передачі фінансових ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки, а також трансфертів з державного бюджету.
Натомість вулиці і дороги міст та інших населених пунктів є комунальною власністю, управління їх функціонуванням і розвитком здійснюється відповідними органами місцевого самоврядування, а отже належить до власних (самоврядних) повноважень сільських, селищних та міських рад та відповідно має забезпечуватися за рахунок коштів сільських, селищних та міських бюджетів.
Таким чином, запропоноване законопроектом спрямування частини доходів державного бюджету на виконання власних (самоврядних) повноважень органів місцевого самоврядування не у повній мірі узгоджуються з правовими засадами функціонування бюджетної системи України (зокрема, в частині дотримання її принципів самостійності та субсидіарності) та розподілу видаткових повноважень між державним і місцевими бюджетами.
Поряд з тим, в рамках експерименту відповідні видатки проводяться з обласних бюджетів, а переліки об’єктів щодо розвитку доріг затверджуються облдержадміністраціями. Отже, у разі прийняття законопроекту формування і затвердження переліку об’єктів з розвитку вулиць і доріг міст та інших населених пунктів здійснюватиметься облдержадміністраціями, хоча це належить до компетенції безпосередньо сільських, селищних та міських рад, а проведення видатків на відповідні заходи з обласних бюджетів не відповідає розмежуванню видів видатків між місцевими бюджетами на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг та наближення їх до безпосереднього споживача.
Крім того, в процесі застосування даної законодавчої ініціативи при визначенні переліку об’єктів може виникнути питання про пропорції розподілу коштів між об’єктами щодо доріг загального користування та щодо вулиць і доріг населених пунктів, критерії відбору об’єктів комунальної власності (зважаючи на велику їх кількість) та трактування обов’язковості включення таких об’єктів до відповідного переліку.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України вважає, що у супровідних документах до законопроекту доцільно було б надати докладну інформацію щодо результатів дії чинного експерименту та про наявність коштів на його розширення, а також можливі прогнозні зміни показників бюджету, яких можна очікувати в результаті підтримки такої пропозиції.
Однак до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
У свою чергу Мінінфраструктури та Укравтодор звертають увагу, що поширення експерименту на мережу вулиць і доріг комунальної власності (орієнтовна протяжність якої становить 260 тис. км) спричинить:
недонадходження запланованих в рамках експерименту обсягів коштів на виконання робіт на автомобільних дорогах загального користування (при тому що понад 90% таких доріг перебувають в незадовільному транспортно-експлуатаційному стані та потребують проведення відповідних ремонтних робіт) через необхідність їх спрямування на об’єкти комунальної власності, що в свою чергу призведе до появи великої кількості об’єктів незавершеного будівництва, для завершення робіт на яких необхідно буде додатково вишукати кошти з державного бюджету;
розпорошування коштів на велику кількість об’єктів. Через велику кількість населених пунктів та необхідність проведення робіт в кожному з них процес формування переліків таких об’єктів значно сповільниться і може зайняти до кількох місяців, після чого необхідно буде розробити проектну документацію (середній термін розробки, проходження державної експертизи та затвердження – 1-2 місяці) та провести тендерні процедури (середня тривалість – 1-2 місяці), що неприпустимо в умовах обмеженого часу будівельного сезону. Разом з тим, існує ризик низької якості виконання робіт через велику кількість об’єктів, що може призвести до неконтрольованості з боку органів місцевої влади. Таким чином, запропоновані зміни призведуть до неможливості реалізації експерименту по таких об’єктах щодо вчасності виконання ремонтних робіт до настання несприятливих погодних умов та повноти освоєння коштів, які надійдуть в рамках експерименту.
Належить також зазначити, що завдяки запровадженій з 2015 року реформі міжбюджетних відносин значно поліпшилися фінансові можливості місцевого самоврядування. Зокрема, збільшилися доходи місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів): за 2015 рік - на 20,6 млрд грн (на 20,6%), за 2016 рік – на 50,3 млрд грн (на 41,7%). Поряд з тим, в економічній структурі видатків місцевих бюджетів поступово зросла частка капітальних видатків, яка становила: у 2014 р. – 6,3%, у 2015 р. - 11,5%, у 2016 р. – 15,1%. У 2016 р. на депозитах було розміщено 15,9 млрд грн коштів місцевих бюджетів (що в 6,7 раза більше ніж у 2015 р.). Залишки коштів місцевих бюджетів (без урахування бюджетів АР Крим та м. Севастополя) зросли за 2016 р. на 12,5 млрд грн (на 35,4%) і становили на кінець звітного періоду 47,7 млрд грн.
Окремо варто звернути увагу, що відповідно до пункту 43 розділу VI Кодексу у 2017 р. 13,44% акцизного податку з виробленого в Україні та ввезеного на митну територію України пального зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування. Згідно із звітними даними за 4 місяці п.р. до міських, селищних та сільських бюджетів перераховано загалом 1,9 млрд грн такого податку, а також 2,3 млрд грн акцизного податку з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі, що є стабільними джерелами наповнення зазначених місцевих бюджетів і можуть спрямовуватися на фінансове забезпечення місцевих програм (включаючи розвиток вулиць і доріг міст та інших населених пунктів).
ІІІ. Щодо висновків до законопроекту
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку зазначає, що законопроект може бути прийнятий за основу з урахуванням висловлених зауважень та відповідного висновку Кабінету Міністрів України.
Міністерство фінансів України у своєму висновку зазначає, що положення законопроекту не мають вартісного впливу на показники бюджетів, а також відмічає, що не має зауважень до законопроекту.
Міністерство інфраструктури України та Державне агентство автомобільних доріг України у своїх висновках повідомляють, що не підтримують прийняття законопроекту.
Асоціація міст України у своєму листі висловлюється за підтримку законопроекту та його якнайшвидше прийняття Парламентом.
На час розгляду у Комітеті з питань бюджету експертні висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до законопроекту не надійшли.
Під час опрацювання законопроекту у Комітеті з питань бюджету звернуто увагу на необхідність першочергового фінансового забезпечення розвитку саме тих доріг комунальної власності, що суміщаються з автомобільними дорогами державного значення. З цього приводу слід зазначити, що згідно з частиною другою статті 16 Закону України «Про автомобільні дороги» ділянки вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, що суміщаються з автомобільними дорогами державного значення, належать до Єдиної транспортної системи України і не підлягають приватизації, а питання виробничої діяльності комунальних служб на них, пов'язані із закриттям або обмеженням руху, погоджуються з органом державного управління автомобільними дорогами загального користування та відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху.
Враховуючи наведене, за підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення експерименту з фінансового забезпечення реалізації заходів з розвитку автомобільних доріг (реєстр. № 6308 від 06.04.2017), поданий народними депутатами України Медуницею О.В., Крульком І.І., Горбуновим О.В. та іншими, за наслідками розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій:
в абзаці другому розділу І законопроекту слова «вулиць і доріг міст та інших населених пунктів» замінити словами «ділянок вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, що суміщаються з автомобільними дорогами державного значення,» з внесеннях необхідних редакційних та техніко-юридичних правок.