Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 12 липня 2017 року розглянув звернення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 24.05.2017 № 5629/23217-17 щодо погодження відповідно до положень частини третьої статті 11 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» проекту кошторису Комісії на 2018 рік.
Відмічено, що правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок здійснення її діяльності визначаються Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі – Закон).
Відповідно до цього Закону Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Статтею 11 Закону встановлено, що фінансування Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів здійснюється за рахунок надходження до спеціального фонду державного бюджету внесків на регулювання, які сплачуються суб’єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до статті 13 цього Закону. Внески на регулювання зараховуються до доходів спеціального фонду державного бюджету, не підлягають вилученню та використовуються за цільовим призначенням на фінансування діяльності Регулятора, його центрального апарату і територіальних органів.
Згідно цієї статті Закону Регулятор затверджує свій кошторис після погодження його проекту Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.
Статтею 13 цього Закону встановлено, що ставка внеску на регулювання визначається Регулятором щорічно шляхом ділення планового обсягу потреб у фінансуванні Регулятора на чистий дохід платників внеску на регулювання від діяльності, що регулюється Регулятором /суб’єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг/, за попередній рік і не може перевищувати 0,1 відсотка чистого доходу платника внеску на регулювання від діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг за попередній квартал Ставка внеску на регулювання підлягає перегляду Регулятором щоквартально з урахуванням обсягу чистого доходу платників внеску на регулювання від діяльності, що регулюється Регулятором, за попередній квартал. Внески на регулювання сплачуються платниками до спеціального фонду державного бюджету щоквартально, протягом перших 30 днів кварталу, наступного за звітним, та є джерелом фінансового забезпечення Регулятора.
Практична реалізація статей 11 та 13 Закону потребує внесення відповідних змін до бюджетного законодавства. Зважаючи на вимоги статті 1 /згідно якої відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, регулюються виключно цим Кодексом/ та частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) /визначено, що бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України, а якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу/ питання зарахування до державного бюджету внесків на регулювання та їх використання потребують правового визначення у Кодексі та законі про державний бюджет на відповідний рік.
Наразі Бюджетний кодекс України (далі – Кодекс) не містить положень щодо зарахування внесків на регулювання до складу спеціального фонду доходів державного бюджету та їх спрямування на забезпечення функціонування Регулятора.
Статтями 34-36 Кодексу унормовано процедуру розробки проекту державного бюджету, зокрема питання підготовки бюджетних запитів головними розпорядниками коштів державного бюджету для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, а також повноваження Міністерства фінансів України щодо аналізу бюджетних запитів (з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства) для включення їх до показників проекту державного бюджету. Вимоги щодо складання та затвердження кошторисів визначені статтями 47-48 Кодексу і якими Комітет не наділений повноваженнями щодо їх затвердження.
При цьому, Кодекс до одного з головних принципів бюджетної системи України відносить принцип єдності, який забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності /пункт 1 частини першої статті 7 Кодекс/.
Отже, Кодексом визначені загальні бюджетні правила і умови фінансового забезпечення органів державної влади, які не містять виключень щодо окремих з них. При цьому, відповідно до визначених цим Кодексом засад бюджетної методології, зокрема, в частині розподілу бюджету на загальний та спеціальний фонди, особливостей формування та використання коштів спеціального фонду бюджету, загальноприйнятою практикою є здійснення за загальним фондом державного бюджету видатків, які пов’язані з виконанням функцій держави та які мають постійний і обов’язковий характер, до яких слід віднести і видатки на забезпечення діяльності органів державної влади (у тому числі на оплату праці працівників), а не за спеціальним фондом державного бюджету, як це визначено Законом.
З огляду на визначені статтею 7 Кодексу основні принципи бюджетної системи, серед яких принцип обґрунтованості /відповідно до якого бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил/, принцип ефективності та результативності /встановлює, що при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів/ та принцип цільового використання бюджетних коштів /бюджетні кошти мають використовуватися тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями/, Регулятор за рахунок внесків на регулювання повинен забезпечити свою діяльність відповідно до реальних потреб, оскільки відповідно до статті 116 Кодексу визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників, включення до складу спеціального фонду бюджету надходжень з джерел, не віднесених до таких Кодексом чи законом про державний бюджет, затвердження у кошторисах показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями, визначається порушенням бюджетного законодавства.
Слід нагадати, що відповідно до вимог Кодексу (частина третя статті 13, частина четверта статті 23, частина друга статті 48) взяття бюджетних зобов’язань і проведення видатків за спеціальним фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету.
Таким чином, згідно із Законом та враховуючи вказані вище вимоги Кодексу здійснення видатків на функціонування Регулятора буде залежати від стану виконання відповідних надходжень (а саме внесків на регулювання), що в певних умовах може призвести до недофінансування таких видатків і відповідно бути чинником неналежного виконання покладених на Регулятора повноважень. При цьому, слід нагадати, що такі внески сплачуватимуться платниками щоквартально.
Поряд з тим, запропоновані нові повноваження Комітету Верховної Ради України з питань бюджету не узгоджуються з повноваженнями зазначеного Комітету за дотриманням бюджетного законодавства, визначеними частиною другою статті 109 Кодексу, а також не відповідають вимогам статті 89 Конституції України та Закону України «Про комітети Верховної Ради України» (насамперед, щодо статусу та завдань комітетів ВРУ, які є органами Верховної Ради України, які утворюються для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій).
Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, сформульованій у Рішенні від 10 червня 2010 року № 16-рп/2010, «за своїм конституційним статусом комітети є органами, які забезпечують здійснення парламентом його повноважень. Конституція України не наділяє комітети самостійними повноваженнями, вони можуть лише сприяти Верховній Раді України у здійсненні повноважень щодо парламентського контролю, виконуючи певні дії допоміжного (інформаційного, експертного, аналітичного тощо) характеру».
Зважаючи на вищезазначені вимоги законодавства, положення Закону щодо особливого порядку фінансового забезпечення Регулятора (із спеціального фонду державного бюджету) та погодження Комітетом з питань бюджету проекту кошторису Регулятора не у повній мірі узгоджуються з вимогами статті 89 Конституцій України, Бюджетного кодексу України та Закону України «Про Комітети Верховної Ради України».
Варто довідково в загальних рисах поінформувати про європейський досвід діяльності Регулятора у сфері енергетики на прикладі Республіки Польща за матеріалами проведеного Офісом з фінансового та економічного аналізу у Верховній Раді України дослідження на замовлення Комітету з питань бюджету (розміщено за адресою: https://feao.org.ua/wp-content/uploads/2017/04/2017-04-18-Poland-Comission.pdf). Як зазначено у матеріалах Офісу, згідно із правом Європейського Союзу окремим питанням незалежності Національного Регулятора є принцип фінансової незалежності. Директива 2009/72/ЄС Європейського Парламенту та Ради про спільні правила внутрішнього ринку електроенергії визначає необхідність виділення бюджетних коштів для функціонування національних регулятивних органів у відповідності з принципом адекватності бюджетних коштів із завданнями регулятивного органу. Такі органи повинні володіти кадровими та фінансовими засобами для виконання своїх обов’язків та незалежністю використання бюджету. Відповідно до європейського законодавства бюджет Національного Регулятора повинен бути визначений так, щоб затвердження бюджету парламентом не обмежувало реальну бюджетну автономію та принцип адекватності його бюджету до обсягу реалізованих повноважень. Так, у Республіці Польща державне регулювання у сфері енергетики здійснює Служба Регулювання Енергетики, яка є центральним органом виконавчої влади. Наразі Регулятор функціонує як кожна бюджетна установа, яка повністю пов’язана з державним бюджетом, ліміт видатків визначається Міністерством фінансів. Регулятор покриває свої видатки безпосередньо з державного бюджету та зараховує до державного бюджету отримані доходи.
У державному бюджеті на 2017 рік бюджетні призначення Регулятору визначено за загальним фондом у сумі 103,9 млн грн (видатки споживання, з яких видатки на оплату праці – 81,6 млн грн, видатки на комунальні послуги та енергоносії – 2,3 млн грн), за спеціальним фондом – 0,1 млн грн (видатки споживання), тобто кошти загального фонду становлять 99,9 % встановленого обсягу бюджетних призначень. Відповідно до звітності Казначейства за підсумками січня-травня 2017 року фактично видатки проведено у обсязі 32,05 млн грн (або 30,3 % уточненого річного плану), у тому числі за загальним фондом – 31,96 млн грн (або 30,8 % річного плану та 78,6 % плану на звітний період).
За підготовленим Регулятором проектом кошторису на 2018 рік надходження та витрати заплановано за спеціальним фондом державного бюджету у обсязі 398,5 млн гривень. Джерелом проведення запланованих видатків визначено внески на регулювання. У складі загального обсягу видатків видатки споживання визначено у сумі 395 млн грн (99,1 %) та видатки розвитку – у сумі 3,5 млн грн (0,9 %). Серед видатків споживання видатки на оплату праці встановлено у сумі 313,5 млн грн, на нарахування на оплату праці – 69 млн грн (видатки на оплату праці з нарахуваннями визначено у сумі 382,5 млн грн або 96,8 % поточних видатків та 96 % загального обсягу видатків), на комунальні послуги та енергоносії – 2,5 млн гривень. Тобто, порівняно з плановими показниками на 2017 рік планові показники на 2018 рік пропонується збільшити загалом за видатками та за видатками на оплату праці у 3,8 рази, видатки на комунальні послуги та енергоносії – на 8,7 %, а також визначити видатки розвитку у сумі 3,5 млн грн (на 2017 рік не передбачено такі видатки).
Довідково слід зазначити, що відповідно до статті 12 Закону умови оплати праці, надання відпусток, питання соціального захисту працівників центрального апарату і територіальних органів Регулятора визначаються Законом України "Про державну службу" з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
Так, посадові оклади членам Регулятора, працівникам центрального апарату і територіальних органів Регулятора встановлено відповідно до розміру мінімальної заробітної плати, визначеної законом про Державний бюджет України на відповідний рік (необхідно врахувати, що Законом України від 06.12.2016р. № 1774 -VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» установлено, що мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат; до внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі 1600 гривень; поряд з цим урядовим законопроектом за реєстр. №6441, зокрема, шляхом внесення змін до Закону України “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг” пропонується визначати посадові оклади відповідно до розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 1 січня календарного року):
Голова Регулятора - 50;
член Регулятора - 40;
керівник, заступник керівника самостійного структурного підрозділу центрального апарату або територіального органу Регулятора, інші працівники центрального апарату або територіального органу Регулятора - від 10 до 25.
Згідно із цією статтею Закону Голові, члену Регулятора можуть встановлюватись такі премії: місячна або квартальна премія за відмінне виконання службових обов’язків; за виконання окремих особливо важливих завдань. Загальний розмір премій, які може отримати Голова, член Регулятора за рік, не може перевищувати 50 відсотків фонду посадового окладу для відповідних посад за рік. Розмір та порядок встановлення надбавок, премій, інших виплат працівникам центрального апарату і територіальних органів Регулятора визначаються Законом України "Про державну службу".
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28.04.2017 №618 «Про оплату праці в НКРЕКП» (додається) затверджено схему посадових окладів на посадах державної служби за групами оплати праці працівників центрального апарату і територіальних органів Регулятора відповідно до розміру мінімальної заробітної плати, визначеної законом про Державний бюджет України на відповідний рік. Водночас, визначено, що ця постанова набирає чинності з дня прийняття та вводиться в дію з 01 січня 2018 року, але не раніше запровадження механізму фінансування НКРЕКП за рахунок внесків на регулювання.
Відповідно до наданих Регулятором матеріалів та запропонованих планових показників видатків на оплату праці на 2018 рік середній розмір виплат з оплати праці (з урахуванням основних та додаткових виплат) у середньому на одну особу з числа керівництва становитиме 170,1 тис грн (із розрахунку на сім осіб – Голова та члени Регулятора), а інших працівників – 42 тис гривень.
За поясненнями, наведеними у зверненні Регулятора, розрахунки видатків здійснено на підставі прогнозних показників економічного і соціального розвитку України на 2018 і 2019 роки, затверджених постановою Кабінету Міністрів від 01.07.2016 р. № 399 «Про схвалення Прогнозу економічного і соціального розвитку України на 2017 рік та основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на 2018 і 2019 роки» (зокрема, застосовано індекс споживчих цін у середньому до попереднього року – 109,2 %), проте, застосування у розрахунках Регулятора таких показників не узгоджується з прогнозними показниками на 2018 рік, визначеними постановою Урядом від 31.05.2017 №411 «Про схвалення Прогнозу економічного і соціального розвитку України на 2018 і 2020 роки», відповідно до якої на 2018 рік індекс споживчих цін у середньому до попереднього року визначено за трьома сценаріями – відповідно 109,5 %, 109,7% та 111%.
За наслідками попереднього опрацювання проекту кошторису Регулятора на 2018 рік на спільному засіданні підкомітетів з питань видатків державного бюджету та з питань видатків бюджетів щодо паливно-енергетичного комплексу та енергоефективності Комітету з питань бюджету Регулятором надана необхідна додаткова інформація пояснення (обґрунтування) та розрахунки (копія додається), насамперед, щодо таких питань:
розмір внеску на регулювання, визначений Регулятором, та його розрахунок, виходячи із бази нарахування такого внеску, із обґрунтуваннями щодо платоспроможності платників сплачувати внесок у визначеному розмірі;
деталізований розрахунок видатків на оплату праці у розрізі окремих категорій посад членів Регулятора та посад державної служби із зазначенням складових оплати праці (основних та додаткових виплат), базових показників, на основі яких здійснено розрахунки, та підстав для їх застосування;
уточнення обсягів видатків споживання відповідно до визначених Урядом основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на 2018 рік.
Так, відповідно до наданих Регулятором додаткових матеріалів, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28.04.2017 №617 «Про визначення планової ставки внеску на регулювання на 2018 рік» визначено планову ставку внеску на регулювання на 2018 рік у розмірі 0,065 відсотки, а платоспроможність платників внеску гарантуватиметься затвердженням економічно обґрунтованих цін та тарифів учасникам енергетичних та комунальних ринків.
За поясненнями Регулятора для розрахунку посадових окладів членів Регулятора і працівників центрального апарату та територіальних органів Регулятора застосовано розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб 1764 гривні (застосовуватиметься з 1 грудня 2017 року згідно із Законом України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» і пропонується встановити на такому ж рівні станом на 1 січня 2018 року, що задекларовано у поданому Урядом до Верховної Ради України проекті Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки). З урахуванням зазначеного та вимог статті 12 Закону у 2018 році посадові оклади становитимуть: Голови Комісії - 88 100 грн, члена Комісії – 70 480 грн, керівника апарату – 44 050 грн, а працівників центрального апарату від 42 288 грн у директора департаменту до 19 382 грн у провідного спеціаліста. Разом з цим, у видатках на оплату праці враховано виплату щомісячно премії у розмірі 50 % від посадового окладу для Голови та членів Комісії і 20 % для працівників – державних службовців. Також усім працівникам може надаватися (в розмірі середньомісячної заробітної плати) грошова допомога на оздоровлення при наданні щорічної відпустки та матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань.
Міністерство фінансів України на запит Комітету з питань бюджету розглянуло проект кошторису Регулятора на 2018 рік та, зокрема, звернуло увагу на те, що навіть з урахуванням норм Закону № 1774 заробітна плата, наприклад, керівника Комісії перевищуватиме більш ніж в 1,5 рази заробітну плату Президента України, заробітна плата начальника відділу Комісії перевищуватиме в 1,6 рази заробітну плату Міністра, а заробітна плата головного спеціаліста Комісії перевищуватиме більш ніж в 3 рази заробітну плату головного спеціаліста центрального органу виконавчої влади, або в 7,5 рази середню заробітну плату по Україні. Поряд з цим, зауважено, що з огляду на вимоги статті 20 Кодексу щодо застосування у державному процесі програмно-цільового методу до проекту кошторису не надано жодної інформації щодо стратегічної цілі діяльності НКРЕКП у 2018 році та показників, які б характеризували діяльність НКРЕКП і мають бути досягнуті при виконанні кошторису у 2018 році.
За наслідками розгляду проекту кошторису Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на 2018 рік та керуючись вимогами частини третьої статті 11 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Комітет з питань бюджету прийняв рішення:
- про необхідність коригування проекту кошторису Комісії на 2018 рік в частині зменшення обсягу видатків на оплату праці, а саме додаткових виплат (премій і відповідно грошової та матеріальної допомог), зважаючи на те, що визначений статтею 12 вказаного Закону розмір основної заробітної плати (посадових окладів) Голови та членів Комісії є значно більшим ніж у вищих посадових осіб держави, а працівників Комісії – працівників інших державних органів;
- надати Комітету з питань бюджету уточнені розрахунки та обґрунтування до відкоригованого проекту кошторису Комісії на 2018 рік із врахуванням зауваження Комітету з питань бюджету, включаючи інформацію щодо стратегічних цілей діяльності Комісії та результативних показників, які мають бути досягнуті при виконанні кошторису у 2018 році (за формою відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 06.06.2012 № 687 «Про затвердження Інструкції з підготовки бюджетних запитів» згідно із пунктами 7, 11, 12 Форми-2).