Рахункова палата відповідно до вимог частини другої статті 110 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) і частини третьої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» подала до Верховної Ради Висновок про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2019 рік у першому кварталі, затверджений рішенням Рахункової палати від 28.05.2019 р. № 12-5 (далі – Висновок РП), який надійшов на розгляд до Комітету.
У Комітеті проаналізовано Висновок РП, останні звітні дані Міністерства фінансів України (далі – Мінфін), Державної казначейської служби України (далі – Казначейство), Державної фіскальної служби України (далі – ДФС), інших державних органів щодо стану реалізації норм Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» (далі – Закон) і виконання бюджетів у поточному році та звернуто увагу на таке.
Щодо макроекономічних показників
Згідно з статистичними даними основні показники економічного і соціального розвитку України, зокрема, є такі: реальний ВВП за І квартал 2019 р. (порівняно з відповідним періодом 2018 р.) становив 102,2% /враховано при затвердженні бюджету – 103%/; індекс споживчих цін у травні п.р. – 100,7%, з початку року – 104,2% /враховано при затвердженні бюджету (грудень до грудня попереднього року) – 107,4%/; індекс цін виробників промислової продукції у травні п.р. – 102,1%, з початку року – 101,5% /враховано при затвердженні бюджету (грудень до грудня попереднього року) – 110,1%/.
У Висновку РП відмічено, що виконання Закону у І кварталі п.р. відбувалося в умовах уповільнення темпів зростання реального ВВП, збереження наявної економічної динаміки створює додаткові ризики невиконання доходів державного бюджету у 2019 р. Крім того, Рахунковою палатою звернуто увагу, що у березні п.р. Мінекономрозвитку змінило макроекономічний прогноз на 2019 рік (обсяг номінального ВВП збільшено з 3,9 до 4,1 трлн грн при незмінній інфляції 7,4%, приріст реального ВВП знижено з 3 до 2,8%, дефіцит торговельного балансу погіршено з 11,7 до 13,1 млрд дол. США), при цьому не внесено відповідних змін до постанови КМУ від 11.07.2018 р. № 546.
За попередніми даними Національного банку, обсяг міжнародних резервів на 01.06.2019 р. склав 19,4 млрд дол. США і зменшився у травні п.р. на 1,1 млрд дол. США, або на 5,5% (з початку року зменшився на 1,4 млрд дол. США, або на 6,8%). Офіційний курс гривні щодо долара США за січень-травень п.р. в середньому становив 27,02 грн /прогнозний середньорічний обмінний курс, врахований при затвердженні бюджету, – 28,2 грн/дол. США/.
Кошти бюджетів та інших клієнтів Казначейства становили на 01.06.2019 р. 87,7 млрд грн (проти 60,9 млрд грн на 01.01.2019 р.), у т.ч.: на єдиному казначейському рахунку – 29,5 млрд грн, на рахунках Казначейства у іноземній валюті – 49,7 млрд грн, на інших рахунках – 8,5 млрд грн.
Щодо доходів державного бюджету
Доходи державного бюджету за 5 місяців п.р. становили 426,7 млрд грн, що на 57 млрд грн, або на 15,4% більше відповідного показника за минулий рік. За Висновком РП доходи державного бюджету збільшилися, зокрема, внаслідок зростання обсягів імпорту, цін, заробітної плати.
До загального фонду за січень-травень п.р. надійшло доходів в обсязі 376,7 млрд грн, що на 14,75 млрд грн, або на 4,1%, більше плану на цей період згідно з первинним розписом доходів державного бюджету на 2019 рік. При цьому уточнений план на 5 місяців п.р. збільшено на 25 млрд грн (щодо коштів від НБУ), а тому виконано на рівні 97,4%, або на 10,2 млрд грн менше. Порівняно з відповідним періодом минулого року такі доходи зросли на 11,6% при плановому річному зростанні на 11,4% /план на 2019 р. до факту за 2018 р./.
Перевиконання плану за такий період порівняно з первинним розписом відбулося за окремими доходами, зокрема: кошти, що перераховуються Національним банком (+42,3 млрд грн) /при встановленому Законом плані 47,6 млрд грн перераховано 64,9 млрд грн, що відповідає показнику, визначеному у консолідованій фінансовій звітності НБУ за 2018 рік/; податок та збір на доходи фізичних осіб (+2,2 млрд грн); податок на прибуток підприємств (+0,94 млрд грн); акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) (+0,89 млрд грн); збори на обов'язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій (0,88 млрд грн).
Щодо коштів від НБУ за останні два роки має місце значне відхилення фактичних надходжень від показників, врахованих у державному бюджеті (у 2018 р. – менше на 5,9 млрд грн, або на 11,7%; у 2019 р. – більше на 17,3 млрд грн, або на 36,3%), що свідчить про наявність проблеми реалістичного планування відповідного показника.
Однак наразі містяться ризики щодо виконання доходів загального фонду державного бюджету у подальших періодах п.р.: оскільки НБУ перерахував кошти у повному обсязі, надалі вплив понадпланових надходжень від НБУ на стан виконання доходів буде зменшуватися; на даний час не виконується план надходжень за рядом основних бюджетоутворюючих платежів і така ситуація може погіршитися у разі подальшого уповільнення зростання економіки.
Так, не виконано план надходжень, насамперед: ПДВ з ввезених на територію України товарів (-14,3 млрд грн); ПДВ із вироблених товарів з урахуванням бюджетного відшкодування (-8,5 млрд грн); акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (-7,8 млрд грн); рентної плати за користування надрами (-1,4 млрд грн).
Бюджетне відшкодування ПДВ за 5 місяців п.р. здійснено в обсязі 70,1 млрд грн, що на 15,3 млрд грн, або на 28%, більше такого показника за відповідний період минулого року. При цьому за даними ДФС на 01.06.2019 р. бюджетна заборгованість по невідшкодованих сумах ПДВ становила 19,1 млрд грн (зменшилася на 9,6 млрд грн з початку року), з них з простроченим терміном відшкодування – 0,6 млрд грн (практично не змінилася).
До спеціального фонду за січень-травень п.р. надійшло доходів в обсязі 50 млрд грн, що становить 51,2% затвердженого на рік обсягу та на 56% більше, ніж за відповідний період 2018 р. У звітному періоді найбільшим за обсягом джерелом доходів спеціального фонду були власні надходження бюджетних установ, які становили майже третину зазначених доходів: надійшло 15,6 млрд грн, або 46,4% річного плану.
Разом з тим, суттєве зростання доходів спеціального фонду проти минулого року та плану на звітний період пояснюється, насамперед, таким.
У 2019 р. до спеціального фонду державного бюджету зараховується 75% (у 2018 р. – 50%) акцизного податку та ввізного мита на нафтопродукти і транспортні засоби /пункт 41 розділу VI Кодексу/, які є джерелами доходів державного дорожнього фонду. За 5 місяців до державного дорожнього фонду /у частині доходів/ надійшло 21,4 млрд грн, що на 8,1 млрд грн більше, ніж за відповідний період минулого року, та майже на 3 млрд грн більше плану на звітний період.
Поряд з тим, відбулося значне перевиконання загального обсягу планових надходжень від митних платежів, отриманих при митному оформленні для вільного обігу транспортних засобів, що були ввезені на митну територію України та поміщені в митні режими транзиту або тимчасового ввезення у період з 01.01.2015 р. до дня набрання чинності законом від 08.11.2018 р. № 2611-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оподаткування акцизним податком легкових транспортних засобів» /згідно з пунктом 7 статті 11, пунктом 16 статті 14 і пунктом 9 Прикінцевих положень Закону такі платежі зараховуються до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуються Пенсійному фонду/: при річному плані у сумі 1 млрд грн за 5 місяців п.р. надійшло загалом 7,05 млрд грн, або в 7 разів більше.
Крім того, на 1 червня п.р. до спеціального фонду зараховано конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення, у сумі 1,5 млрд грн, при цьому у державному бюджеті на 2019 рік не передбачено планових показників таких коштів, при цьому згідно із статтею 35 Закону у разі їх надходження такі кошти у сумі 524 млн грн зараховуються до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуються Міноборони на облаштування військових комісаріатів (територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки) та їх всебічне забезпечення у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів. На даний час немає інформації щодо прийняття Урядом відповідного рішення. Отже, зазначене питання потребує унормування, у т.ч. шляхом внесення змін до Закону в частині зарахування та розподілу таких коштів.
За даними ДФС на 1 травня п.р. переплати до державного бюджету становили 32,6 млрд грн (проти 37,1 млрд грн на початок року), а податковий борг перед державним бюджетом становив 91 млрд грн (збільшився з початку року на 5,3 млрд грн, або на 6,2%). Зростання податкового боргу перед державним бюджетом свідчить про подальше погіршення стану фінансової дисципліни платників податків та недієвість заходів органів ДФС щодо управління податковим боргом.
Щодо фінансування державного бюджету та державного боргу
За січень-травень 2019 р. державний бюджет виконано з профіцитом, що становив 7,7 млрд грн (при затвердженому граничному обсягу дефіциту – 89,99 млрд грн), при цьому за загальним фондом - з дефіцитом у сумі 2,1 млрд грн при первинному плані на цей період у сумі 48,7 млрд грн та уточненому плані на цей період у сумі 25,9 млрд грн, а за спеціальним фондом – з профіцитом у сумі 9,8 млрд грн. Зазначене є наслідком здійснення видатків у значно менших обсягах від плану, ніж отримано доходів, при тому що за загальним фондом не виконано план надходжень від приватизації державного майна на звітний період.
Від приватизації державного майна за 5 місяців п.р. до загального фонду надійшло 216,8 млн грн, або 1,8% первинного плану та 3,5% уточненого плану на звітний період (при затвердженому річному плановому показнику 17,1 млрд грн), в основному від продажу об’єктів малої приватизації. Розпорядженням КМУ від 16.01.2019 р. № 36-р затверджено перелік об’єктів великої приватизації державної власності, до якого включено 21 об’єкт. Проте за інформацією Фонду держмайна на сьогодні залишається заблокованою судовими рішеннями приватизація 8 таких об’єктів (ПАТ «Центроенерго», ПрАТ «Президент-Готель», ПАТ «Об’єднана гірничо-хімічна компанія», ПрАТ «Індар», ДП «Вугільна компанія “Краснолиманська”», ДП «Завод “Електроважмаш”», ПАТ «Одеський припортовий завод» і ПАТ «Сумихімпром»), а Урядом неодноразово надавалися доручення щодо опрацювання питання передачі теплоцентралей (які є у складі зазначеного переліку об’єктів) до комунальної власності. Отже, наразі вбачається ймовірним невиконання річного плану надходжень від приватизації державного майна, якщо надалі не буде вжито необхідні заходи.
Державні запозичення на фінансування державного бюджету за 5 місяців п.р. здійснені в обсязі 185,9 млрд грн (53,7% затвердженого річного обсягу), з яких внутрішні запозичення – 155,5 млрд грн, що становить 77% затвердженого річного обсягу та 100% уточненого плану на звітний період. У загальному обсязі залучених запозичень найбільшу питому вагу становили короткострокові зобов’язання – 53,1% (98,7 млрд грн). Проте у Програмі управління державним боргом на 2019 рік (затвердженій наказом Мінфіну від 17.01.2019 р. № 26) передбачено, що для фінансування державного бюджету за прогнозними розрахунками короткострокові інструменти матимуть навпаки найменшу питому вагу – 12,4%. Отже, у звітному періоді Мінфін не забезпечив досягнення визначених ним індикаторів щодо структури запозичень.
Поряд з тим, на 01.06.2019 р. внесено зміни до розпису фінансування загального фонду державного бюджету в частині збільшення планових показників державних запозичень і погашення державного боргу на 82,1 млрд грн, які Мінфіном пояснюються тим, що з кінця 2018 р. інвестори на внутрішньому ринку продовжують надавати перевагу короткостроковим ОВДП (у т.ч. з погашенням у п.р.), що призводить до додаткових потреб з погашення державного внутрішнього боргу у п.р., що не передбачено у державному бюджеті на 2019 рік. Такі операції допускаються згідно з абзацом п’ятим частини першої статті 16 Кодексу, однак призводять до зменшення середньозваженого терміну обігу боргових зобов’язань.
Крім того, у Висновку РП зауважено, що у І кварталі п.р. збільшилася середньозважена дохідність розміщених на первинному ринку ОВДП порівняно з 2018 р., що призведе в майбутньому до посилення боргового навантаження на державний бюджет внаслідок збільшення видатків на обслуговування державного внутрішнього боргу.
Вищезазначене свідчить про неефективність вжитих заходів з управління державним боргом. Натомість за інформацією на офіційному сайті Мінфіну 11 червня п.р. вперше випущено довгострокові ОВДП з терміном обігу 6 років та ставкою 15,85% на суму 3,42 млрд грн, отже Мінфін поступово рухається в бік збільшення строків погашення ОВДП та зменшення їх дохідності.
Зовнішні запозичення за загальним фондом надійшли у сумі 26,6 млрд грн (включаючи залучення другого траншу кредиту під гарантію Світового банку в обсязі 529,2 млн євро та дорозміщення ОЗДП 2018 року на номінальну суму 350 млн дол. США), або 21,7% затвердженого річного плану.
Зовнішні запозичення до спеціального фонду (від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій на реалізацію інвестиційних проектів) становили 3,7 млрд грн, або 17,7% затвердженого річного плану, хоча і більше в 2,4 раза порівняно з аналогічним періодом 2018 р. Отже, стан залучення таких запозичень дещо поліпшився, але ще залишається низьким та є наслідком неналежної діяльності відповідальних виконавців інвестиційних проектів та системних недоліків у забезпеченні впровадження таких проектів.
У січні-травні п.р. Фонд гарантування вкладів фізичних осіб здійснив дострокове погашення векселів, що видані ним в обмін на облігації внутрішньої державної позики, у сумі 6,5 млрд грн. Зазначена операція відображена у бюджетній звітності у розділі «Фінансування за активними операціями» за загальним фондом як «Надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів». Такі надходження не планувалися у Законі, а відтак є додатковим джерелом фінансування загального фонду державного бюджету у 2019 р. Крім того, вони не є борговим джерелом фінансування бюджету, а відображають виконання зобов’язань перед державним бюджетом, а відтак можуть надходити до загального фонду незалежно від наявності відповідного планового показника.
Платежі з погашення державного боргу у звітному періоді здійснені у сумі 176,2 млрд грн (64,7% затвердженого показника на рік та 95,5% уточненого плану на січень-травень п.р.), у т.ч. на погашення внутрішнього боргу – 130,1 млрд грн, зовнішнього боргу – 46 млрд грн /за інформацією на офіційному сайті Мінфіна 16 травня п.р. здійснено погашення першого випуску ОЗДП під гарантію США у сумі понад 1 млрд дол. США/.
Загальна сума державного та гарантованого державою боргу на 30 квітня п.р. становила 2 124,8 млрд грн та зменшилася з початку року у гривневому еквіваленті на 43,6 млрд грн, або на 2%. Обсяг державного боргу зменшився з початку року на 14,7 млрд грн, або на 0,8%, і становив 1 845,5 млрд грн (затверджений граничний обсяг на 31.12.2019 р. – 2 060,1 млрд грн). Гарантований державою борг порівняно з початком року зменшився на 28,9 млрд грн, або на 9,4%, і становив 279,3 млрд грн (затверджений граничний обсяг на 31.12.2019 р. – 388,6 млрд грн). Слід зазначити, що зменшення боргу у гривневому еквіваленті є наслідком у першу чергу зміцнення офіційного курсу гривні до долара США порівняно з початком року (на 31.12.2018 р. – 27,69 грн/дол. США, на 30.04.2019 р. – 26,62 грн/дол. США), на що також звертає увагу Рахункова палата.
Уряд 5 червня п.р. затвердив Середньострокову стратегію управління державним боргом на 2019-2022 роки (постанова КМУ від 05.06.2019 р. № 473), хоча такий документ мав бути затверджений Кабінетом Міністрів у двомісячний строк з дня набрання чинності законом про державний бюджет /частина десята статті 16 Кодексу/, тобто до 1 березня.
За звітними даними у січні-квітні п.р. державні гарантії не надавалися (згідно з статтею 6 Закону граничний обсяг надання державних гарантій – 27,28 млрд грн).
Разом з тим, на виконання державою гарантійних зобов’язань за кредитами, отриманими позичальниками під державні гарантії, за спеціально визначеною бюджетною програмою (код 3511600) при затвердженому річному плані 443,1 млн грн за 5 місяців п.р. проведені платежі у сумі 909,4 млн грн, або в 2 рази більше бюджетних призначень та 79,2% уточненого плану. Зокрема, Урядом здійснено перерозподіл витрат загального фонду державного бюджету в частині збільшення надання кредитів за кодом 3511600 на 705,6 млн грн та зменшення на цю суму видатків на обслуговування державного боргу /розпорядження КМУ від 27.03.2019 р. № 185-р/, що пов’язано із здійсненням Мінфіном у січні платежів за кредитом, залученим під державну гарантію ДП «Укркосмос» для реалізації проекту «Створення Національної супутникової системи зв’язку», через зупинення виділення коштів Державному космічному агентству за відповідною бюджетною програмою 6381130 у зв’язку з арештом рахунків вказаного підприємства. Отже, за цією бюджетною програмою виникла економія коштів, а відтак згідно з частиною третьою статті 23 і пунктом 8 частини першої статті 52 Кодексу виникає необхідність внесення змін до Закону в частині зменшення відповідних бюджетних призначень, на що також звернуто увагу у Висновку РП. При погодженні зазначеного перерозподілу Комітет рекомендував Уряду опрацювати таке питання та вжити заходів щодо забезпечення виконання відповідних боргових зобов’язань ДП «Укркосмос» у липні за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою 6381130.
Залишки бюджетних коштів за загальним фондом збільшилися з початку року на 10,4 млрд грн та на кінець травня п.р. становили 10,7 млрд грн. Залишки бюджетних коштів за спеціальним фондом збільшилися на 10,6 млрд грн і становили відповідно 45,5 млрд грн.
Протягом І кварталу п.р. у місячних звітах про фінансування державного бюджету за загальним фондом містилися значні за обсягом фактичні показники за кодом 602304 «Інші розрахунки» та план щодо яких не визначено Законом, зокрема: 16,4 млрд грн (січень), 39,8 млрд грн (січень-лютий), 16,7 млрд грн (січень-березень). За інформацією Казначейства за вказаним кодом переважно відображалася недостатність ресурсу загального фонду. Причинами такої ситуації було невиконання плану надходжень і незначний обсяг залишку коштів на початок року за загальним фондом державного бюджету. За Висновком РП це є наслідком прорахунків і недоліків планування при складанні проекту державного бюджету і помісячних розписів та звужує можливості для своєчасного і повного здійснення витрат у 2019 р.
Щодо видатків та кредитування державного бюджету
За січень-травень п.р. видатки проведено загалом у сумі 420,4 млрд грн, або 37,8% бюджетних призначень, у т.ч. за загальним фондом - у сумі 381 млрд грн (37,9% бюджетних призначень та 91,7% уточненого плану на звітний період /або на 34,4 млрд грн менше/) та за спеціальним фондом - у сумі 39,4 млрд грн (37,1% бюджетних призначень).
На 1 червня п.р. не розпочато проведення видатків загального фонду державного бюджету за 65 бюджетними програмами, незважаючи на наявність відповідних бюджетних асигнувань на звітний період. При цьому за інформацією на офіційному сайті Казначейства на 31 травня 2019 р. до Казначейства із 509 бюджетних програм, що потребують затвердження паспортів, надійшло 465 паспортів бюджетних програм.
Отже, тривале затвердження учасниками бюджетного процесу документів, застосування яких у процесі виконання бюджету визначено Кодексом (порядків використання бюджетних коштів та паспортів бюджетної програми), та зволікання щодо проведення процедур закупівель завадило в звітному періоді проведенню деяких видатків державного бюджету в запланованих обсягах. У Висновку РП зазначено, що Кабінет Міністрів, Мінфін і головні розпорядники бюджетних коштів зволікали з розробкою та затвердженням документів, необхідних для початку проведення видатків, що зумовлено, насамперед, низькою виконавською дисципліною учасників бюджетного процесу. Як наслідок, зростають ризики відтермінування проведення видатків державного бюджету на кінець року.
Відповідно до частин шостої та восьмої статті 23 Кодексу на 15.06.2019 р. Комітетом розглянуто 22 звернення щодо погодження передачі бюджетних призначень та перерозподілу видатків державного бюджету за 79 бюджетними програмами (напрямами) по загальному і спеціальному фондах на загальну суму 18,8 млрд грн. Велика кількість таких звернень і значні обсяги перерозподілу коштів у І півріччі п.р. вказують на наявність серйозних прорахунків при бюджетному плануванні, підтверджує відсутність чітких пріоритетів у діяльності розпорядників коштів, підкреслює реагування на поточні завдання та свідчить про відсутність системних підходів в управлінні бюджетними коштами. У Висновку РП також зауважено, що прийняті Кабінетом Міністрів рішення про перерозподіл і передачу бюджетних призначень є наслідком, насамперед недоліків у плануванні видатків. Наглядний приклад – здійснений Урядом перерозподіл видатків загального фонду державного бюджету на 2019 рік, передбачених Міненерговугілля, за бюджетними програмами щодо державної підтримки вугільної галузі (розпорядження КМУ від 27.03.2019 р. № 222-р), на що вказує Рахункова палата. З цього приводу Комітет неодноразово зауважував, що вже декілька років поспіль визначені у державному бюджеті обсяги бюджетних призначень на цю мету є нереалістичними, що змушує щороку впродовж поточного періоду знаходити можливості для збільшення відповідних видатків, насамперед, шляхом здійснення перерозподілу видатків.
Пенсійному фонду за загальним фондом державного бюджету спрямовані видатки у сумі 69,4 млрд грн, або 100% плану на січень-травень 2019 р., що на 13,2% (на 8,1 млрд грн) більше порівняно з аналогічним періодом 2018 р. Поряд з тим, Урядом збільшено видатки для Пенсійного фонду на 7,9 млрд грн шляхом здійснення перерозподілу видатків загального фонду державного бюджету, передбачених Мінсоцполітики (розпорядження КМУ від 22.05.2019 р. № 357-р ), погодженого з Комітетом.
Крім того, у 2019 р. за спеціальним фондом державного бюджету передбачено здійснити видатки на фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду, у сумі 1 млрд грн за рахунок митних платежів від розмитнення транспортних засобів /про що вище зазначено/, при цьому на індексацію пенсій – за рахунок понадпланових надходжень таких платежів. На 01.06.2019 р. Пенсійному фонду перераховано зазначених коштів у сумі 7,6 млрд грн (з яких 0,7 млрд грн – залишок цих коштів за 2018 р.).
Таким чином, загалом Пенсійному фонду спрямовано майже 77 млрд грн, що становить 18,3% усіх проведених видатків державного бюджету за звітний період. При цьому за інформацією на офіційному сайті Казначейства у січні-травні 2019 р. за рахунок ЄКР надано позики на покриття тимчасових касових розривів Пенсійному фонду загалом у сумі 41,6 млрд грн, з яких повернуто 36,9 млрд грн, а загальний обсяг заборгованості Пенсійного фонду за відповідними позиками на 01.06.2019 р. /з урахуванням заборгованості попередніх років/ становив 52,8 млрд грн. У Висновку РП звернуто увагу, що надходження до спеціального фонду від розмитнення транспортних засобів, які у Законі визначені додатковими джерелами виплат пенсій, не є постійними, а тому посилюються ризики зростання обсягу коштів, що відволікатимуться з ЄКР на покриття тимчасових касових розривів для виплати пенсій і допомоги.
Отже, порівняно з минулим роком фінансовий стан Пенсійного фонду не поліпшується, навпаки збільшується його залежність від ресурсів державного бюджету та позик за рахунок ЄКР.
Видатки на обслуговування державного боргу за січень-травень п.р. проведено в обсязі 55 млрд грн, або 37,9% бюджетних призначень та 38,1% уточненого річного плану (зменшено на 0,7 млрд грн внаслідок перерозподілу витрат, про що вище зазначено) і 87,9% уточненого плану на звітний період.
За січень-квітень п.р. прийнято 6 рішень Кабінету Міністрів про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету на загальну суму 938,4 млн грн, або 62,6% бюджетних призначень (1,5 млрд грн), водночас касові видатки становили 742,4 млн грн, або 49,5% бюджетних призначень. При цьому 2 з таких рішень не у повній мірі відповідають меті створення цього фонду відповідно до частини першої статті 24 Кодексу (для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету), а саме йдеться про виділення коштів Міненерговугілля для: забезпечення оплати спожитої електричної енергії державними вугледобувними підприємствами у сумі 450 млн грн (розпорядження КМУ від 30.01.2019 р. № 59-р), з яких використано 365 млн грн; оплати праці та внесення обов’язкових платежів, пов’язаних з виплатою зарплати працівникам вугільної промисловості, на поворотній основі у сумі 350 млн грн (розпорядження КМУ від 03.04.2019 р. № 224-р), які використані у повному обсязі. Крім того, виходячи з розподілу значного обсягу коштів резервного фонду за 4 місяці п.р., виникає питання щодо достатності відповідних бюджетних призначень до завершення року безпосередньо на непередбачені видатки (насамперед, для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій).
За січень-травень 2019 р. повернуто кредитів до загального фонду в обсязі 3,4 млрд грн, або 41% затвердженого на рік показника та 86,2% плану на звітний період. До спеціального фонду повернуто кредитів в обсязі 0,17 млрд грн, або 11,4% затвердженого на рік показника.
За 5 місяців п.р. надано кредитів на суму 2,2 млрд грн, або 16,1% бюджетних призначень, у т.ч. із загального фонду – на суму 1,3 млрд грн (185,2% бюджетних призначень, 72,6% уточненого річного плану та 96,1% уточненого плану на звітний період) та із спеціального фонду – на суму 0,9 млрд грн (7,3% бюджетних призначень).
На 01.05.2019 р. кредиторська заборгованість за видатками загального фонду становила 2,3 млрд грн і збільшилася з початку року на 61,4%, з них прострочена кредиторська заборгованість – майже 1 млрд грн (41,5% від загального обсягу заборгованості) та збільшилася з початку року на 2%. Дебіторська заборгованість за видатками загального фонду на 01.05.2019 р. становила 18,8 млрд грн і зменшилася з початку року на 16,9%, з них прострочена дебіторська заборгованість – 2,5 млрд грн (13,5% від загального обсягу заборгованості) та збільшилася з початку року на 25,2%.
Відповідно до статті 22 Закону розподіл коштів за напрямами (об’єктами, заходами) за двома бюджетними програмами здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом. За зверненнями відповідно Мінагрополітики і Мінприроди Комітетом погоджено рішення Кабінету Міністрів щодо розподілу коштів за: бюджетною програмою 2801540 «Державна підтримка тваринництва, зберігання та переробки сільськогосподарської продукції, аквакультури (рибництва)» /розпорядження КМУ від 27.03.2019 р. № 196-р/ у сумі 3,5 млрд грн (у повному обсязі); бюджетною програмою 2401270 «Здійснення природоохоронних заходів» /постанова КМУ від 24.04.2019 р. № 393/ у сумі 398,2 млн грн (нерозподілений залишок – 25,2 млн грн).
Відповідно до статті 33 Закону у 2019 р. Кабінет Міністрів за погодженням з Комітетом визначає обсяги і порядок спрямування нерозподіленого залишку коштів, джерелом формування яких у 2017 р. були надходження конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов’язаного з корупцією правопорушення /який збережено на рахунках спеціального фонду державного бюджету/, на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави, на забезпечення житлом громадян, зокрема учасників антитерористичної операції, учасників здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, які потребують поліпшення житлових умов. За інформацією Казначейства нерозподілений залишок таких коштів на 01.01.2019 р. становив 2,65 млн грн дол. США, або у гривневому еквіваленті 73,4 млн грн за офіційним курсом НБУ на цю дату (при цьому на 05.06.2019 р. – 72,1 млн грн). На виконання цієї норми прийнято постанову КМУ від 22.05.2019 р. № 445, якою передбачено спрямувати вказані кошти МВС за бюджетною програмою 1007040 (30 млн грн) та Мінсоцполітики на субвенцію місцевим бюджетам за бюджетною програмою 2511190 (у сумі залишку цих коштів за вирахуванням суми для МВС). Однак незрозумілим є питання визначення конкретного обсягу коштів для Мінсоцполітики, оскільки дата внесення змін до розпису державного бюджету може не співпадати з датою перерахування коштів і такий обсяг коштів з огляду на вимоги частини шостої статті 108 Кодексу потребує подальшого розподілу між місцевими бюджетами за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом, як наслідок, може ускладнитися практичне застосування даного рішення Уряду.
Щодо трансфертів між державним і місцевими бюджетами
За 5 місяців п.р. трансферти з державного бюджету передані місцевим бюджетам у сумі 116,4 млрд грн, що становить 40,4% уточненого річного плану та 95,7% уточненого плану на звітний період.
Базова дотація перерахована у сумі 4,3 млрд грн, або 100% плану на січень-травень п.р. Додаткові дотації також надано у повному обсязі відповідно до плану на цей період. Реверсна дотація перерахована до державного бюджету у сумі 2,8 млрд грн, або 99,9% плану на звітний період.
Субвенції загального фонду перераховані у сумі 100,1 млрд грн, або 96,6% уточненого плану на січень-травень п.р., з них субвенції на виконання державних програм соціального захисту населення надані в обсязі 42,6 млрд грн, або 95,3% відповідного плану. Серед таких субвенцій найбільшою за обсягом є субвенція на виплату допомоги сім`ям з дітьми, малозабезпеченим сім`ям, особам, які не мають права на пенсію, особам з інвалідністю, дітям з інвалідністю, тимчасової державної допомоги дітям, тимчасової державної соціальної допомоги непрацюючій особі, яка досягла загального пенсійного віку, але не набула права на пенсійну виплату, допомоги по догляду за особами з інвалідністю І чи ІІ групи внаслідок психічного розладу, компенсаційної виплати непрацюючій працездатній особі, яка доглядає за особою з інвалідністю I групи, а також за особою, яка досягла 80-річного віку (яку перераховано у сумі 22 млрд грн, або 93,1% уточненого плану на звітний період та 35% бюджетних призначень). За рахунок такої субвенції в рамках державної допомоги сім’ям з дітьми серед іншого забезпечуються ініціативи Уряду щодо запровадження у цьому році нових видів допомог, передбачених постановами КМУ від 30.01.2019 р. № 68 «Деякі питання надання послуги з догляду за дитиною до трьох років “муніципальна няня”» (здійснення з 01.01.2019 р. відшкодування вартості такої послуги у розмірі прожиткового мінімуму на дітей віком до шести років, встановленого станом на 1 січня відповідного року /у п.р. – 1626 грн/) та від 13.03.2019 р. №250 «Деякі питання надання соціальної підтримки багатодітним сім’ям» (надання з 01.04.2019 р. допомоги громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають в Україні, на третю і кожну наступну дитину у розмірі 1700 грн щомісяця до досягнення дитиною 6-річного віку). Насамперед, у поданих Урядом матеріалах до проекту Закону в частині пояснення і розрахунку обсягу такої субвенції на 2019 р. не зазначалося про вищезгадані нові види допомог, а відтак виникає питання щодо правомірності і реалістичності їх фінансового забезпечення у п.р. Крім того, дане питання мало б регулюватися на законодавчому рівні, зважаючи що види допомоги сім’ям з дітьми та вимоги щодо її надання визначено Законом України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми».
Значну частку серед наданих місцевим бюджетам субвенцій загального фонду за 5 місяців п.р. становили освітня та медична субвенції, а саме освітня субвенція передана в обсязі 31,4 млрд грн (99,8% уточненого плану на звітний період), медична субвенція – 23,1 млрд грн (100% уточненого плану на звітний період).
Статтею 20 Закону надано право Кабінету Міністрів здійснювати розподіл резерву коштів освітньої і медичної субвенцій, а також нерозподілених видатків цих субвенцій для територій Донецької та Луганської областей, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, між місцевими бюджетами, а також перерозподіл таких субвенцій між місцевими бюджетами /виходячи з додатку № 6 до Закону (із змінами згідно із законом від 28.02.2019 р. № 2696-VIIІ) загальний обсяг нерозподілених коштів освітньої субвенції становить 1278,5 млн грн; медичної субвенції – 667,7 млн грн/. Розпорядженням КМУ від 27.03.2019 № 191-р передбачено перерозподіл обсягу освітньої субвенції між місцевими бюджетами загалом у сумі 57,5 млн грн, в рамках якого зменшено резерв коштів цієї субвенції у сумі 47,9 млн. грн. На даний час інших рішень щодо розподілу таких коштів Урядом не прийнято.
У Висновку РП зазначено, зокрема, що Урядом, окремими місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування не використано можливостей щодо перерозподілу коштів освітньої та медичної субвенцій для недопущення виникнення простроченої заборгованості за цими виплатами.
Субвенції спеціального фонду за січень-травень п.р. перераховані у сумі 5,6 млрд грн (або 30,3% бюджетних призначень). Переважно йдеться про субвенцію на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, яка є складовою державного дорожнього фонду та перерахована у сумі 5,4 млрд грн (або 100% плану на звітний період та 36,6% бюджетних призначень). Відповідно до статті 25 Закону у 2019 р. Комітет уповноважено погоджувати переліки об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, фінансове забезпечення яких здійснюється за рахунок зазначеної субвенції, які затверджені відповідною обласною, Київською міською держадміністрацією та погоджені Укравтодором. На виконання такої норми на 15.06.2019 р. згідно із зверненнями усіх обласних та Київської міської держадміністрацій Комітет погодив 38 переліків об’єктів (з них уточнених – 7, за рахунок залишків субвенції на початок року – 6).
У Законі практично половину трансфертів місцевим бюджетам затверджено без розподілу між місцевими бюджетами, відтак розподіли зазначених трансфертів відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу мають бути здійснені Кабінетом Міністрів за погодженням з Комітетом. Станом на 15.06.2019 р. Комітет розглянув 11 звернень щодо погодження розподілу і перерозподілу трансфертів між місцевими бюджетами за 9 субвенціями. Однак на даний час залишаються нерозподіленими такі трансферти місцевим бюджетам (із загального фонду державного бюджету):
стабілізаційна дотація (код 3511110) /затверджена (із змінами згідно із законом від 28.02.2019 р. № 2696-VIIІ) у сумі 203,9 млн грн/;
субвенція на здійснення заходів щодо підтримки територій, що зазнали негативного впливу внаслідок збройного конфлікту на сході України (код 1611020) /затверджена у сумі 34 млн грн/;
субвенція на створення та ремонт існуючих спортивних комплексів при загальноосвітніх навчальних закладах усіх ступенів (код 2211240) /затверджена у сумі 150 млн грн/;
субвенція на здійснення природоохоронних заходів на об’єктах комунальної власності (код 2411020) /затверджена у сумі 579,7 млн грн/;
субвенція на реалізацію проектів транскордонного співробітництва (код 2761030) /затверджена у сумі 10 млн грн/;
субвенція на створення нових, будівельно-ремонтні роботи існуючих палаців спорту та завершення розпочатих у попередньому періоді робіт з будівництва/реконструкції палаців спорту (код 3411180) /затверджена у сумі 200 млн грн/;
субвенція на будівництво мультифункціональних майданчиків для занять ігровими видами спорту (код 3411200) /затверджена у сумі 200 млн грн/;
субвенція на будівництво нових, реконструкцію та капітальний ремонт існуючих спортивних п’ятдесятиметрових і двадцятип’ятиметрових басейнів (код 3411210) /затверджена у сумі 200 млн грн/.
Крім того, наразі розподілені частково такі субвенції місцевим бюджетам (із загального фонду державного бюджету):
субвенція на проведення робіт, пов'язаних зі створенням і забезпеченням функціонування центрів надання адміністративних послуг, у тому числі послуг соціального характеру, в форматі «Прозорий офіс» (код 2511170) /затверджена у сумі 150 млн грн, не розподілено 41,6 млн грн, або 27,7%/;
субвенція на реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України (код 2761600) /затверджена у сумі 500 млн грн), не розподілено 320,3 млн грн. або 64,1%/;
субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій (код 3511210) /затверджена у сумі 4 756,6 млн грн, не розподілено 2 567,7 млн грн, або 54%/;
а також субвенції на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для окремих категорій осіб, визначених Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та які потребують поліпшення житлових умов, хоча нерозподілені обсяги таких субвенцій є мізерними, а саме: код 2511120 /87,7 тис. грн, або 0,03%/; код 2511190 /139,7 тис. грн, або 0,56%/; код 2511200 /212,4 тис. грн, або 0,11%/; код 2511210 /787,7 тис. грн, або 3,19%/.
У Висновку РП зауважено, що зволікання Урядом з прийняттям рішень про затвердження або внесення змін до порядків та умов надання і розподілу субвенцій (зокрема 11 субвенцій, вперше визначених у Законі), призвело в окремих випадках до порушення вимог Кодексу і невиконання помісячного розпису державного бюджету щодо надання субвенцій.
Окремо слід зауважити, що відповідно до частини п’ятої статті 24-1 Кодексу розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку (далі – ДФРР) за адміністративно-територіальними одиницями та інвестиційними програмами і проектами регіонального розвитку затверджується Кабінетом Міністрів за погодженням з Комітетом у тримісячний строк з дня набрання чинності законом про державний бюджет. У Законі загальний обсяг ДФРР на п.р. затверджено у сумі 7,67 млрд грн (у т.ч. за загальним фондом – 6,67 млрд грн, за спеціальним фондом – 1 млрд грн). За зверненням Мінрегіону Комітетом погоджено затверджений розпорядженням КМУ від 15.05.2019 р. № 351-р розподіл коштів ДФРР у сумі 3,32 млрд грн (у т.ч. за загальним фондом – 3,13 млрд грн, за спеціальним фондом – 0,19 млрд грн). Отже, на даний час залишаються нерозподіленими кошти ДФРР у сумі 4,35 млрд грн, або 56,8% бюджетних призначень (у т.ч. за загальним фондом – 3,54 млрд грн /з них 0,5 млрд грн – на фінансове забезпечення реалізації проектів–переможців «Всеукраїнського громадського бюджету» згідно із статтею 27 Закону/, за спеціальним фондом – 0,81 млрд грн). У 2019 р. продовжується негативна практика попередніх років щодо тривалого періоду (з недотриманням визначеного строку) розподілу вищезазначених видатків, що створює ризики своєчасного освоєння відповідних бюджетних коштів у п.р. та не сприяє їх ефективному використанню. У Висновку РП відмічено, що затягування підготовки проекту рішення Кабінету Міністрів щодо розподілу коштів ДФРР відбувається, зокрема, через те, що регіональні комісії і місцеві держадміністрації обирали для фінансового забезпечення з ДФРР програми і проекти, які не узгоджувалися із стратегією розвитку регіону, за відсутності затвердженої проектної документації, а також з недотриманням терміну їх подання, внаслідок чого утворена у Мінрегіоні комісія повертала подані регіонами документи на доопрацювання.
Щодо змін до Закону
З початку року станом на 18.06.2019 р. прийнято 1 закон щодо змін до Закону, а саме: від 28.02.2019 р. № 2696-VIII щодо врегулювання відносин між державним бюджетом та окремими місцевими бюджетами у 2019 р. у зв’язку з непроведенням у грудні 2018 р. місцевих виборів у 52 об’єднаних територіальних громадах через введення воєнного стану у 9 областях (яким за загальним фондом державного бюджету передбачено зменшення на 9,56 млн грн доходів /реверсної дотації/ та видатків /зменшення базової дотації на 13,43 млн грн і збільшення стабілізаційної дотації на 3,87 млн грн/, а також збільшено резерв коштів освітньої субвенції на 11,32 млн грн та зменшено резерв коштів медичної субвенції на 1,75 млн грн в межах загальних обсягів цих субвенцій).
За результатами розгляду даного питання, керуючись статтями 14 і 24 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та статтею 109 Кодексу, Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення:
1. Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2019 рік у першому кварталі та інформацію щодо виконання державного бюджету у поточному році взяти до відома та врахувати в роботі.
2. Рекомендувати Кабінету Міністрів України:
1) проаналізувати Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2019 рік у першому кварталі, вжити заходів щодо забезпечення належного виконання державного бюджету у поточному році та опрацювати відповідні пропозиції Рахункової палати щодо можливості їх врахування;
2) забезпечити виконання планових показників доходів загального фонду державного бюджету, включаючи вжиття заходів щодо скорочення податкового боргу та детінізації економіки;
3) внести пропозиції щодо унормування питання зарахування і розподілу у 2019 році конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення (з урахуванням статті 35 Закону України «Державний бюджет України на 2019 рік»);
4) активізувати заходи з приватизації державного майна для забезпечення виконання планового показника відповідних надходжень до державного бюджету на 2019 рік;
5) здійснювати за рахунок резервного фонду державного бюджету виключно непередбачені видатки, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту державного бюджету (насамперед, видатки на ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, зважаючи на незначні обсяги нерозподілених коштів резервного фонду на 1 червня 2019 року);
6) доручити Міністерству соціальної політики України разом з Міністерством фінансів України і Пенсійним фондом України проаналізувати бюджет Пенсійного фонду України на 2019 рік та з огляду на поточний стан його виконання вжити заходів щодо забезпечення спроможності цього фонду здійснювати виплати пенсій виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету і необхідності поступового погашення заборгованості за позиками, наданими Пенсійному фонду України за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку;
7) забезпечити виконання вимог статті 20 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» щодо розподілу резерву і нерозподілених видатків освітньої та медичної субвенцій, а також здійснювати постійний моніторинг стану використання цих субвенцій та за необхідності їх перерозподіл між місцевими бюджетами для недопущення виникнення простроченої заборгованості за відповідними видатками;
8) здійснити розподіл стабілізаційної дотації (код 3511110), субвенцій за кодами 1611020, 2211240, 2411020, 2761030, 3411180, 3411200, 3411210 та завершити розподіл субвенцій за кодами 2511170, 2511120, 2511190, 2511200, 2511210, 2761600 і 3511210, доручивши відповідним міністерствам прискорення підготовки і узгодження необхідних нормативно-правових актів Уряду;
9) прискорити здійснення розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку (код 2761070) у повному обсязі;
10) надати правове і фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) щодо здійснення у 2019 році видатків на реалізацію постанов Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 р. № 68 «Деякі питання надання послуги з догляду за дитиною до трьох років “муніципальна няня”» та від 13.03.2019 р. №250 «Деякі питання надання соціальної підтримки багатодітним сім’ям» за рахунок відповідної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, а також внести пропозиції щодо законодавчого унормування питання надання запроваджених Кабінетом Міністрів України у 2019 році зазначених видів допомоги шляхом внесення відповідних змін до Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми»;
11) подати Комітету з питань бюджету інформацію щодо врахування вищезазначених рекомендацій, включаючи пропозиції Рахункової палати, наведені у її Висновку про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2019 рік у першому кварталі.