Кроки на шляху до забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування
Продовжуючи пошук шляхів розв’язання «бюджетних проблем» місцевого самоврядування, які, серед інших, характеризуються недостатністю ресурсів на виконання власних повноважень (тих, які забезпечують самостійне вирішення населенням питань місцевого значення) та залежністю від прийняття рішень на вищому щаблі влади, Верховна Рада України 23 червня поточного року прийняла Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України», де запропоновано ряд кардинальних змін, які вбачаються важливим кроком на шляху до зміцнення місцевого самоврядування, забезпечення фінансової стабільності у його розвитку і спрямовані насамперед на вдосконалення доходної бази бюджетів місцевого самоврядування.
До основних змін, що прийняті у новій редакції Бюджетного кодексу України в частині місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин, належить віднести положення, які передбачають:
перше — розширення складу доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (кошик перший), шляхом включення — плати за видачу окремих видів ліцензій та сертифікатів, за державну реєстрацію, за використання інших природних ресурсів, за надані в оренду ставки, що знаходяться в басейнах річок загальнодержавного значення, а також збору за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення;
друге — розширення складу доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (кошик другий), шляхом включення податку на нерухомість, плати за землю, плати за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, збору за забруднення навколишнього природного середовища у повному обсязі, адміністративних штрафів;
третє — норми щодо стимулювання інвестиційного розвитку територій шляхом уточнення складових бюджету розвитку місцевих бюджетів за доходами (включено до бюджетів сіл, селищ, міст 10 відсотків податку на прибуток приватних підприємств, 50 відсотків надпланових доходів за переліком показників загальнодержавних податків і зборів, а також для бюджетів сіл, селищ і міст районного значення — 15 відсотків податку з доходів фізичних осіб) і видатками (включено капітальні видатки з деталізацією за напрямами); а також надання субвенцій на соціально-економічний розвиток сіл, селищ, малих міст;
четверте — упорядкування видаткових повноважень місцевих бюджетів (зокрема, до видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, включено видатки на позашкільну освіту, місцеву пожежну охорону, функціонування центрів соціальної реабілітації дітей-інвалідів, центрів професійної реабілітації інвалідів, центрів соціально-психологічної реабілітації дітей, центрів соціальних служб для молоді, соціальні гуртожитки, виплату грошової компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги, утримання зоопарків, місцеві програми розвитку комунально ї сфери);
п’яте — особливості щодо здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій, щодо управління бюджетними коштами та борговими зобов’язаннями (зокрема, зменшено критерій чисельності населення, за яким міста мають право на здійснення зовнішніх запозичень з 800 до 500 тис. жителів, (в результаті розширюється перелік таких міст (за даними статистики на початок 2008 року населення понад 800 млн. мешканців мали п’ять міст — Київ, Донецьк, Одеса, Дніпропетровськ, Харків, а понад 500 млн. грн. — крім них, додаються Запоріжжя, Львів, Кривий Ріг та Миколаїв); органам місцевого самоврядування надано право на конкурсних засадах розміщувати тимчасово вільні кошти місцевих бюджетів на депозитах або шляхом придбання цінних паперів; унормовано можливість отримання позичок, в т. ч. на покриття тимчасових касових розривів для бюджету розвитку, а також середньострокових; розширено перелік можливих випадків затвердження місцевих бюджетів з дефіцитом і з профіцитом);
шосте — зарахування з 2010 року податку на прибуток за місцезнаходженням підприємства, філії (відокремленого підрозділу); зарахування, починаючи з 2011 року, податку з доходів фізичних осіб за місцем реєстрації платника податку;
сьоме — основні засади формування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу з використанням елементів програмно-цільового методу; посилення контролю та відповідальності у бюджетному процесі; інші положення, які щорічно врегульовувались законом про державний бюджет.
Одним з ключових положень законопроекту в частині місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин стали особливості формування взаємовідносин між державним бюджетом та бюджетами сіл, селищ і міст районного значення — перехід на прямі міжбюджетні стосунки. Це означає, що розрахунки із визначення дотацій вирівнювання місцевим бюджетам та коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, будуть здійснюватися безпосередньо Міністерством фінансів України, а обсяги цих міжбюджетних трансфертів будуть затверджуватись у законі про державний бюджет (це 12 тисяч 111 місцевих бюджетів замість 691 бюджету, які мають прямі відносини з державним бюджетом сьогодні).
Поряд з тим, значно посилено доходну базу саме бюджетів місцевого самоврядування (сіл, селищ, міст). За експертною оцінкою, додаткове збільшення ресурсу (обрахунок в умовах 2009 року) для таких бюджетів становитиме понад 9 мільярдів гривень насамперед за рахунок:
збільшення нормативів зарахування податку з доходів фізичних осіб до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення до 65% (діюча норма — 25%), з яких до першого кошика — 50%, що становитиме 2 597,0 млн. грн., до бюджету розвитку — 15%, або — 558,2 млн. грн.;
зарахування 10% податку на прибуток підприємств (крім підприємств державної та комунально ї власності) до бюджету розвитку бюджетів місцевого самоврядування (крім бюджету м. Києва) забезпечить 2378,6 млн. грн.;
перенесення з І до ІІ кошика доходів місцевих бюджетів плати за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності у обсязі 1 043,9 млн. грн.; збільшення з 50% до 100% нормативу відрахувань збору з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів — 774,7 млн. грн.;
зарахування у повному обсязі до бюджетів місцевого самоврядування плати за землю збільшить доходи міст обласного значення (діюча норма — 75%) на 267,4 млн. грн., сіл, селищ, міст районного значення (діюча норма — 60%) на 180,6 млн. грн.;
зарахування у повному обсязі до бюджетів місцевого самоврядування збору за забруднення навколишнього природного середовища (діюча норма: державний бюджет — 30%, місцеві бюджети — 70%) додасть 224,8 млн. гривень.
Крім того, запровадження податку на нерухомість, який визначається як складова місцевих податків і зборів, дозволить поповнити доходи бюджетів місцевого самоврядування орієнтовно на 370 млн. гривень.
Розуміючи, що основна сфера діяльності місцевого самоврядування — це комунальні мережі та житловий фонд, територія і дороги, благоустрій та побутові послуги, транспорт, навколишнє середовище тощо, а основна його функція — забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території, зпоміж усіх перелічених джерел на виконання власних повноважень та самостійне вирішення питань місцевого значення додатково має бути залучено понад сім мільярдів гривень.
Звісно, процес переходу до взаємовідносин між державним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення вбачається складним і може мати певні ризики. Така форма взаємовідносин неодмінно буде вимагати негайного формування Міністерством фінансів відповідної розрахункової бази за кожним бюджетом села, селища, міста районного значення за доходами і за видатками, обов’язкової перебудови програмного забезпечення з питань визначення міжбюджетних трансфертів тощо. При цьому для врахування економічних, соціально-культурних, демографічних, екологічних та інших особливостей кожної адміністративно-територіальної одиниці належить досконало вивчити систему додаткових коригуючи коефіцієнтів, що сьогодні застосовуються на рівні кожного з районів та міст і дають можливість збалансувати бюджети сіл, селищ, міст районного значення. Можуть потребувати додаткового уточнення методологічні підходи до формування обласних та районних бюджетів, за рахунок яких забезпечується реалізація програм соціально-економічного розвитку області (району) та відбувається консолідація ресурсів для вирішення найбільш соціально-важливих питань.
З метою належного виконання місцевих бюджетів необхідно буде переглянути та впорядкувати усі процедури, пов’язані з казначейським обслуговуванням таких бюджетів, їх технічним та програмним забезпеченням.
Іншим, досить актуальним, але певним чином проблемним питанням, для розв’язання якого відводиться рік, є зарахування податку з доходів фізичних осіб за місцем податкової адреси фізичної особи, тобто здебільшого за місцем проживання платника. Дієвість такої норми буде залежати насамперед від ефективності та оперативності у впровадженні комплексу організаційних та інших підготовчих заходів щодо адміністрування цього податку, забезпечення повноти і правильності його перерахування, формування доходної бази відповідних місцевих бюджетів.
Бюджетна реформа продовжу є свій розвиток на шляху до забезпечення фінансової автономії територіальних громад, реформування місцевих фінансів та системи міжбюджетних відносин. Однак згідно із Європейською Хартією місцевого самоврядування місцеве самоврядування ґрунтується на трьох засадах: організаційній, правовій та фінансовій автономіях. Тому, проголошуючи такі наміри, все ж таки належить розуміти, що бюджетна реформа, яку б прогресивну вона не ставила перед собою мету, має спиратись на чіткі та узгоджені положення інших законів, які створять умови для розвитку, а не гальмування такого процесу.
Микола ДЕРКАЧ,
голова Комітету Верховної Ради
України з питань бюджету,
член депутатської фракції
«Блок Литвина»
ГОЛОС УКРАЇНИ № 132 (4632)
18 ЛИПНЯ 2009