Місцеві бюджети: реалії та перспективи
Вступаючи у новий рік з прийнятим законом про державний бюджет, країна, а надто місцева влада, вже почала чекати змін. Звичайно, в надії отримати кошти для забезпечення у повному обсязі делегованих державою повноважень, а більшою мірою — домогтися розширення прав у формуванні власних доходів місцевих бюджетів та прогнозуванні інших, у витрачанні бюджетних коштів, у стимулюванні до нарощування податкової бази тощо.
Справді, бюджетна реформа так вдало почавшись у 2001 році, з прийняттям Бюджетного кодексу, поступово втрачає свої здобутки, накопичуючи низку проблем. Така ситуація певною мірою є наслідком того, що бюджетна реформа на той час багато в чому випередила інші зміни в суспільстві, які неодмінно мали відбуватися у регіональній політиці, а простіше, реформи системи державного управління, місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, податкової системи. Тому Бюджетний кодекс, започаткувавши фундаментальні зміни у всій бюджетній системі та у міжбюджетних відносинах, виявив низку неузгодженостей з іншим законодавством, насамперед про місцеве самоврядування.
Яскравий приклад, одним з головних досягнень Бюджетного кодексу визнається чіткий розподіл видатків між бюджетами, особливо місцевими, що стало базою для проведення відповідних розрахунків та формування місцевих бюджетів. Проте на практиці встановлена чіткість у розподілі видатків, підзаконними актами нівелювалась у невизначеність, коли ставало питання про передачу бюджетних установ відповідно до розмежування видатків між бюджетами. Це засвідчило, що розподіл видатків не в усіх випадках виявився оптимальним і саме собою розмежування видатків не розв’язує проблему розмежування повноважень. Таке розмежування має бути закріплене не лише Бюджетним кодексом, а передусім у законах, що визначають функціонування місцевого самоврядування. Крім того, розмежування повноважень має супроводжуватись розмежуванням власності, що потрібно робити за критеріями, визначеними законом.
До сьогодні на законодавчому рівні такі питання залишаються невирішеними. Немає чіткості й у визначенні делегованих та власних повноважень. А неврегульовані повноваження не дають змоги визначити відповідальність (наприклад, в жодному нормативному акті не написано, що за утримання школи та надання якісної освіти відповідає міська чи сільська рада. Відповідають усі: місцева влада, уряд, Верховна Рада, а з батьків при цьому збирають додаткові кошти на потреби школи, незважаючи, звичайно, на якість послуги).
Тому першочерговим завданням для подальшого розвитку бюджетної реформи має стати проведення чіткого розподілу функціональних повноважень і відповідальності за надання послуг між рівнями влади, виходячи принаймні з таких критеріїв — послуга має бути максимально наближена до споживача і закріплена за тим рівнем влади, який може найбільш ефективно її профінансувати. Щодо кожного виду бюджетних послуг законодавство повинно чітко встановлювати — хто і на якому рівні здійснює нормативноправове регулювання і визначає стандарти надання послуг, хто і на якому рівні здійснює фінансування послуг, хто і на якому рівні організовує надання населенню послуг.
Відсутність чіткого розподілу повноважень поглиблює залежність органів місцевого самоврядування від центру в прийнятті рішень щодо доходів і видатків, що породжує низький рівень фінансово ї самостійності місцевої влади.
Практично всі основні показники та інструменти формування ресурсів визначаються державними органами. Так, база оподаткування, ставки, правила адміністрування та звітності визначаються на центральному рівні, і органи місцевого самоврядування реального впливу на жодну з цих позицій не мають. Водночас високий ступінь вирівнювання не зацікавлює місцеву владу до розвитку власної податково ї бази, оскільки зусилля із збільшення надходжень ведуть до зростання вилучення до державного бюджету, а за умови одержання дотації вирівнювання нема є сенсу їх збільшувати.
Органи місцевої влади не мають реальних важелів для контролю і частини власних доходів місцевих бюджетів. Найбільшу питому вагу у складі таких доходів становлять надходження плати за землю — більш як 60 відсотків. Проте розмір плати за землю може коригуватися місцевою владою лише у вузьких межах. У сфері місцевих податків і зборів ці повноваження полягають у можливості встановлювати ставку чи суму збору в межах максимуму, який не коригувався з 1993 року, та звільняти від деяких податків. Однак сьогодні суми надходжень від місцевих податків і зборів не можуть розглядатися як реальне джерело наповнення місцевих бюджетів. Їх частка у складі доходів загального фонду поступово зменшується (від 3,3 відсотка у 2001 році до 1,6 відсотка у 2008-му).
Внаслідок неврегульованості питань, пов’язаних з прийняттям органами державної влади рішень, які впливають на доходи і видатки бюджетів, виникає розбалансованість місцевих бюджетів. Хоча Бюджетним кодексом передбачено, що держава повинна компенсувати органам місцевого самоврядування втрату ресурсів чи необхідність додаткового фінансування, чітких правил такої компенсації немає. Прикладом такої незбалансованості були щорічні звільнення підприємств оборонної галузі, літакобудування, санаторіїв тощо від плати за землю, а також часткове фінансування пільг різним категоріям громадян (пільговий проїзд громадським транспортом). Інша ситуація: на виконання законів України та нормативних актів Кабінету Міністрів України створено і функціонують ціла низка закладів — центри професійної, медичної та соціальної реабілітації інвалідів, відділення соціальної адаптації та реабілітації дітей з особливими потребами, соціальні гуртожитки, центри соціально-психологічної допомоги для ВІЛ-інфікованих дітей та молоді, соціально-психологічної реабілітації дітей та молоді з функціональними обмеженнями, соціальні центри матері і дитини, проте питання їх фінансового забезпечення перекладено на місцеві органи влади.
Зберігається тенденція до централізації бюджетних ресурсів — протягом останніх п’яти років частка доходів місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) у структурі доходів зведеного бюджету зменшилась (31,4 відсотка — за 2002 рік, 26,5 відсотка — за 2007 рік).
Значною мірою залежність від центру виявляється і у трансфертній політиці (доходи місцевих бюджетів наполовину складаються із трансфертів з державного бюджету (у бюджеті на 2007 рік — 51,5, на 2008 рік — 47,3 відсотка). Порівняно з 2001 роком цей показник зріс більш як удвічі. Це також є відображенням тенденції до концентрації фінансових ресурсів на центральному рівні.
При цьому субвенції з державного бюджету (24 відсотки доходів місцевих бюджетів) органи місцевого самоврядування не мають повноважень використовувати на власний розсуд. Прийняття рішень здійснюється на центральному рівні. Процедура узгодження об’єктів, які фінансуються за рахунок субвенцій, розтягнута в часі. Як наслідок — прийняття відповідних постанов уряду або наказів міністерств у другій половин і року, що ніяк не може сприяти ефективному витрачанню коштів.
Врешті, розглядаючи ці та інші проблеми місцевих бюджетів, можна зробити таке узагальнення: гальмування реформи міжбюджетних відносин пов’язане із зупиненням змін в інших напрямах реформування державної влади.
Все-таки реалізація стратегічних планів суспільства щодо інтеграції України в європейське співтовариство зумовлює необхідність проведення такої економічно ї політики, яка передбачала б послідовне розв’язання завдань соціально-економічного розвитку регіонів і супроводжувалась, зокрема, зростанням ролі фінансів місцевих органів влади у розв’язанні численних завдань повсякденного життя.
Ставлячи за мету перетворення місцевих фінансів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку, першочерговими та найбільш реальними мають стати такі напрямки:
— підвищення питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України (слід прагнути до збільшення питомої ваги за рахунок випереджальних темпів зростання та розширення переліку власних і закріплених доходів місцевих бюджетів, а не за рахунок трансфертів з державного бюджету);
— удосконалення видаткових повноважень органів місцевого самоврядування (потребує перегляду і розмежування видатків між бюджетами, визначених Бюджетним кодексом України, оскільки з часу його прийняття відбулися певні зміни у законодавстві, і склад видатків, які враховуються і не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів — йдеться насамперед про включення позашкільної освіти до розрахунку обсягу трансфертів, унормування питань фінансового забезпечення новостворених закладів соціального захисту, передачу фінансування дільничних лікарень до районних бюджетів);
— визначення етапів та ступеню реалізації соціальних стандартів, пов’язаних з державним фінансуванням (визначення обсягів фінансування соціально-культурних послуг з бюджетів усіх рівнів на основі державних стандартів надання соціальних послуг сприятиме досягненню збалансованості місцевих бюджетів та є необхідною умовою для розробки ефективних бюджетних програм на державному і місцевому рівні, що відповідає принципам програмно цільового методу складання і виконання бюджету. До сьогодні галузеві норми щодо соціальних стандартів Кабінетом Міністрів України не затверджено);
— внесення змін до Бюджетного кодексу України з метою розширення доходних повноважень органів місцевого самоврядування (зокрема, плати за землю для обласних і районних рад), визначення оптимального розподілу податків між рівнями бюджетів, насамперед, між державним та місцевими бюджетами, передаючи окремі джерела доходів до місцевих бюджетів (наприклад, частини податку на прибуток підприємств);
— удосконалення податкового законодавства, відповідно до напрямів реформування податково ї системи, зокрема, удосконалення системи місцевих податків та зборів (насамперед, в частині надання права органам місцевого самоврядування самостійно встановлювати граничні розміри податків і зборів); вирішення питання запровадження податку на нерухомість та віднесення його до власних доходів місцевих бюджетів;
— спрощення процедур планування у міжбюджетних відносинах (до формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів щорічно вносяться численні зміни, в результаті вона набула гіперболізованого вигляду, її прозорість істотною мірою порушується. Це призводить до дискредитації мети, закладеної нормами Бюджетного кодексу, що сталося внаслідок і об’єктивних, і суб’єктивних чинників. Крім того, часте внесення змін не сприяє стабільності процесу формування місцевих бюджетів);
— удосконалення порядку надання субвенцій на виконання інвестиційних проектів, передбачивши стабільну систему фінансово ї підтримки інвестиційної діяльності органів місцевого самоврядування на довготривалий період, визначення єдиних підходів і критеріїв до розподілу фінансового ресурсу держави на цю мету, умов, системи моніторингу та аналізу використання.
І все-таки, найближча перспектива — внесення змін до Закону України «Про державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України». Розуміючи важливість та нагальність розв’язання питань місцевих бюджетів, ми шукатимемо можливості для вирішення, зокрема, таких питань:
1) збільшення обсягу видатків місцевих бюджетів для забезпечення фінансовими ресурсами належного виконання делегованих державою повноважень;
2) запровадження норми щодо стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування доходів державного бюджету, які є джерелом перерахування дотації вирівнювання;
3) відновлення встановлених Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища » нормативів відрахувань до місцевих бюджетів збору за забруднення навколишнього природного середовища та грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарсько ї та іншої діяльності;
4) визначення стабільного джерела для передачі з державного бюджету місцевим бюджетам субвенцій спеціального фонду на оснащення сільських амбулаторій та фельдшерсько-акушерських пунктів, придбання вагонів для комунального електротранспорту, будівництво та розвиток мережі метрополітенів, забезпечення житлом працівників бюджетної сфери, які уклали контракт на 20 років, або перенесення їх до загального фонду державного бюджету;
5) відновлення субвенції місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт автомобільних доріг комунального значення в обсязі, не меншому, ніж у попередньому році;
6) децентралізація видатків державного бюджету, що затверджуються для регіонів у рамках загальнодержавних програм (наприклад, по освіті, охороні здоров’я, житлово-комунальному господарству тощо) шляхом передачі їх місцевим бюджетам у вигляді субвенцій з державного бюджету або врахування при визначенні міжбюджетних трансфертів;
7) унормування питань планування видатків на позашкільну освіту, утримання центрів ранньої соціальної реабілітації дітей-інвалідів, на компенсаційні виплати фізичним особам, що надають соціальні послуги шляхом врахування їх у видатках, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, з одночасним внесенням відповідних змін до Бюджетного кодексу України.
Микола ДЕРКАЧ,
голова Комітету Верховної Ради
України з питань бюджету,
член депутатської фракції
«Блок Литвина».
ГОЛОС УКРАЇНИ № 89 (4339)
13 ТРАВНЯ 2008