Рахункова палата відповідно до вимог частини другої статті 110 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) і частини третьої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» подала до Верховної Ради Висновок про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2019 рік у першому кварталі, затверджений рішенням Рахункової палати від 20.08.2019 р. № 20-1 (далі – Висновок РП), який надійшов на розгляд до Комітету.
У Комітеті проаналізовано Висновок РП, останні звітні дані Міністерства фінансів України (далі – Мінфін), Державної казначейської служби України (далі – Казначейство), Державної фіскальної служби України (далі – ДФС), інших державних органів щодо стану реалізації норм Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» (далі – Закон) і виконання бюджетів у поточному році та звернуто увагу на таке.
Щодо макроекономічних показників
Згідно з статистичними даними основні показники економічного і соціального розвитку України, зокрема, є такі: реальний ВВП за І квартал і ІІ квартал 2019 р. (порівняно з відповідним періодом 2018 р.) становив за оперативною оцінкою Держстату відповідно 102,5% і 104,6% /враховано при затвердженні бюджету – 103%/; індекс споживчих цін у серпні п.р. – 99,7%, з початку року – 102,7% /враховано при затвердженні бюджету (грудень до грудня попереднього року) – 107,4%/; індекс цін виробників промислової продукції у серпні п.р. – 99,3%, з початку року – 101,7% /враховано при затвердженні бюджету (грудень до грудня попереднього року) – 110,1%/.
У Висновку РП відмічено, що у І півріччі п.р. державний бюджет виконувався в умовах зростання економіки, при цьому стримуючими чинниками для більш високого зростання стали зниження темпів приросту експорту, скорочення припливу прямих іноземних інвестицій і банківського кредитування.
За попередніми даними Національного банку, обсяг міжнародних резервів на 01.09.2019 р. склав 22,01 млрд дол. США і збільшився у серпні п.р. на 0,17 млрд дол. США, або на 0,8% (з початку року збільшився на 1,19 млрд дол. США, або на 5,7%). Офіційний курс гривні щодо долара США за січень-серпень п.р. в середньому становив 26,57 грн /прогнозний середньорічний обмінний курс, врахований при затвердженні бюджету, – 28,2 грн/дол. США/.
Кошти бюджетів та інших клієнтів Казначейства становили на 01.09.2019 р. 142,7 млрд грн (проти 60,9 млрд грн на 01.01.2019 р.), у т.ч.: на єдиному казначейському рахунку – 61,8 млрд грн (проти 9,9 млрд грн на 01.01.2019 р.), на рахунках Казначейства у іноземній валюті – 72 млрд грн, на інших рахунках – 8,9 млрд грн.
Щодо доходів державного бюджету
Доходи державного бюджету за 8 місяців п.р. становили 671,8 млрд грн, що на 64,2 млрд грн, або на 10,6% більше відповідного показника за минулий рік. Рахункова палата звертає увагу, що збільшення доходів державного бюджету порівняно з відповідним періодом минулого року забезпечено, насамперед, за рахунок коштів Національного банку, авансової сплати частини чистого прибутку державних підприємств, збільшення обсягів імпорту, цін, заробітної плати.
До загального фонду за січень-серпень п.р. надійшло доходів в обсязі 594,1 млрд грн, що на 30,8 млрд грн, або на 4,9%, менше плану на цей період згідно з первинним розписом доходів державного бюджету на 2019 рік. За Висновком РП невиконання планового показника доходів загального фонду спричинено, зокрема, системними проблемами планування окремих доходів, застосуванням Урядом практики зменшення для окремих категорій державних підприємств нормативу відрахування частини чистого прибутку після набрання чинності законом про державний бюджет.
Порівняно з відповідним періодом минулого року доходи державного бюджету за загальним фондом зросли на 7,7% при плановому річному зростанні на 11,4% /план на 2019 р. до факту за 2018 р./.
При цьому за окремими доходами відбулося перевиконання плану за такий період порівняно з первинним розписом, зокрема: кошти, що перераховуються Національним банком (+17,3 млрд грн) /при встановленому Законом плані 47,6 млрд грн перераховано 64,9 млрд грн, що відповідає показнику, визначеному у консолідованій фінансовій звітності НБУ за 2018 рік/; податок та збір на доходи фізичних осіб (+3,6 млрд грн); податок на прибуток підприємств (+3,1 млрд грн); акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) (+1,5 млрд грн); збори на обов'язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій (+1,3 млрд грн).
Щодо коштів від НБУ за останні два роки має місце значне відхилення фактичних надходжень від показників, врахованих у державному бюджеті (у 2018 р. – менше на 5,9 млрд грн, або на 11,7%; у 2019 р. – більше на 17,3 млрд грн, або на 36,3%), що свідчить про наявність проблеми реалістичного планування відповідного показника.
Однак, не виконано план надходжень за рядом основних бюджетоутворюючих платежів, насамперед: ПДВ з ввезених на територію України товарів (-26,2 млрд грн); акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (-10,4 млрд грн); ПДВ із вироблених товарів з урахуванням бюджетного відшкодування (-8,1 млрд грн); частини чистого прибутку державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивідендів, нарахованих на акції господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність (-7,9 млрд грн); рентної плати за користування надрами, особливо в частині природного газу (-5,3 млрд грн).
Таким чином, наразі залишаються ризики щодо виконання доходів загального фонду державного бюджету у 2019 році.
Бюджетне відшкодування ПДВ за 8 місяців п.р. здійснено в обсязі 105,5 млрд грн, що на 20,3 млрд грн, або на 23,9%, більше такого показника за відповідний період минулого року. При цьому за даними ДФС на 01.08.2019 р. бюджетна заборгованість по невідшкодованих сумах ПДВ становила 17,98 млрд грн (зменшилася на 10,7 млрд грн з початку року), з них з простроченим терміном відшкодування – 0,6 млрд грн (практично не змінилася).
До спеціального фонду за січень-серпень п.р. надійшло доходів в обсязі 77,7 млрд грн, що становить 79,6% затвердженого на рік обсягу та на 38,8% більше, ніж за відповідний період 2018 р. У звітному періоді найбільшим за обсягом джерелом доходів спеціального фонду були власні надходження бюджетних установ, які становили більш ніж третину зазначених доходів: надійшло 27,5 млрд грн, або 81,7% річного плану.
Разом з тим, суттєве зростання доходів спеціального фонду проти минулого року та плану на звітний період пояснюється, насамперед, таким.
У 2019 р. до спеціального фонду державного бюджету зараховується 75% (у 2018 р. – 50%) акцизного податку та ввізного мита на нафтопродукти і транспортні засоби /пункт 41 розділу VI Кодексу/, які є джерелами доходів державного дорожнього фонду. За 8 місяців до державного дорожнього фонду /у частині доходів/ надійшло 34,9 млрд грн, що на 12,6 млрд грн більше, ніж за відповідний період минулого року, та майже на 3,5 млрд грн більше плану на звітний період.
Поряд з тим, відбулося значне перевиконання загального обсягу планових надходжень від митних платежів, отриманих при митному оформленні для вільного обігу транспортних засобів, що були ввезені на митну територію України та поміщені в митні режими транзиту або тимчасового ввезення у період з 01.01.2015 р. до дня набрання чинності законом від 08.11.2018 р. № 2611-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо оподаткування акцизним податком легкових транспортних засобів» /згідно з пунктом 7 статті 11, пунктом 16 статті 14 і пунктом 9 Прикінцевих положень Закону такі платежі зараховуються до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуються Пенсійному фонду/: при річному плані у сумі 1 млрд грн за 8 місяців п.р. надійшло загалом 7,1 млрд грн, або в 7 разів більше.
Крім того, на 1 вересня п.р. до спеціального фонду зараховано конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення, у сумі 1,56 млрд грн (переважна більшість яких надійшла ще у лютому п.р.), при цьому у державному бюджеті на 2019 рік не передбачено планових показників таких коштів, хоча згідно із статтею 35 Закону у разі їх надходження такі кошти у сумі 524 млн грн зараховуються до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуються Міноборони на облаштування військових комісаріатів (територіальних центрів комплектування та соціальної підтримки) та їх всебічне забезпечення у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів. Комітет у червні п.р. рекомендував Кабінету Міністрів внести пропозиції щодо унормування питання зарахування і розподілу таких коштів. У відповідь Мінфіном поінформовано, що наразі відповідний проект постанови щодо спрямування коштів Міноборони опрацьовується в Уряді. Отже, зазначене питання досі залишається невирішеним.
За даними ДФС на 1 серпня п.р. переплати до державного бюджету становили 55,8 млрд грн (проти 37,1 млрд грн на початок року), а податковий борг перед державним бюджетом становив 94,2 млрд грн (збільшився з початку року на 8,6 млрд грн, або на 10%). Зростання податкового боргу перед державним бюджетом свідчить про подальше погіршення стану фінансової дисципліни платників податків та недієвість заходів органів ДФС щодо управління податковим боргом.
Щодо фінансування державного бюджету та державного боргу
За січень-серпень 2019 р. державний бюджет виконано з профіцитом, що становив 4,5 млрд грн (при затвердженому граничному обсягу дефіциту – 89,99 млрд грн), при цьому за загальним фондом - з дефіцитом у сумі 4,1 млрд грн при уточненому плані на цей період у сумі 27,2 млрд грн, а за спеціальним фондом – з профіцитом у сумі 8,7 млрд грн. Зазначене є наслідком здійснення видатків у значно менших обсягах від плану, ніж отримано доходів, при тому що за загальним фондом не виконано план надходжень від приватизації державного майна на звітний період.
Від приватизації державного майна за 8 місяців п.р. до загального фонду надійшло 369,1 млн грн, або 5,7% уточненого плану на звітний період (при затвердженому річному плановому показнику 17,1 млрд грн), в основному від продажу об’єктів малої приватизації. Розпорядженням КМУ від 16.01.2019 р. № 36-р затверджено перелік об’єктів великої приватизації державної власності, до якого включено 21 об’єкт. Проте за інформацією Фонду держмайна на сьогодні залишається заблокованою судовими рішеннями приватизація 2 об’єктів великої приватизації (ПАТ «Центроенерго» і ПАТ «Сумихімпром»), а 6 таких об’єктів були розблоковані лише влітку п.р. (зокрема, ПрАТ «Президент-Готель», АТ «Об’єднана гірничо-хімічна компанія», ПрАТ «Індар», ДП «Вугільна компанія “Краснолиманська”», ДП «Завод “Електроважмаш”», АТ «Одеський припортовий завод»), однак всупереч рішенню Кабінету Міністрів 4 об’єкти великої приватизації досі не передані до Фонду держмайна (а саме Мінекономрозвитку - ДП «Завод “Електроважмаш”» і АТ «Об’єднана гірничо-хімічна компанія», МОЗ - ПрАТ «Індар»,Секретаріатом КМУ – ДПАТ «Національна акціонерна компанія “Украгролізинг”»). При цьому Фонд держмайна повідомив, що приватизація об’єктів електроенергетики та передача теплоелектроцентралей у власність територіальних громад гальмується в Уряді, тому приватизація цих об’єктів у 2019 році не відбудеться. Отже, на даний час вбачається ймовірним значне невиконання річного плану надходжень від приватизації державного майна, якщо терміново не буде вжито необхідні заходи, на що також звертає увагу Рахункова палата.
Державні запозичення на фінансування державного бюджету за 8 місяців п.р. здійснені в обсязі 325,3 млрд грн (94% затвердженого річного обсягу), з яких внутрішні запозичення – 262,6 млрд грн, що становить 130% затвердженого річного обсягу та 97,3% уточненого плану на звітний період. При цьому у структурі запозичень значною є частка короткострокових запозичень, хоча вона суттєво зменшилася порівняно з початком року /зокрема, у січні вона становила 76,5% (31,9 млрд грн), у січні-серпні – 38,5% (125,3 млрд грн)/, проте у Програмі управління державним боргом на 2019 рік (затвердженій наказом Мінфіну від 17.01.2019 р. № 26) короткострокові інструменти за прогнозними розрахунками передбачені на рівні 12,4% і їх питома вага є найменшою.
Поряд з тим, у січні-квітні п.р. внесено зміни до розпису фінансування загального фонду державного бюджету в частині збільшення планових показників державних запозичень і погашення державного боргу загалом на 82,1 млрд грн, які Мінфін пояснює підвищеним попитом на короткострокові ОВДП з кінця 2018 р. (у т.ч. з погашенням у п.р.), що потребує додаткових коштів на погашення державного внутрішнього боргу у п.р. (які не передбачено у державному бюджеті на 2019 рік). Такі операції допускаються згідно з абзацом п’ятим частини першої статті 16 Кодексу, однак призводять до зменшення середньозваженого терміну обігу боргових зобов’язань.
За інформацією на офіційному сайті Мінфіну за 7 місяців п.р. обсяг ОВДП у власності нерезидентів з початку року зріс у 13,6 раза (з 6,3 млрд грн до 86,4 млрд грн), чому сприяли макроекономічна стабільність, виважена фіскальна і монетарна політики та приєднання України до мережі міжнародного центрального депозитарію цінних паперів Сlearstream. Разом з тим, за Висновком РП зазначене збільшує ризики дестабілізації фінансової ситуації, зокрема знецінення гривні, у разі виходу нерезидентів з ринку внутрішніх запозичень.
При цьому, у серпні середньозважена дохідність гривневих ОВДП становила 16,04% річних і знизилась на 2,9 в.п. відносно січня п.р., проте ще залишається достатньо високою, що потребуватиме значних видатків державного бюджету на обслуговування боргу.
Зовнішні запозичення за загальним фондом надійшли у сумі 56,2 млрд грн (включаючи залучення другого траншу кредиту під гарантію Світового банку в обсязі 529,2 млн євро, дорозміщення ОЗДП 2018 року на номінальну суму 350 млн дол. США та здійснення випуску єврооблігацій на номінальну суму 1 млрд євро), або 45,8% затвердженого річного плану та 84,4% уточненого плану на звітний період.
Зовнішні запозичення до спеціального фонду (від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій на реалізацію інвестиційних проектів) становили 6,55 млрд грн, або 31% затвердженого річного плану, водночас більше в 1,5 раза порівняно з аналогічним періодом 2018 р. Отже, стан залучення таких запозичень дещо поліпшився, але залишається низьким та є наслідком неналежної діяльності відповідальних виконавців інвестиційних проектів та системних недоліків у забезпеченні впровадження таких проектів. При цьому, Рахункова палата зауважує, що посилюються ризики втрати наявних можливостей для отримання додаткових ресурсів, зокрема на розвиток енергетики, інфраструктури, транспорту.
Станом на 01.09.2019 р. Фондом гарантування вкладів фізичних осіб здійснено дострокове погашення векселів, що були видані ним в обмін на облігації внутрішньої державної позики, у сумі 9,1 млрд грн. Зазначена операція відображена у бюджетній звітності у розділі «Фінансування за активними операціями» за загальним фондом як «Надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів». Такі надходження не планувалися у Законі, а відтак є додатковим джерелом фінансування загального фонду державного бюджету у 2019 р. Крім того, вони не є борговим джерелом фінансування бюджету, а відображають виконання зобов’язань перед державним бюджетом, а відтак можуть надходити до загального фонду незалежно від наявності відповідного планового показника. Разом з тим, Урядом прийнято рішення про зміну обсягів джерел фінансування загального фонду державного бюджету у сумі 9,1 млрд грн відповідно до частини четвертої статті 15 Кодексу (збільшено за кодом 601100 «Повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів» та зменшено за кодом 401000 «Запозичення») з дотриманням граничного обсягу річного дефіциту державного бюджету /розпорядження КМУ від 21.08.2019 р. № 675-р/. На даний час таке рішення не надійшло до Комітету на погодження. Враховуючи практику попередніх років (згідно з якою у зв’язку з невиконанням плану надходжень від приватизації держмайна Уряд в кінці року приймав рішення щодо заміщення відповідних надходжень запозиченнями), наразі передбачене зменшення запозичень вбачається передчасним і нелогічним.
Платежі з погашення державного боргу у звітному періоді здійснені у сумі 262,7 млрд грн (96,5% затвердженого показника на рік та 95% уточненого плану на січень-серпень п.р.), у т.ч. на погашення внутрішнього боргу – 210,8 млрд грн, зовнішнього боргу – 51,9 млрд грн.
Загальна сума державного і гарантованого державою боргу на 31 липня п.р. становила 2 066,9 млрд грн та зменшилася з початку року у гривневому еквіваленті на 101,5 млрд грн, або на 4,7%. Обсяг державного боргу зменшився з початку року на 48,6 млрд грн, або на 2,6%, і становив 1 811,7 млрд грн (затверджений граничний обсяг на 31.12.2019 р. – 2 060,1 млрд грн). Гарантований державою борг порівняно з початком року зменшився на 52,9 млрд грн, або на 17,2%, і становив 255,2 млрд грн (затверджений граничний обсяг на 31.12.2019 р. – 388,6 млрд грн). Слід зазначити, що зменшення боргу у гривневому еквіваленті є наслідком у першу чергу зміцнення офіційного курсу гривні до долара США порівняно з початком року (на 31.12.2018 р. – 27,69 грн/дол. США, на 31.08.2019 р. – 25,23 грн/дол. США), на що також звертає увагу Рахункова палата.
За звітними даними у січні-липні п.р. державні гарантії не надавалися (згідно з статтею 6 Закону граничний обсяг надання державних гарантій – 27,28 млрд грн).
Разом з тим, на виконання державою гарантійних зобов’язань за кредитами, отриманими позичальниками під державні гарантії, за спеціально визначеною бюджетною програмою (код 3511600) при затвердженому річному плані 443,1 млн грн за 8 місяців п.р. проведені платежі у сумі 1547,6 млн грн, або в 3,5 раза більше бюджетних призначень та 134,7% уточненого плану. Зокрема, Урядом здійснено перерозподіл витрат загального фонду державного бюджету в частині збільшення надання кредитів за кодом 3511600 на 705,6 млн грн та зменшення на цю суму видатків на обслуговування державного боргу /розпорядження КМУ від 27.03.2019 р. № 185-р/, що пов’язано із здійсненням Мінфіном у січні платежів за кредитом, залученим під державну гарантію ДП «Укркосмос» для реалізації проекту «Створення Національної супутникової системи зв’язку», через зупинення виділення коштів Державному космічному агентству за відповідною бюджетною програмою 6381130 у зв’язку з арештом рахунків вказаного підприємства. Комітет при погодженні зазначеного перерозподілу рекомендував Уряду вжити заходів щодо забезпечення виконання відповідних боргових зобов’язань ДП «Укркосмос» у липні за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою 6381130. Однак таке питання не було врегульовано і у липні 2019 р. Мінфіном проведено відповідні платежі за кодом 3511600. Отже, за бюджетною програмою 6381130 виникла економія коштів у сумі 1,4 млрд грн, а відтак згідно з частиною третьою статті 23 і пунктом 8 частини першої статті 52 Кодексу необхідно внести зміни до Закону в частині зменшення відповідних бюджетних призначень, на що Комітет і Рахункова палата раніше вже звертали увагу Уряду, а Мінфін підтвердив можливість врахування такої пропозиції при внесенні змін до Закону.
Залишки бюджетних коштів за загальним фондом збільшилися з початку року на 56,3 млрд грн та на кінець серпня п.р. становили 56,7 млрд грн, а за спеціальним фондом – збільшилися на 11,6 млрд грн і становили відповідно 46,5 млрд грн.
Щодо видатків та кредитування державного бюджету
За січень-серпень п.р. видатки проведено загалом у сумі 666,7 млрд грн, або 60% бюджетних призначень, у т.ч. за загальним фондом - у сумі 600,4 млрд грн (59,7% бюджетних призначень та 91,6% уточненого плану на звітний період /або на 55,2 млрд грн менше/) та за спеціальним фондом - у сумі 66,4 млрд грн (62,4% бюджетних призначень).
На 1 вересня п.р. не розпочато проведення видатків загального фонду державного бюджету за 30 бюджетними програмами, незважаючи на наявність відповідних бюджетних асигнувань на звітний період. При цьому за інформацією на офіційному сайті Казначейства на 27 серпня 2019 р. до Казначейства із 506 бюджетних програм, що потребують затвердження паспортів, надійшло 483 паспорти бюджетних програм.
У звітному періоді проведенню деяких видатків державного бюджету в запланованих обсягах завадило тривале затвердження учасниками бюджетного процесу документів, застосування яких у процесі виконання бюджету визначено Кодексом (порядків використання бюджетних коштів та паспортів бюджетної програми), та зволікання щодо проведення процедур закупівель. У Висновку РП зазначено, що Кабінет Міністрів, Мінфін і головні розпорядники бюджетних коштів не забезпечили належної виконавської дисципліни при організації бюджетного процесу. Як наслідок, зростають ризики відтермінування проведення видатків державного бюджету на кінець року.
Відповідно до частин шостої та восьмої статті 23 Кодексу станом на 15 вересня п.р Комітетом розглянуто 47 звернень щодо погодження передачі бюджетних призначень та перерозподілу видатків державного бюджету /з них два - повернуто на доопрацювання/ за 173 бюджетними програмами (напрямами) по загальному і спеціальному фондах на загальну суму 21,7 млрд грн. Велика кількість таких звернень і значні обсяги перерозподілу коштів вказують на наявність серйозних прорахунків при бюджетному плануванні, що підтверджує відсутність чітких пріоритетів у діяльності розпорядників коштів, підкреслює реагування на поточні завдання та свідчить про відсутність системних підходів в управлінні бюджетними коштами. У Висновку РП також зауважено, що у звітному періоді збільшилася кількість рішень Кабінету Міністрів про перерозподіл бюджетних призначень, що спричинено, насамперед. недоліками планування видатків.
Пенсійному фонду за загальним фондом державного бюджету спрямовані видатки у сумі 110,9 млрд грн, або 100% плану на січень-серпень 2019 р., що на 15,1% (на 14,5 млрд грн) більше порівняно з аналогічним періодом 2018 р. Поряд з тим, Урядом збільшено видатки для Пенсійного фонду на 7,9 млрд грн шляхом здійснення перерозподілу видатків загального фонду державного бюджету, передбачених Мінсоцполітики (розпорядження КМУ від 22.05.2019 р. № 357-р ), погодженого з Комітетом.
Крім того, у 2019 р. за спеціальним фондом державного бюджету передбачено здійснити видатки на фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду, у сумі 1 млрд грн за рахунок митних платежів від розмитнення транспортних засобів /про що вище зазначено/, при цьому на індексацію пенсій – за рахунок понадпланових надходжень таких платежів. На 01.09.2019 р. Пенсійному фонду перераховано зазначених коштів у сумі 7,8 млрд грн (з яких 0,7 млрд грн – залишок цих коштів за 2018 р.).
Таким чином, загалом Пенсійному фонду спрямовано 118,7 млрд грн, що становить 17,8% усіх проведених видатків державного бюджету за звітний період. Оскільки надходження до спеціального фонду від розмитнення транспортних засобів (визначені Законом додатковими джерелами виплат пенсій) є тимчасовими, на 2020 рік ймовірним є збільшення видатків загального фонду державного бюджету на таку мету.
При цьому за інформацією на офіційному сайті Казначейства у січні-серпні 2019 р. за рахунок ЄКР надано позики на покриття тимчасових касових розривів Пенсійному фонду загалом у сумі 69 млрд грн, з яких повернуто 62,3 млрд грн, а загальний обсяг заборгованості Пенсійного фонду за відповідними позиками на 01.09.2019 р. /з урахуванням заборгованості попередніх років/ становив 54,7 млрд грн, що на 1,9 млрд грн більше, ніж на початок року.
Отже, порівняно з минулим роком фінансовий стан Пенсійного фонду не поліпшується, навпаки збільшується його залежність від ресурсів державного бюджету та позик за рахунок ЄКР.
Видатки на обслуговування державного боргу за січень-серпень 2019 р. проведені в обсязі 72,9 млрд грн, що становить 50,2% бюджетних призначень, 50,4% уточненого річного плану (зменшено на 0,7 млрд грн внаслідок перерозподілу витрат, про що вище зазначено) та 83,9% уточненого плану на звітний період, або на 13,9 млрд грн менше (економія коштів виникла внаслідок ревальвації гривні до іноземних валют та міцніший обмінний курс гривні, ніж врахований при затвердженні державного бюджету на 2019 рік). При цьому частка таких видатків у загальному обсязі проведених видатків державного бюджету становить 10,9%.
За січень-липень п.р. прийнято 10 рішень Кабінету Міністрів про виділення коштів з резервного фонду державного бюджету на загальну суму 1,1 млрд грн, або 73% бюджетних призначень (1,5 млрд грн), при цьому одне з цих рішень у липні було скасовано /на здійснення заходів з відновлення безперебійного мовлення Концерном радіомовлення, радіозв’язку та телебачення з метою забезпечення інформаційної безпеки держави/. Касові видатки становили 0,9 млрд грн, або 60,4% бюджетних призначень. Разом з тим, окремі з таких рішень не у повній мірі відповідають меті створення цього фонду відповідно до частини першої статті 24 Кодексу (для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету), наприклад, Міненерговугілля виділено кошти для: забезпечення оплати спожитої електричної енергії державними вугледобувними підприємствами у сумі 450 млн грн (розпорядження КМУ від 30.01.2019 р. № 59-р), з яких використано 445,3 млн грн; оплати праці та внесення обов’язкових платежів, пов’язаних з виплатою зарплати працівникам вугільної промисловості, на поворотній основі у сумі 350 млн грн (розпорядження КМУ від 03.04.2019 р. № 224-р), які використані у повному обсязі. Крім того, у серпні п.р. Урядом прийнято ще одне аналогічне рішення (розпорядження КМУ від 14.08.2019 р. № 604-р), яким передбачено виділити Міненерговугілля 150 млн грн для оплати праці та внесення обов’язкових платежів, пов’язаних з виплатою заробітної плати працівникам вугільної промисловості, на поворотній основі. Загалом на 1 вересня п.р. залишилися нерозподіленими кошти резервного фонду у сумі 366,1 млн грн та виникає питання щодо їх достатності до завершення року безпосередньо на непередбачені видатки (насамперед, для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій). У Висновку РП також звернуто увагу на зазначену проблему (у т.ч. щодо посилення ризиків недостатності коштів резервного фонду на непередбачувані видатки).
За січень-серпень 2019 р. повернуто кредитів до загального фонду в обсязі 4,2 млрд грн, або 50,7% затвердженого на рік показника та 84,2% плану на звітний період. До спеціального фонду повернуто кредитів в обсязі 0,25 млрд грн, або 17,7% затвердженого на рік показника.
За 8 місяців п.р. надано кредитів на суму майже 5 млрд грн, або 36,4% бюджетних призначень, у т.ч. із загального фонду – на суму 2 млрд грн (що у 3 рази більше бюджетних призначень /у зв’язку з виділенням частини коштів резервного фонду на поворотній основі та здійсненням перерозподілу витрат, про що вище зазначено/ і на 36,5% більше уточненого плану на звітний період) та з спеціального фонду – на суму 2,9 млрд грн (22,5% бюджетних призначень).
На 01.08.2019 р. кредиторська заборгованість за видатками загального фонду становила 2,4 млрд грн і збільшилася з початку року на 68,6%, з них прострочена кредиторська заборгованість – майже 1 млрд грн (41% від загального обсягу заборгованості) та збільшилася з початку року на 5,2%. Дебіторська заборгованість за видатками загального фонду на 01.08.2019 р. становила 20,3 млрд грн і зменшилася з початку року на 10,2%, з них прострочена дебіторська заборгованість – 2,5 млрд грн (12,4% від загального обсягу заборгованості) та збільшилася з початку року на 23,8%.
Відповідно до статті 22 Закону розподіл коштів за напрямами (об’єктами, заходами) за двома бюджетними програмами здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом. За зверненнями відповідно Мінагрополітики і Мінприроди Комітетом погоджено рішення Кабінету Міністрів щодо розподілу коштів за: бюджетною програмою 2801540 «Державна підтримка тваринництва, зберігання та переробки сільськогосподарської продукції, аквакультури (рибництва)» /розпорядження КМУ від 27.03.2019 р. № 196-р/ у сумі 3,5 млрд грн (у повному обсязі); бюджетною програмою 2401270 «Здійснення природоохоронних заходів» /постанова КМУ від 24.04.2019 р. № 393 (із змінами від 05.06.2019 № 513/ у сумі 398,2 млн грн (майже у повному обсязі з урахуванням здійсненого перерозподілу коштів на іншу програму у сумі 24,3 млн грн).
Відповідно до статті 33 Закону у 2019 р. Кабінет Міністрів за погодженням з Комітетом визначає обсяги і порядок спрямування нерозподіленого залишку коштів, джерелом формування яких у 2017 р. були надходження конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов’язаного з корупцією правопорушення /який збережено на рахунках спеціального фонду державного бюджету/, на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави, на забезпечення житлом громадян, зокрема учасників антитерористичної операції, учасників здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, які потребують поліпшення житлових умов. За інформацією Казначейства нерозподілений залишок таких коштів на 01.01.2019 р. становив 2,65 млн грн дол. США, або у гривневому еквіваленті 73,4 млн грн за офіційним курсом НБУ на цю дату. На виконання цієї норми Комітетом погоджено постанову КМУ від 22.05.2019 р. № 445, якою передбачено спрямувати вказані кошти МВС за бюджетною програмою 1007040 (30 млн грн) та Мінсоцполітики на субвенцію місцевим бюджетам за бюджетною програмою 2511190 (у сумі залишку цих коштів за вирахуванням суми для МВС). При цьому з огляду на вимоги частини шостої статті 108 Кодексу розпорядженням КМУ від 14.08.2019 № 680-р здійснено розподіл такої субвенції між місцевими бюджетами у сумі 37,2 млн грн, що погоджено Комітетом.
Щодо трансфертів між державним і місцевими бюджетами
За 8 місяців п.р. трансферти з державного бюджету передані місцевим бюджетам у сумі 181,8 млрд грн, що становить 66,2% уточненого річного плану та 95,5% уточненого плану на звітний період.
Базова дотація перерахована у сумі 6,9 млрд грн, або 100% плану на січень-серпень п.р. Додаткові дотації також надано у повному обсязі відповідно до плану на цей період. Реверсна дотація перерахована до державного бюджету у сумі 4,5 млрд грн, або 99,9% плану на звітний період.
Субвенції загального фонду перераховані у сумі 154,5 млрд грн, або 96,4% уточненого плану на січень-серпень п.р., з них субвенції на виконання державних програм соціального захисту населення надані в обсязі 59,1 млрд грн, або 92,5% відповідного плану. Серед таких субвенцій найбільшою за обсягом є субвенція на виплату допомоги сім`ям з дітьми, малозабезпеченим сім`ям, особам, які не мають права на пенсію, особам з інвалідністю, дітям з інвалідністю, тимчасової державної допомоги дітям, тимчасової державної соціальної допомоги непрацюючій особі, яка досягла загального пенсійного віку, але не набула права на пенсійну виплату, допомоги по догляду за особами з інвалідністю І чи ІІ групи внаслідок психічного розладу, компенсаційної виплати непрацюючій працездатній особі, яка доглядає за особою з інвалідністю I групи, а також за особою, яка досягла 80-річного віку (яку перераховано у сумі 36,3 млрд грн, або 90,8% уточненого плану на звітний період та 57,6% бюджетних призначень). За рахунок такої субвенції в рамках державної допомоги сім’ям з дітьми серед іншого забезпечуються ініціативи Уряду щодо запровадження у цьому році нових видів допомог, передбачених постановами КМУ від 30.01.2019 р. № 68 «Деякі питання надання послуги з догляду за дитиною до трьох років “муніципальна няня”» (здійснення з 01.01.2019 р. відшкодування вартості такої послуги у розмірі прожиткового мінімуму на дітей віком до шести років, встановленого станом на 1 січня відповідного року /у п.р. – 1626 грн/) та від 13.03.2019 р. №250 «Деякі питання надання соціальної підтримки багатодітним сім’ям» (надання з 01.04.2019 р. допомоги громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають в Україні, на третю і кожну наступну дитину у розмірі 1700 грн щомісяця до досягнення дитиною 6-річного віку). Насамперед, у поданих Урядом матеріалах до проекту Закону в частині пояснення і розрахунку обсягу такої субвенції на 2019 р. не зазначалося про вищезгадані нові види допомог, а відтак виникає питання щодо правомірності і реалістичності їх фінансового забезпечення у п.р. Крім того, дане питання мало б регулюватися на законодавчому рівні, зважаючи що види допомоги сім’ям з дітьми та вимоги щодо її надання визначено Законом України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми». Тому Комітет рекомендував Уряду надати обґрунтування щодо здійснення у 2019 році зазначених видатків. У відповідь Мінфін повідомив, що процес затвердження змін до законів є більш тривалим у часі, тому за пропозицією Мінсоцполітики були прийняті відповідні рішення Уряду. Отже, залишається невирішеним законодавче унормування відповідного питання.
Значну частку серед наданих місцевим бюджетам субвенцій загального фонду за 8 місяців п.р. становили освітня та медична субвенції, а саме освітня субвенція передана в обсязі 49,3 млрд грн (99,1% уточненого плану на звітний період), медична субвенція – 36,8 млрд грн (99,3% уточненого плану на звітний період).
Статтею 20 Закону надано право Кабінету Міністрів здійснювати розподіл резерву коштів освітньої і медичної субвенцій, а також нерозподілених видатків цих субвенцій для територій Донецької та Луганської областей, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, між місцевими бюджетами, а також перерозподіл таких субвенцій між місцевими бюджетами /виходячи з додатку № 6 до Закону (із змінами згідно із законом від 28.02.2019 р. № 2696-VIIІ) загальний обсяг нерозподілених коштів освітньої субвенції становить 1278,5 млн грн; медичної субвенції – 667,7 млн грн/. Щодо освітньої субвенції розпорядженнями КМУ від 27.03.2019 № 191-р і від 10.07.2019 № 496-р передбачено перерозподіли її обсягу між місцевими бюджетами, в рамках яких зменшено резерв коштів цієї субвенції у сумі 63 млн грн, а також Розпорядженням КМУ від 10.07.2019 № 497-р «Про перерозподіл деяких видатків державного бюджету, передбачених Міністерству освіти і науки України» зменшено цю субвенцію за рахунок нерозподілених видатків на 88,9 млн грн з відповідним збільшенням видатків за деякими бюджетними програмами МОН. На даний час інших рішень щодо розподілу даних субвенцій Урядом не прийнято.
У Висновку РП звернуто увагу, що Кабінетом Міністрів, деякими місцевими органами влади й органами місцевого самоврядування не вжито достатніх заходів для погашення і недопущення виникнення простроченої заборгованості з оплати праці педагогічних працівників окремих закладів освіти, за поточними видатками закладів охорони здоров’я та за надані пільги і житлові субсидії населенню.
Субвенції спеціального фонду за січень-серпень п.р. перераховані у сумі 10,2 млрд грн (або 55,3% бюджетних призначень). Переважно йдеться про субвенцію на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, яка є складовою державного дорожнього фонду та перерахована у сумі 9,6 млрд грн (або 100% плану на звітний період та 65,6% бюджетних призначень). Відповідно до статті 25 Закону у 2019 р. Комітет уповноважено погоджувати переліки об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, фінансове забезпечення яких здійснюється за рахунок зазначеної субвенції, які затверджені відповідною обласною, Київською міською держадміністрацією та погоджені Укравтодором. На виконання такої норми за 7 місяців п.р. згідно із зверненнями усіх обласних та Київської міської держадміністрацій Комітет погодив 56 переліків об’єктів (з них уточнених – 16, за рахунок залишків субвенції на початок року – 16).
У Законі практично половину трансфертів місцевим бюджетам затверджено без розподілу між місцевими бюджетами, відтак розподіли зазначених трансфертів відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу мають бути здійснені Кабінетом Міністрів за погодженням з Комітетом. На 15 вересня п.р. Комітет розглянув 25 звернень щодо погодження розподілу і перерозподілу трансфертів між місцевими бюджетами за 20 субвенціями. Однак на даний час залишаються нерозподіленими такі трансферти місцевим бюджетам (із загального фонду державного бюджету):
стабілізаційна дотація (код 3511110) /затверджена (із змінами згідно із законом від 28.02.2019 р. № 2696-VIIІ) у сумі 203,9 млн грн/;
субвенція на реалізацію проектів транскордонного співробітництва (код 2761030) /затверджена у сумі 10 млн грн/.
Крім того, наразі розподілені частково такі субвенції місцевим бюджетам із загального фонду державного бюджету:
субвенція на здійснення заходів щодо підтримки територій, що зазнали негативного впливу внаслідок збройного конфлікту на сході України (код 1611020) /затверджена у сумі 34 млн грн, не розподілено 15,2 млн грн, або 44,7%/;
субвенція на проведення робіт, пов'язаних зі створенням і забезпеченням функціонування центрів надання адміністративних послуг, у тому числі послуг соціального характеру, в форматі «Прозорий офіс» (код 2511170) /затверджена у сумі 150 млн грн, не розподілено 41,6 млн грн, або 27,7%/;
субвенція на реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України (код 2761600) /затверджена у сумі 500 млн грн, не розподілено 333,7 млн грн. або 66,7%/;
субвенція на здійснення заходів
щодо соціально-економічного розвитку окремих територій (код 3511210) /затверджена у сумі
4 756,6 млн грн,
не розподілено 60,4 млн
грн, або 1,3%/;
а також субвенції на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для окремих категорій осіб, визначених Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та які потребують поліпшення житлових умов, хоча нерозподілені обсяги таких субвенцій є мізерними, а саме: код 2511120 /87,7 тис. грн, або 0,03%/; код 2511190 /139,7 тис. грн, або 0,56%/; код 2511200 /212,4 тис. грн, або 0,11%/; код 2511210 /787,7 тис. грн, або 3,19%/.
У Висновку РП зауважено, що зволікання Урядом з прийняттям рішень про затвердження або внесення змін до порядків та умов надання і розподілу субвенцій призвело до ненадання у першому півріччі п.р. місцевим бюджетам 14 субвенцій на суму 1,1 млрд грн та затримки як перерахування окремих субвенцій, так і використання коштів на визначену мету.
Окремо слід зауважити, що відповідно до частини п’ятої статті 24-1 Кодексу розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку (далі – ДФРР) за адміністративно-територіальними одиницями та інвестиційними програмами і проектами регіонального розвитку затверджується Кабінетом Міністрів за погодженням з Комітетом у тримісячний строк з дня набрання чинності законом про державний бюджет. У Законі загальний обсяг ДФРР на п.р. затверджено у сумі 7,67 млрд грн (у т.ч. за загальним фондом – 6,67 млрд грн, за спеціальним фондом – 1 млрд грн). За зверненнями Мінрегіону Комітетом погоджено розподіл коштів ДФРР (згідно з розпорядженнями КМУ від 15.05.2019 р. № 351-р та від 05.07.2019 р. № 492-р) у сумі 6,96 млрд грн (у т.ч. за загальним фондом – 6,09 млрд грн, за спеціальним фондом – 0,88 млрд грн). Отже, на даний час залишаються нерозподіленими кошти ДФРР у сумі 0,7 млрд грн, або 9,2% бюджетних призначень (у т.ч. за загальним фондом – 0,6 млрд грн /з них 0,5 млрд грн – на фінансове забезпечення реалізації проектів–переможців «Всеукраїнського громадського бюджету» згідно із статтею 27 Закону/, за спеціальним фондом – 0,1 млрд грн). У 2019 р. продовжується негативна практика попередніх років щодо тривалого періоду (з недотриманням визначеного строку) розподілу вищезазначених видатків, що створює ризики для своєчасного освоєння відповідних бюджетних коштів у п.р. та не сприяє їх ефективному використанню.
Щодо змін до Закону
З початку року станом на 15.09.2019 р. прийнято 1 закон щодо змін до Закону, а саме: від 28.02.2019 р. № 2696-VIII щодо врегулювання відносин між державним бюджетом та окремими місцевими бюджетами у 2019 р. у зв’язку з непроведенням у грудні 2018 р. місцевих виборів у 52 об’єднаних територіальних громадах через введення воєнного стану у 9 областях (яким за загальним фондом державного бюджету передбачено зменшення на 9,56 млн грн доходів /реверсної дотації/ та видатків /зменшення базової дотації на 13,43 млн грн і збільшення стабілізаційної дотації на 3,87 млн грн/, а також збільшено резерв коштів освітньої субвенції на 11,32 млн грн та зменшено резерв коштів медичної субвенції на 1,75 млн грн в межах загальних обсягів цих субвенцій).
Окремо необхідно відмітити, що згідно з пунктами 17 і 19 розділу «Прикінцеві положення» Закону Кабінету Міністрів доручено за підсумками І півріччя п.р.:
за результатами виконання місцевих бюджетів подати на розгляд Верховної Ради пропозиції щодо внесення змін до державного бюджету на 2019 рік у частині збільшення освітньої і медичної субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам;
на основі результатів моніторингу виконання державного бюджету розглянути питання щодо збільшення видатків на державну підтримку тваринництва, зберігання та переробку сільськогосподарської продукції, аквакультури (рибництва), фінансову підтримку сільгосптоваровиробників, розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, реалізацію інфраструктурних проектів, визначених Кабінетом Міністрів України.
Поряд з тим, згідно з пунктами 22 і 23 розділу «Прикінцеві положення» Закону Кабінету Міністрів доручено внести пропозиції щодо передбачення:
у складі спеціального фонду державного бюджету на 2019 рік видатків на фінансове забезпечення заходів з реалізації державної політики у сферах морського та річкового транспорту, торговельного мореплавства, судноплавства на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства та безпеки на морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості);
видатків державного бюджету на фінансове забезпечення облаштування інфраструктури військових підрозділів, що розташовуються на острові Зміїний.
Однак на даний час Урядом не внесено на розгляд Верховної Ради відповідних законодавчих пропозицій. Разом з тим, щодо пункту 19 розділу «Прикінцеві положення» Закону Мінфіном поінформано Комітет, що ресурс для збільшення відповідних видатків відсутній.
За результатами розгляду даного питання, керуючись статтями 14 і 24 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та статтею 109 Кодексу, Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення:
1. Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2019 рік у першому півріччі та інформацію щодо виконання державного бюджету у поточному році взяти до відома та врахувати в роботі.
2. Рекомендувати Кабінету Міністрів України:
1) проаналізувати Висновок Рахункової палати про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2019 рік у першому півріччі, вжити заходів щодо забезпечення належного виконання державного бюджету у поточному році та опрацювати відповідні пропозиції Рахункової палати щодо можливості їх врахування;
2) забезпечити виконання планових показників доходів загального фонду державного бюджету, включаючи вжиття заходів щодо скорочення податкового боргу, детінізації економіки та загалом підвищення ефективності роботи органів, що контролюють справляння надходжень бюджету;
3) внести пропозиції щодо законодавчого унормування питання зарахування і розподілу у 2019 році конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення (з урахуванням статті 35 Закону України «Державний бюджет України на 2019 рік»);
4) вжити заходів щодо забезпечення виконання плану надходжень від приватизації державного майна у 2019 році та реалістичного планування відповідних надходжень на наступні бюджетні періоди;
5) здійснювати за рахунок резервного фонду державного бюджету виключно непередбачені видатки, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту державного бюджету (насамперед, видатки на ліквідацію наслідків надзвичайних ситуацій);
6) вжити заходів щодо забезпечення спроможності Пенсійного фонду України здійснювати виплати пенсій виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету і необхідності поступового погашення заборгованості за позиками, наданими Пенсійному фонду України за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку;
7) забезпечити виконання вимог статті 20 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» щодо розподілу резерву і нерозподілених видатків освітньої та медичної субвенцій, а також вжити інших необхідних заходів для недопущення виникнення простроченої заборгованості за відповідними видатками;
8) прискорити здійснення розподілу стабілізаційної дотації (код 3511110), субвенції за кодом 2761030 та завершення розподілу субвенцій за кодами 1611020, 2511170, 2511120, 2511190, 2511200, 2511210, 2761600 і 3511210, доручивши відповідним міністерствам прискорення підготовки і узгодження необхідних нормативно-правових актів Уряду;
9) терміново завершити розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку (код 2761070);
10) звернути увагу головних розпорядників коштів державного бюджету на необхідність дотримання фінансової дисципліни, забезпечивши до завершення поточного року врегулювання питань погашення кредиторської і дебіторської бюджетної заборгованості та ведення належної претензійно-позовної роботи щодо погашення простроченої бюджетної заборгованості;
11) внести пропозиції щодо змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» на виконання норм пунктів 17, 22 і 23 розділу «Прикінцеві положення» цього Закону;
12) внести пропозиції щодо змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» щодо зменшення бюджетних призначень, передбачених Державному космічному агентству України за бюджетною програмою «Виконання боргових зобов’язань за кредитом, залученим під державну гарантію для реалізації проекту "Створення Національної супутникової системи зв’язку"» (код 6381130), виходячи з вимог частини третьої статті 23 Бюджетного кодексу України;
13) внести пропозиції щодо законодавчого унормування питання надання запроваджених Кабінетом Міністрів України у 2019 році видів допомоги (згідно з постановами Кабінету Міністрів України від 30.01.2019 р. № 68 «Деякі питання надання послуги з догляду за дитиною до трьох років “муніципальна няня”» та від 13.03.2019 р. №250 «Деякі питання надання соціальної підтримки багатодітним сім’ям»), фінансове забезпечення яких здійснюється за рахунок відповідної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам;
14) подати Комітету Верховної Ради України з питань бюджету інформацію щодо врахування вищезазначених рекомендацій, включаючи пропозиції Рахункової палати, наведені у її Висновку про результати аналізу виконання закону про Державний бюджет України на 2019 рік у першому півріччі.