Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 1 липня 2015 року розглянув проект закону про внесення змін до статті 29 Бюджетного кодексу України, поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 2568 (доопр.) від 17.06.2015), поданий Кабінетом Міністрів України.

Законопроектом пропонується внести зміни до частин другої і третьої статті 29 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) щодо включення з 1 січня 2016 року до складу спеціального фонду державного бюджету 90% плати за сервісні послуги, що надаються центрами з надання сервісних послуг Міністерства внутрішніх справ України (доповнення частини третьої новим пунктом 7-4 Кодексу), та включення до складу доходів загального фонду бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об‘єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, 10% надходжень від плати за сервісні послуги, що надаються територіальними центрами надання сервісних послуг Міністерства внутрішніх справ України за місцем надання послуг (доповнення пунктом 26-1 частини першої статті 64 Кодексу), відповідно виключивши плату за такі послуги з доходів загального фонду державного бюджету у складі плати за адміністративні послуги (зміни до пункту 24 частини другої Кодексу).

Довідково: у попередній редакції цього законопроекту (від 06.04.2015 р.) на відміну від доопрацьованої редакції передбачалося включення до спеціального фонду державного бюджету 100% плати за сервісні послуги, що надаються МВС, та набрання чинності відповідним законом з дня, наступного за днем його опублікування.

Слід зазначити, що законопроект є похідним від іншого урядового законопроекту «Про сервісні послуги та сервісні центри Міністерства внутрішніх справ України» (реєстр. №2567 (доопрац.)), у статті 10 якого, зокрема, наведено види адміністративних послуг та перелік інших послуг, що надаватимуться сервісними центрами МВС. При цьому, зазначено, що сервісні послуги, у тому числі адміністративні (за винятком абзаців 34-36 пункту 2 частини першої статті 10) надаються центром з надання сервісних послуг на платній основі, а розмір плати за надання послуг, у тому числі за скороченою процедурою, визначається Кабінетом Міністрів України. Крім того, цим законопроектом змінами до Закону України «Про адміністративні послуги» надання сервісних послуг МВС виводиться із сфери регулювання цього Закону.

Отже, з метою забезпечення узгодженості правових норм законопроект за реєстр. № 2568 (доопрац.) належить розглядати лише після прийняття законопроекту за реєстр. № 2567 (доопрац.), оскільки у разі неприйняття останнього внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України втратить будь-який сенс.

Пунктом 3 статті 11 та пунктом 11 статті 14 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» передбачено, що у 2015 році до спеціального фонду державного бюджету зараховується плата за продукцію, документи, що видаються при наданні адміністративних послуг з придбання, перевезення, зберігання і носіння зброї, а також відповідно до законів України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» і «Про дорожній рух», та такі кошти спрямовуються на закупівлю продукції, документів, що видаються при наданні адміністративних послуг з придбання, перевезення, зберігання і носіння зброї, а також відповідно до законів України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» і «Про дорожній рух».

На даний час питання надання платних послуг МВС регулюється Постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2007 р. №795 «Про затвердження переліку платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби і розміру плати за їх надання» (із змінами). При цьому, більшість вказаних у цій Постанові платних послуг, які надаються відповідно до зазначеної Постанови, передбачено законопроектом за реєстр. №2567 (доопрац.) у переліку сервісних послуг, що надаватимуться сервісними центрами МВС /зокрема, щодо видачі дозволів на придбання і перевезення зброї, видачі посвідчення водія транспортного засобу; реєстрації і перереєстрації транспортних засобів, тощо/.

Відповідно до пункту 24 частини другої статті 29 Бюджетного кодексу України до доходів загального фонду державного бюджету належить плата за надання адміністративних послуг (крім плати за надання інших адміністративних послуг, що справляються за місцем надання послуг, яка згідно із пунктом 36 частини першої статті 64 та пунктом 20-1 частини першої статті 69 цього Кодексу зараховуються до загального фонду бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, бюджетів міст районного значення, сільських, селищних бюджетів).

Спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України та Міністерства фінансів України від 06.03.2015 р. № 239/302 «Про затвердження Порядку зарахування до бюджетів плати за надання адміністративних послуг та продукцію і документи, що використовуються для оформлення цих послуг» визначено механізм зарахування, розподілу і перерахування до доходів загального фонду місцевих бюджетів та спеціального фонду державного бюджету коштів, що надходять як плата за надання адміністративних послуг з придбання, перевезення, зберігання і носіння зброї, відповідно до законів України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» і «Про дорожній рух». Зокрема, згідно із зазначеним Порядком відповідні кошти розподіляються між загальним фондом місцевого бюджету і спеціальним фондом державного бюджету відповідно до встановлених законодавством розмірів плати за надання адміністративних послуг та перераховуються таким чином:

частину коштів, визначену як плата за надання адміністративних коштів (крім коштів від вартості продукції та документів, що видаються при наданні адміністративних послуг), – на рахунки з обліку доходів загального фонду місцевого бюджету за місцем надання послуги (код класифікації доходів бюджету 22012500 «Плата за надання інших адміністративних послуг»);

кошти, визначені як плата за продукцію та документи, що видаються при наданні адміністративних послуг, - на рахунки з обліку доходів спеціального фонду державного бюджету (код класифікації доходів бюджету 25010100 «Плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю»).

Довідково: згідно із звітністю Казначейства України за січень-травень 2015 року до загального фонду місцевих бюджетів надійшло загалом 281,1 млн грн плати за надання інших адміністративних послуг (код 22012500) при запланованому річному показнику 134,9 млн. гривень.

Отже, реалізація законодавчої ініціативи призведе до зменшення доходів загального фонду місцевих бюджетів та збільшення доходів спеціального фонду державного бюджету. Як зазначає Мінфін, зменшення доходів загального фонду місцевих бюджетів може становити близько 180 млн. грн. у розрахунку на рік.

Однак, до законопроекту не надано фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету. Це не відповідає вимогам частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України. Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) також звертає увагу на зазначене, при цьому зауважуючи, що подані до проекту документи не містять належного обґрунтування щодо доцільності встановлення пропорцій розподілу надходжень від плати за сервісні послуги саме на зазначених у проекті рівнях між спеціальним фондом державного бюджету та загальним фондом відповідних місцевих бюджетів.

Необхідно зазначити, що згідно з підпунктом «д» пункту 2 частини шостої статті 20 Закону України від 06.09.2012 р. № 5203-VI «Про адміністративні послуги» Кабінету Міністрів України доручено у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом підготувати та подати до Верховної Ради України законопроект про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання. Однак, Урядом досі не подано такий законопроект.

Відтак, виокремлення з переліку адміністративних послуг сервісних послуг МВС (які, на думку ГНЕУ, за своєю природою належать до адміністративних послуг) вбачається нелогічним і несистемним.

Слід також звернути увагу, що згідно з пунктом 2.4 глави 2 розділу VII Угоди про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання передбачено здійснити протягом І півріччя 2015 року, зокрема, такі завдання:

делегування органам місцевого самоврядування відповідного рівня повноважень з надання базових адміністративних послуг (реєстрація місця проживання, видача паспортних документів, державна реєстрація юридичних та фізичних осіб – підприємців, об’єднань громадян, реєстрація актів цивільного стану, речових прав, вирішення земельних питань, реєстрація автотранспортних засобів, оформлення посвідчень водія);

розвиток мережі центрів надання адміністративних послуг у районах та містах обласного значення, забезпечення надання через них базових адміністративних послуг;

скорочення кількості адміністративних послуг, впорядкування відносин щодо оплати адміністративних послуг.

На виконання таких завдань пунктами 67 і 68 Плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» у 2015 році, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 р. № 213-р, доручено, зокрема:

Мінекономрозвитку розробити та подати Кабінету Міністрів України до 01.06.2015 р. проект закону про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання і до 30.06.2015 р. проект закону щодо внесення змін до Закону України “Про адміністративні послуги” та інші законодавчі акти України, яким передбачити, зокрема оптимізацію процедур надання адміністративних послуг;

Мінрегіону до 30.11.2015 р. розробити та подати Кабінету Міністрів України проект закону щодо децентралізації повноважень з надання найбільш важливих для громадян адміністративних послуг.

Таким чином, законопроект не відповідає наведеним положенням Коаліційної угоди та вказаного Плану заходів щодо децентралізації надання адміністративних послуг, їх оптимізації та впорядкування оплати.

Варто зауважити, що згідно із Законом України від 28.12.2014 р. № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» з 2015 року суттєво зменшується спеціальний фонд державного бюджету (зокрема, на відміну від 2014 року у 2015 році до загального фонду державного бюджету зараховується акцизний податок і ввізне мито з нафтопродуктів і транспортних засобів, збір на соціально-економічну компенсацію ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, екологічний податок в частині, що зараховується до державного бюджету). Загалом питання оптимізації спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) є обґрунтованим і має сприяти реалізації конституційної норми щодо справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

У цьому зв’язку запропоноване законодавче унормування на постійній основі зарахування до спеціального фонду державного бюджету 90% плати за сервісні послуги МВС не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду державного бюджету.

Крім того, у законопроекті не передбачено конкретних напрямів цільового спрямування відповідної плати, що суперечить таким нормам Бюджетного кодексу: частині третій статті 13 (згідно з якою до складових частин спеціального фонду бюджету належать видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету) /на що також звертає увагу ГНЕУ/, частині четвертій статті 23 (згідно з якою витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету) та частині четвертій статті 30 (в якій наведено перелік витрат спеціального фонду державного бюджету). Поряд з тим, зазначене призведе до неоднозначного трактування законодавчої ініціативи у разі її практичної реалізації.

Поряд з тим, окремі положення законопроекту не узгоджуються між собою, а також з положеннями базового законопроекту за реєстр. № 2567 (доопр), а саме:

у змінах до частини третьої статті 29 Кодексу передбачено, що сервісні послуги надаються центрами з надання сервісних послуг МВС, а у змінах до частини першої статті 64 Кодексу – територіальними центрами з надання сервісних послуг МВС. На думку ГНЕУ, з метою уникнення непорозумінь при практичному застосуванні запропонованих положень (у разі прийняття закону) варто узгодити дані назви між собою;

у базовому законопроекті за реєстр. № 2567 (доопр.) передбачено дію відповідного закону з 01.01.2016 р. до 01.01.2018 р. (з дорученням Уряду підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону щодо передачі функцій з надання сервісних послуг до органів місцевого самоврядування з 1 січня 2018 року), проте у похідному законопроекті за реєстр. № 2568 (доопр.) запропоновано лише дату набрання чинності відповідним законом з 01.01.2016 р. без обмеження його дії у часі.

Головне науково-експертне управління у своєму експертному висновку до законопроекту  вважає, що рішення щодо внесеного законопроекту має прийматися за результатами розгляду законопроекту № 2567.

Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що розгляд законопроекту вважається можливим у разі вишукання джерел додаткових надходжень для покриття втрат доходів загального фонду місцевих бюджетів на 2016 рік та доопрацювання його в частині визначення напрямів спрямування коштів, отриманих до спеціального фонду за надання сервісних послуг.

На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.

Окремо належить зауважити, що Комітет з питань бюджету на своєму засіданні 20.05.2015 р. (протокол № 21) розглядав зазначений урядовий законопроект (в редакції від 06.04.2015 р.) та ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України законопроект (реєстр. № 2568 від 06.04.2015р.) за результатами розгляду у першому читанні повернути суб‘єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання (з метою приведення його положень у відповідність до положень Угоди про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання та Бюджетного кодексу України).

При цьому, Центр політико-правових реформ в межах програми «Громадянське суспільство та належне урядування» Міжнародного фонду «Відродження» за проектом «Громадська антикорупційна експертиза законопроектів» провів експертизу законопроектів за реєстр. № 2567 і № 2568 (в редакції від 06.04.2015 р.) та надіслав Комітету з питань бюджету відповідний висновок, згідно з яким виявлено корупційні ризики у цих законопроектах та рекомендовано їх відхилити, зокрема відмічено:

концепція законопроектів суперечить змісту Коаліційної угоди, згідно з якою має здійснюватися подальший розвиток загальної мережі центрів надання адміністративних послуг, де мають надаватися базову адміністративні послуги (пункт 2.4.2 Розділу VII), а такі повноваження як реєстрація транспортних засобів і оформлення посвідчень водія мають бути делеговані органам місцевого самоврядування (пункт 2.4.1 Розділу VII);

законопроект за реєстр. № 2568 може стати підґрунтям для маніпуляцій із направленням бюджетних коштів на фінансування різних видатків;

законопроектом за реєстр. № 2567 передбачено непрозорий спосіб встановлення розміру плати за сервісні послуги МВС, а окремі положення цього законопроекту можуть стати підґрунтям для вчинення корупційних правопорушень (у т.ч. шляхом зловживання владою чи службовим становищем правозастосовним органом).

Враховуючи наведене, за підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (реєстр. № 2568 (доопр.) від 17.06.2015р.), поданий Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проекту Закону України «Про сервісні послуги та сервісні центри Міністерства внутрішніх справ України» (реєстр. № 2567 (доопр.)).