Про внесення змін до Бюджетного кодексу України

законопроект №2209

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 2 березня 2015 року (протокол № 12) розглянув проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України, поданий Кабінетом Міністрів України, за реєстр. № 2209 від 23.02.2015 року.

Законопроектом пропонується уточнити окремі положення Бюджетного кодексу України (далі-Кодекс), виходячи із практики впровадження започаткованих з 1 січня цього року змін у бюджетному процесі, передбачивши таке:

1) до видатків, що здійснюються з державного бюджету, включити видатки на загальноосвітні навчальні заклади державної форми власності згідно з переліком, визначеним Кабінетом Міністрів України /зміни до підпункту «а» пункту 7 статті 87 Кодексу/ (до внесення змін Законом від 28.12.2014 року № 79-VIII видатки на спеціалізовані школи (у тому числі школи-інтернати) державної власності здійснювалися з державного бюджету).

Таке уточнення пов’язане з пропозиціями Уряду до Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (законопроект за реєстр. №2147), згідно з якими відновлюється утримання з державного бюджету 4 загальноосвітніх навчальних закладів (Український фізико-математичний ліцей, Державний загальноосвітній навчальний заклад гімназія-інтернат «Дитяча інженерна академія», Республіканське вище училище фізичної культури, Загальноосвітній навчальний заклад І-ІІІ ступенів «Міжнародна українська школа» як таких, що виконують загальнодержавні функції) та у складі видатків Міністерства освіти і науки додатково передбачається 57,9 млн грн /за рахунок зменшення обсягу освітньої субвенції по м. Києву на 53,5 млн грн/.

При цьому, законопроект доцільно доповнити відповідними змінами до підпункту «б» пункту 2 частини першої статті 89 та підпункту «а-1» пункту 2 частини першої статті 90 Кодексу, які також містять норми щодо видатків на загальноосвітні спеціалізовані школи, а відтак потребують розмежування і відповідного уточнення з огляду на вимоги частини другої статті 85 Кодексу стосовно заборони проведення видатків одночасно з державного та місцевих бюджетів.

Крім того, вважається за доцільне конкретизувати типи загальноосвітніх навчальних закладів, видатки на які здійснюватимуться з державного бюджету, оскільки запропонована Урядом пропозиція є занадто загальною, відповідні застереження висловило також Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України.

Слід зазначити, що аналогічна законодавча пропозиція міститься у законопроекті за реєстр. №1867 від 28.01.2015 «Про внесення зміни до статті 87 Бюджетного кодексу України (щодо фінансування загальноосвітніх навчальних закладів державної форми власності)», внесеному народними депутатами України Гриневич Л.М., Співаковським О.В., Кременем Т.Д., та який Комітетом з питань бюджету рекомендовано Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу (лист Комітету від 12.02.2015 №04-13/3-361). У разі прийняття Верховною Радою України законопроекту за реєстр. №2209, законопроект за реєстр. №1867 втратить свою актуальність;

2) розширити перелік типів навчальних закладів, яким за рахунок коштів бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів поряд з професійно-технічними навчальними закладами буде здійснюватися оплата послуг з підготовки кваліфікованих робітників на умовах державного замовлення, – іншими навчальними закладами державної та комунальної власності /зміни до підпункту «б» пункту 2 частини другої статті 90 Кодексу/.

Зазначене викликане тим, що згідно із Законом України «Про державний бюджет України на 2015 рік» у додатку №10 визначено перелік вищих навчальних закладів, які утримуються за рахунок коштів державного бюджету, однак їх окремі підрозділи забезпечують підготовку кваліфікованих робітників на умовах державного замовлення, а оплата таких послуг має здійснюватися з місцевих бюджетів (зважаючи, що підготовку кваліфікованих робітників згідно із статтею 4 Закону України «Про професійно-технічну освіту» забезпечує система професійно-технічної освіти, оплата послуг відповідно статті 90 Кодексу належить до видатків обласних бюджетів);

3) з урахуванням таких змін уточнити основні засади надання субвенції на підготовку робітничих кадрів /зміни до статті 103-3 Кодексу/:

– розширити перелік типів навчальних закладів, яким за рахунок субвенції з державного бюджету будуть оплачуватися поточні видатки, такими – інші державні та комунальні навчальні заклади, які надають послуги з підготовки робітничих кадрів на умовах державного замовлення (чинна редакція частини четвертої статті 103-3 Кодексу передбачає оплату поточних видатків лише професійно-технічних навчальних закладів);

– відповідно змінити основний параметр розподілу субвенції між місцевими бюджетами – збільшити кількість учнів, врахувавши тих, що навчаються в зазначених інших навчальних закладах державної та комунальної форми власності, вилучивши із пункту 1 частини третьої цієї статті слова «професійно-технічних  навчальних закладів»;

– передбачити спрямування залишків коштів за субвенцією, які утворилися на кінець бюджетного періоду, в наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази інших навчальних закладів державної та комунальної форми власності (чинна редакція частини п’ятої статті 103-3 Кодексу стосується лише професійно-технічних навчальних закладів).

Зважаючи, що положення частини четвертої статті 103-3 щодо спрямування субвенції на підготовку робітничих кадрів лише на поточні видатки уточнюють положення частини першої, в якій визначено перелік видатків, що забезпечуються за рахунок субвенції, та з огляду на вимоги нормотворчої техніки з оформлення законів і подібні норми щодо надання інших субвенцій, для усунення суперечностей пропонується частину першу статті викласти в іншій редакції, врахувавши положення частини четвертої цієї статті.

4) внести зміни до порядку перерахування міжбюджетних трансфертів (стаття 108 Кодексу), передбачивши:

– перерахування трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам щодекадно/двічі на місяць замість чинної норми щодо перерахування таких трансфертів щодекадно /зміни до абзацу другого частини другої статті 108 Кодексу/.

Реалізація такої пропозиції буде мати наслідком можливість вибірково застосовувати законодавчу норму і може зумовити суб’єктивний підхід як до питань перерахування коштів, так і контролю за їх наданням.

Відтак, для однозначного тлумачення абзац другий пункту 4 частини першої законопроекту доцільно викласти у новій редакції, зазначивши терміни перерахування для базової та реверсної дотації (щодекадно) та для відповідних субвенцій (двічі на місяць).

– надати право Кабінету Міністрів України здійснювати розподіл і перерозподіл загальних обсягів субвенцій, передбачених статтями 103-2 – 103-5 Кодексу, між місцевими бюджетами.

При цьому у пояснювальній записці до законопроекту зазначається, що його реалізація сприятиме ефективному перерозподілу резерву субвенцій (який відповідно до зазначених статей Кодексу визначається за кожною з субвенцій у розмірі не більше 1% загального обсягу субвенції), однак у законодавчій пропозиції таке не відображено і питання розподілу між місцевими бюджетами резерву коштів залишається неврегульованим.

Виходячи з визначених статтею 116 Конституції України повноважень, Кабінет Міністрів України забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України.

Відповідно до статей 103-2–103-5 Кодексу обсяги субвенцій для відповідних місцевих бюджетів (які розподіляються між місцевими бюджетами на основі формули, затвердженої Урядом) затверджуються у законі про Державний бюджет України. Такі ж вимоги визначено у пункті 6 частини першої статті 40, частині третій статті 97 Кодексу. Тому пропозиція про розподіл і перерозподіл субвенцій надалі урядовими рішеннями не узгоджується із зазначеними нормами Кодексу та потребує належного обґрунтування на предмет відповідності статті 95 Конституції України, згідно з якою виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, про що також зазначає Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України.

Водночас, зважаючи на сучасні умови виконання місцевих бюджетів, у проекті закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» за реєстр. №2147 пропонується надати Кабінету Міністрів України право розподілу та перерозподілу відповідних субвенцій для забезпечення обслуговування громадян, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції.

З огляду на зазначене, потрібно унормовувати питання розподілу резерву коштів та перерозподілу обсягів субвенцій законом про державний бюджет.

5) доповнити абзац третій пункту 20 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» щодо здійснення у 2015 році з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення окремих видатків видатками на дошкільні навчальні заклади.

Таке питання унормовано у зазначеному положенні Кодексу, водночас при його трактуванні утворюється редакційна колізія, яку належить виправити без додаткового розширення переліку видатків.

6) змінами до пункту 27 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» пропонується встановити, що Кабінет Міністрів України може визначати без дотримання вимог частин шостої та восьмої статті 23 Кодексу /тобто без погодження з Комітетом Верховної Ради України  з питань бюджету/ головними розпорядниками коштів державного бюджету (відповідальними виконавцями бюджетних програм) та відкривати нові бюджетні програми, утвореним у 2015 році державним органам, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України безпосередньо.

Слід зауважити, що згідно із частиною другою статті 95 Конституції України, частиною другою статті 23, пунктом 5 частини першої статті 40 Кодексу виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні  потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Крім того, відповідно до частини третьої статті 22 Кодексу головні розпорядники коштів Державного бюджету України затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.

Водночас, частиною десятою статті 23 Кодексу встановлено, що зміни розмірів, мети та обмеження в часі бюджетних призначень, крім випадків, передбачених Кодексом, здійснюються лише за наявності у законі про Державний бюджет України відповідного положення.

Такі винятки передбачені, зокрема частинами шостою та восьмою статті 23 Кодексу, які, передбачають погодження здійснення передачі бюджетних призначень та перерозподілу видатків державного бюджету з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.

Проте, зважаючи на здійснювані Урядом заходи щодо адміністративної реформи в напрямку оптимізації центральних органів виконавчої влади, зменшення функцій державного регулювання та контролюючих функцій держави, реалізація яких має відбутися саме у 2015 році, а також враховуючи повноваження Кабінету Міністрів України стосовно формування системи центральних органів виконавчої влади, як виняток, може бути підтримана пропозиція в частині надання вищезазначених повноважень Уряду саме у 2015 році шляхом врегулювання порушеного питання у Законі України «Про Державний бюджет на 2015 рік» /відповідні положення містить стаття 24 цього Закону/.

У зв’язку із цим, положення абзацу третього пункту 5 розділу 1 законопроекту слід врегулювати відповідним чином, виклавши у новій редакції, а саме доповнити чинну редакцію пункту 27 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу словами «якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України».

Поряд із зазначеними змінами Міністерством фінансів України, виходячи із пропозицій Міністерства охорони здоров’я України, пов’язаних з реформуванням у цій сфері, додатково у робочому порядку запропоновано доповнити законопроект положеннями щодо уточнення переліку установ і закладів охорони здоров’я, які утримуються з бюджетів різних рівнів, шляхом внесення відповідних змін до підпункту «г» пункту 8 частини першої статті 87, пункту 3 частини першої статті 89 та підпункту «г» пункту 3 частини першої статті 90 Кодексу /такі уточнення не змінюють обсяги видатків державного та місцевих бюджетів/. Зокрема, у зв’язку з реорганізацією санепідемслужби слова «санітарно - епідеміологічні станції» замінити словами «лабораторні центри» та виключити «дезінфекційні станції»; у зв’язку з передачею окремих закладів на утримання з місцевих бюджетів та запровадженням нових підходів до їх бюджетного забезпечення – за рахунок медичної субвенції доповнити перелік інших державних програм медичної та санітарної допомоги такими закладами як територіальні медичні об’єднання, центри медичної статистики, автопідприємства санітарного транспорту.

Крім того, з огляду на поточний стан економіки Комітетом спільно з Міністерством фінансів пропонується додатково унормувати ряд питань. Зокрема, щодо визначення можливості здійснювати у 2015 році з бюджетів сіл, селищ, міст видатки на утримання закладів соціально-культурної сфери за рахунок трансфертів з районного бюджету, які встановлюються в обсязі не меншому затверджених у бюджетах місцевого самоврядування на 2014 рік таких видатків, вжиття заходів у разі очікуваного перевищення допустимої межі місцевого боргу, надання права спрямовувати кошти освітньої субвенції та субвенції на підготовку робітничих кадрів на капітальні видатки за умови забезпечення у повному обсязі потреби у поточних видатках відповідних навчальних закладів та відсутності простроченої бюджетної заборгованості. З цією метою передбачається внести відповідні зміни до статей 18, 103-2 та 103-3 Кодексу.

Водночас, запропоновано врегулювати питання здійснення видатків на оплату послуг з охорони державних (комунальних) закладів культури, визначивши їх захищеними видатками. Враховуючи, що аналогічне питання є предметом законопроекту за реєстр. №1822 від 22.01.2015, внесеного народним депутатом України Медуницею О.В., він втратить свою актуальність у разі прийняття законопроекту за реєстр.№2209 в цілому.

За узагальнюючим висновком Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України законопроект може бути прийнятий за основу з урахуванням висловлених ним зауважень і пропозицій (лист від 24.02.2015р. № 16/3 -260/2209 додається на 2 аркушах).

Висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції та з питань європейської інтеграції щодо законопроекту на час розгляду Комітетом з питань бюджету законопроекту не надійшли.

За наслідками розгляду Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (реєстр. № 2209 від 23.02.2015 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, за наслідками розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій до законопроекту:

1) частину першу перед пунктом 1 доповнити новим пунктом такого змісту:

«__) абзац другий частини третьої статті 18 викласти в такій редакції:

«У разі очікуваного перевищення цієї граничної величини місцевий фінансовий орган невідкладно звертається до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної міської ради за дозволом на тимчасове перевищення такої граничної величини та подає для схвалення план заходів з приведення такого загального обсягу боргу у відповідність із положеннями цього Кодексу за умови попереднього погодження з Міністерством фінансів України»;

2) частину першу перед пунктом 1 доповнити новим пунктом такого змісту:

__) частину другу статті 55 доповнити абзацом такого змісту:

«оплату послуг з охорони державних (комунальних) закладів культури»;

3) пункт 1 частини першої викласти в такій редакції:

«1) у частині першій статті 87:

а) підпункт «а» пункту 7 викласти в такій редакції:

«а) загальну середню освіту:

загальноосвітні спеціалізовані школи ((школи-інтернати), ліцей (гімназія) – інтернат) державної власності згідно з переліком, визначеним Кабінетом Міністрів України;

загальноосвітні школи соціальної реабілітації»;

б) у підпункті «г» пункту 8 слова «санітарно-епідеміологічні станції, дезінфекційні станції» замінити словами «лабораторні центри»;

4) частину першу після пункту 1 доповнити новим пунктом такого змісту:

«__) у частині першій статті 89:

а) підпункт «б» пункту 2 після слова і цифр «статті 87» доповнити словами і цифрами «та у підпункті «а-1» пункту 2 частини першої статті 90»;

б) у пункті 3:

підпункт «а» викласти в такій редакції:

«а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні широкого профілю, спеціалізовані медико-санітарні частини, пологові будинки, поліклініки і амбулаторії, загальні стоматологічні поліклініки, а також дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти, центри первинної медичної (медико-санітарної) допомоги)»;

доповнити підпунктом «в» такого змісту:

«в) інші державні програми медичної та санітарної допомоги (територіальні медичні об’єднання, центри медичної статистики, автопідприємства санітарного транспорту, інші програми і заходи)»;

5) пункт 2 частини першої викласти в такій редакції:

«__) у частині першій статті 90:

а) у пункті 2:

у підпункті «а-1» слова «(у тому числі школи-інтернати) державної власності» замінити словами і цифрами «(школи-інтернати) державної власності (крім шкіл, визначених у підпункті «а» пункту 7 частини першої статті 87 цього Кодексу)»;

підпункт «б» після слів «професійно-технічних» доповнити словами «та інших»;

б) підпункт «г» пункту 3 після слів «центри медичної статистики» доповнити словами «територіальні медичні об’єднання, автопідприємства санітарного транспорту»;

6) частину першу після пункту 2 доповнити новим пунктом такого змісту:

«__) частину першу статті 103-2 після абзацу сьомого доповнити абзацом восьмим такого змісту:

У разі забезпечення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок зазначеної субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками зазначених навчальних закладів ця субвенція може спрямовуватися на їх капітальні видатки.

У зв’язку з цим абзац восьмий вважати абзацом дев’ятим;

7) пункт 3 частини першої викласти в такій редакції:

«__) у статті 103-3:

а) частину першу викласти в такій редакції:

«1. Субвенція на підготовку робітничих кадрів спрямовується на оплату поточних видатків професійно-технічних та інших навчальних закладів державної та комунальної власності, які надають послуги з підготовки кваліфікованих робітників на умовах державного замовлення.

У разі забезпечення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок зазначеної субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками зазначених навчальних закладів ця субвенція може спрямовуватися на їх капітальні видатки.

Зазначена субвенція може спрямовуватися на реалізацію заходів з оптимізації мережі зазначених навчальних закладів»;

б) у пункті 1 частини третьої слова «професійно-технічних навчальних закладів» виключити;

в) частину четверту виключити;

г) у частині п’ятій слова «професійно-технічних навчальних закладів» замінити словами «навчальних закладів, зазначених у частині першій цієї статті»;

8) пункт 4 частини першої викласти в такій редакції:

«__) у статті 108:

а) абзац другий частини другої викласти в такій редакції:

«Відповідно до розпису Державного бюджету України органами Казначейства України здійснюється перерахування базової дотації та реверсної дотації щодекадно, а освітньої субвенції, субвенції на підготовку робітничих кадрів і медичної субвенції двічі на місяць»;

б) у частині шостій:

у першому реченні слова і цифри «(крім субвенцій, передбачених статтями 103-2–103-5 цього Кодексу)» виключити;

доповнити новим третім реченням такого змісту: «Особливості розподілу обсягів освітньої субвенції, субвенції на підготовку робітничих кадрів і медичної субвенції щодо резерву коштів та перерозподілу обсягів таких субвенцій між місцевими бюджетами можуть визначатися законом про Державний бюджет України»;

9) пункт 5 частини першої викласти в такій редакції:

«__) у розділі VI «Прикінцеві та перехідні положення»:

а) абзац другий пункту 11 після слів «відомчих установ та закладів охорони здоров'я» доповнити словами «(крім установ та закладів Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів, а також Клінічної лікарні «Феофанія» Державного управління справами)»;

б) у пункті 20:

в абзаці третьому слова і цифру «підпунктами «а», «б» пункту 2» замінити словами і цифрами «підпунктом «а» пункту 2 частини першої статті 89 цього Кодексу, а також підпунктом «б» пункту 2»;

абзац п’ятий викласти в такій редакції:

«Якщо районна (міська) рада прийняла рішення про передачу коштів на здійснення таких видатків сільській, селищній, міській (міста районного значення) раді, у районному (міському) бюджеті затверджуються міжбюджетні трансферти з районного бюджету бюджетам місцевого самоврядування (з бюджету міста обласного значення бюджетам адміністративно підпорядкованих йому міст, сіл і селищ). При цьому, обсяги зазначених міжбюджетних трансфертів визначаються за формулою, яка затверджується відповідною районною (міською) радою у додатку до рішення про місцевий бюджет, та не можуть бути меншими відповідних затверджених видатків бюджетів сіл, селищ, міст районного значення на 2014 рік»;

в) у пункті 27 слова і цифри «відповідно до частин шостої та восьмої статті 23 цього Кодексу» замінити словами «якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України»;

10) у частині другій передбачити назву «Прикінцеві положення» та доповнити пунктом 2 такого змісту:

«2. Кабінету Міністрів України:

1) на основі моніторингу виконання місцевих бюджетів за підсумками І півріччя 2015 року внести обґрунтовані та збалансовані пропозиції щодо можливого перерозподілу між місцевими бюджетами акцизного податку з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі нафтопродуктів, скрапленого газу, речовин, що використовуються як компоненти моторних палив, палива моторного альтернативного;

2) при підготовці законопроекту про Державний бюджет України на 2016 рік врегулювати питання забезпечення за рахунок державного бюджету діяльності Музею історії Десятинної церкви, Державного музею авіації України, Державного політехнічного музею при Національному технічному університеті України «Київський політехнічний інститут» та Музею археології та етнографії при Харківському національному університеті ім. В.Н. Каразіна шляхом внесення змін до бюджетного законодавства та уточнення показників державного бюджету і відповідних місцевих бюджетів для недопущення розбалансованості таких бюджетів».

Відповідно Комітет з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні на підпис Голові Верховної Ради України законопроекту за реєстр. № 2209, у разі його прийняття, мають внести необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення до тексту законопроекту, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо цього законопроекту.

За наслідками розгляду Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (реєстр. № 2209 від 23.02.2015 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, за наслідками розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням  пропозицій Комітету, викладених у його листі-висновку до Верховної Ради.