Щодо підготовки до першого читання законопроекту про державний бюджет на 2017 рік (реєстр. № 5000)

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету 18, 19 і 20 жовтня 2016 року розглянув питання щодо підготовки до першого читання урядового проекту закону про Державний бюджет України на 2017 рік (реєстр. № 5000).

Відповідно до статті 96 Конституції України, статті 37 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), статті 29 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та статті 153 Регламенту Верховної Ради України Кабінет Міністрів України 15 вересня п.р. подав до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на 2017 рік за реєстр. № 5000 (далі – законопроект).

Зважаючи на спеціальну регламентну процедуру, визначену главою 27 Регламенту Верховної Ради України (а саме, статтею 154), 21 вересня п.р. на пленарному засіданні Верховної Ради Міністр фінансів України представив цей законопроект та за наслідком такого представлення і обговорення законопроекту Голова Верховної Ради оголосив про те, що законопроект вважається прийнятим Верховною Радою для подальшої роботи.

Щодо основних положень законопроекту і розрахунків до нього

При розрахунку проекту бюджету на 2017 рік враховано прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку на 2017 рік /за сценарієм 1 (більш оптимістичним), передбачені у схваленому постановою КМУ від 01.07.2016 р. № 399 Прогнозі/, зокрема: прогноз номінального ВВП становить 2584,9 млрд грн (прогноз на 2016 р. – 2262 млрд грн), його реальне зростання – на рівні 3% (прогноз на 2016 р. – 2%), індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/ – 108,1% (прогноз на 2016 р.– 112%). Крім того, за інформацією Мінфіну для розрахунку прогнозу бюджетних показників враховано середньорічний прогнозний курс валюти – 27,2 грн/дол. США та прогнозний курс на кінець періоду – 27,8 грн /дол. США (фактичний середньорічний курс валюти за 2015 р. – 21,84 грн/дол. США, прогноз на 2016 р. – 24,1 грн/дол. США, офіційний курс в середньому за січень-серпень 2016 р. – 25,33 грн/дол. США). При цьому, в урядовому проекті Основних напрямів бюджетної політики на 2017 рік передбачено аналогічні прогнозні макропоказники.

Рахункова палата у висновках до законопроекту зауважує, що несприятливий інвестиційний клімат в країні, зниження світових цін на сировинні товари, скорочення кредитування економіки і погіршення на 2017 рік прогнозу розвитку світової економіки створюють додаткові ризики недосягнення прогнозованого на наступний рік зростання реального валового внутрішнього продукту. Крім того, одним з ризиків нестабільності офіційного курсу гривні є прогнозований Урядом на наступний рік дефіцит торговельного балансу.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) зазначає, що прогноз зростання реального ВВП на 3% видається дещо завищеним з огляду, зокрема, на те, що у 2016 році на економіку України продовжували негативно впливати ембарго та транзитні обмеження Російської Федерації, втрата виробничих потужностей, інфраструктури та руйнування господарських зв’язків через відповідні події на Сході України, скорочення внутрішнього споживчого попиту. Певні сумніви виникають й щодо прогнозу зростання обсягу експорту товарів і послуг на 8%, який становитиме 47,2 млрд дол. США, з огляду на негативні тенденції в економіці України у п.р. (стагнація у вітчизняній промисловості в умовах низького зовнішнього попиту, низький рівень модернізації виробничих потужностей), що посилює ризики оптимістичного прогнозу. Загалом ГНЕУ вказує на ризики невиконання бюджету, сформованого на базі оптимістичного сценарію, враховуючи фактичну динаміку економічного розвитку в 2016 році, ситуацію на Сході країни, а також зважаючи на необхідність виконання значних за обсягом зовнішніх боргових зобов’язань.

Водночас, належить звернути увагу, що законопроект підготовлено з урахуванням запропонованих Урядом змін до чинного законодавства, зокрема, законопроектів:

про внесення змін до Податкового кодексу України щодо перегляду ставок деяких податків (№ 5044 від 26.08.2016 р.);

про внесення змін до Податкового кодексу України (реєстр. № 5132 від 15.09.2016 р.);

про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 5131 від 15.09.2016 р.);

про внесення змін до деяких законодавчих актів України (реєстр. № 5130 від 15.09.2016 р.);

про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення стягнення в дохід держави необґрунтованих активів (№ 5142 від 20.09.2016 р.).

Отже, для дотримання збалансованості показників державного і місцевих бюджетів на 2017 рік необхідно прийняти відповідні законопроекти до затвердження проекту державного бюджету на 2017 рік, забезпечуючи при цьому взаємоузгодження їх положень. ГНЕУ також зазначає, що неприйняття таких законопроектів або прийняття їх в іншій редакції, ніж та, на якій були здійснені розрахунки проекту державного бюджету, призведе до його розбалансування, та вважає, що законопроект за реєстр. № 5000 може розглядатися тільки після прийняття Верховною Радою рішення щодо законопроектів, на яких ґрунтуються розрахунки проекту державного бюджету на 2017 рік.

Загальні показники проекту державного бюджету на 2017 рік такі:

доходи у сумі 706,3 млрд грн (більше факту за 2015 р. на 71,6 млрд грн або на 32,1% та більше затверджених із змінами на 2016 р.[1] на 104,4 млрд грн або на 17,3%);

видатки у сумі 775,3 млрд грн (більше факту за 2015 р. на 198,4 млрд грн або на 34,4% та більше затверджених із змінами на 2016 р. на 100,7 млрд грн або на 14,9%);

повернення кредитів у сумі 6,2 млрд грн (більше факту за 2015 р. на 1,9 млрд грн або на 44,4% та більше затверджених на 2016 р. на 0,5 млрд грн або на 9%);

надання кредитів у сумі 14,8 млрд грн (більше факту за 2015 р. на 7,5 млрд грн або у 2 рази та менше затверджених на 2016 р. на 2 млрд грн або на 11,8%);

дефіцит (фінансування) у сумі 77,5 млрд грн (більше факту за 2015 р. на 32,4 млрд грн або на 71,7% та менше затвердженого на 2016 р. на 6,1 млрд грн або на 7,3%), який становить 3% прогнозного ВВП (факт за 2015 рік – 2,3%, план на 2016 рік – 3,7%).

Показники доходів проекту державного бюджету на 2017 рік розраховано з урахуванням урядових законопроектів щодо змін до Податкового кодексу (реєстр. № 5044 та № 5132), а також про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення стягнення в дохід держави необґрунтованих активів (реєстр. № 5142).

Законопроектом за реєстр. № 5044 пропонується підвищення з 01.01.2017 р. ставок акцизного податку, екологічного податку, ставок рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України на прогнозний індекс споживчих цін у 2016 р. (12%), а також ставок рентної плати за користування надрами в цілях, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, рентної плати за спеціальне використання води, рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів на прогнозний індекс цін виробників промислової продукції у 2016 р.(10,4%).

Законопроектом за реєстр. № 5132 передбачено з 01.01.2017 р., зокрема:

щодо акцизного податку збільшити ставки на алкогольні напої на 20%, на виноробну продукцію та слабоалкогольні напої на індекс споживчих цін 12%, на тютюнові вироби на 30% специфічну та на 3 відсоткові пункти адвалорну (з 12% до 15%), запровадити єдину ставку на дизельне паливо 125,5 євро за 1000 л замість диференційованої ставки 125,5 євро та 95 євро залежно від вмісту сірки;

щодо рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України підвищити ставку для радіозв'язку у багатоканальних розподільчих системах для передавання та ретрансляції телевізійного зображення, передавання звуку, цифрової інформації у діапазоні радіочастот 2300-2400 МГц та 2500-2690 МГц з 40,92 до 20000 грн за 1 МГц, ввести понижуючі та підвищуючі коефіцієнти до ставок для стільникового радіозв’язку та радіозв'язку у багатоканальних розподільчих системах для передавання та ретрансляції телевізійного зображення, передавання звуку, цифрової інформації.

щодо рентної плати за транзитне транспортування трубопроводами аміаку територією України збільшити ставку з 2,4 до 4,8 долара США за транспортування 1 тонни аміаку за кожні 100 км відстані;

щодо ПДВ тимчасово, до 01.01.2019 р., установити, що:

- не підлягають поверненню суми бюджетного відшкодування, розрахунок яких було зроблено за рахунок від'ємного значення, сформованого за операціями з придбання сільськогосподарських товарів/послуг, які не були фактично отримані отримувачем;

- датою виникнення податкових зобов’язань за операціями з постачання сільськогосподарських товарів/послуг вважається дата відвантаження товарів, а датою віднесення сум ПДВ до податкового кредиту за операціями з придбання таких товарів/послуг – дата отримання платником податку товарів/послуг.

Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту та за додатково отриманою інформацією Мінфіну у показниках доходів проекту державного бюджету на 2017 рік від реалізації законопроектів за реєстр. № 5044 і № 5132 враховано 22,1 млрд грн, з них по: акцизному податку – 18,6 млрд грн, рентній платі за користування радіочастотним ресурсом – 1,7 млрд грн, рентній платі за транзитне транспортування трубопроводами аміаку – 1,3 млрд грн.

Законопроектом за реєстр. № 5142 передбачається запровадження інституту стягнення в дохід держави необґрунтованих активів до закінчення кримінального провадження, під час якого й були виявлені такі активи, правомірність походження яких не доведена. При цьому, у доходах спеціального фонду проекту державного бюджету на 2017 рік за кодом 50080100 передбачено конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов’язаного з корупцією правопорушення, у сумі 10,5 млрд грн. Згідно із Законом на 2016 рік відповідні доходи передбачені у спеціальному фонді державного бюджету у сумі 7,7 млрд грн. За даними звіту Казначейства за січень-серпень п.р. такі надходження становили лише 148,7 тис. грн.

Отже, реалістичність доходної частини проекту державного бюджету і збалансованість його показників безпосередньо залежать від прийняття та практичної реалізації вказаних урядових законопроектів та узгодженості правових норм. Рахункова палата також вважає, що у разі неприйняття цих законопроектів або прийняття в іншій редакції створюються додаткові ризики ненадходження доходів у прогнозованих на рік обсягах.

Порівняно з плановими показниками на 2016 рік у доходах проекту державного бюджету на 2017 рік найвагоміше збільшення передбачено щодо:

ПДВ з ввезених на територію України товарів – на 28,2 млрд грн або на 16,5%;

ПДВ з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування – на 20,8 млрд грн або 33,9%;

акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) – на 15,4 млрд грн або на 29,3%;

акцизного податку з ввезених в Україну підакцизних товарів (продукції) – на 12,3 млрд грн або на 42,1%;

податку на прибуток підприємств – на 9,1 млрд грн або на 18,9%;

податку на доходи фізичних осіб та військового збору (разом) – на 7,8 млрд грн або на 14,2%;

частини чистого прибутку (доходу) державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивідендів, нарахованих на акції господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність, – на 6,2 млрд грн або на 55,9 %;

власних надходжень бюджетних установ – на 3,3 млрд грн або на 17,5%;

ввізного мита – на 3,1 млрд грн або на 16%;

коштів, що перераховуються Національним банком відповідно до Закону України «Про Національний банк України», – на 3 млрд грн або на 7,9%;

конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов‘язаного з корупцією правопорушення, – на 2,8 млрд грн або на 35,5%;

рентної плати за користування радіочастотним ресурсом – на 2 млрд грн або на 95,5%;

рентної плати за транзитне транспортування трубопроводами аміаку територією України – на 1,4 млрд грн або в 2,4 рази;

портового (адміністративного) збору – на 1,4 млрд грн або в 11,3 рази.

Належить також звернути увагу, що у плановому показнику ПДВ з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) враховано норму щодо втрати чинності з 01.01.2017 р. статті 209 Податкового кодексу, тобто щодо скасування спеціального режиму оподаткування сільськогосподарських товаровиробників, лісового господарства, а також рибальства. За додатково отриманою інформацією Мінфіну /лист від 28.09.2016 р. № 31-11210-04-2/27428/ розрахунковий прогнозний ресурс ПДВ на 2017 рік від оподаткування сільгосптоваровиробників становить 29,6 млрд грн.

Крім того, відповідно до додатково отриманої інформації Мінфіну у плановому показнику ПДВ на 2017 рік враховано розрахунковий обсяг бюджетного відшкодування ПДВ у сумі 98,3 млрд грн, що на 7,3 млрд грн більше відповідного розрахункового показника на 2016 рік /91 млрд грн/. За звітними даними упродовж січня–серпня п.р. платникам податку грошовими коштами відшкодовано 54,4 млрд грн, що на 8,9 млн грн більше, ніж за аналогічний період 2015 р. /45,5 млрд грн/. При цьому, за даними Державної фіскальної служби залишки невідшкодованих сум ПДВ платникам суттєво не зменшилися порівняно з 2015 р., а навпаки за січень-серпень 2016 р. зросли на 4,6 млрд грн або на 35,8% і становлять 17,5 млрд грн /проти 12,9 млрд грн на початок року/, а заборгованість по невідшкодованих сумах ПДВ з простроченим терміном відшкодування становить майже 4 млрд грн /на початок 2016 р. – 0,8 млрд грн/.

Однак, у 2017 р. (як і в 2016 р.) у додатку № 1 до законопроекту не відображено планові показники за кодами класифікації доходів бюджету 14060200 «Бюджетне відшкодування податку на додану вартість грошовими коштами». Така ситуація не дає можливості чітко визначити, зокрема, які прогнозовані обсяги відшкодування відповідного податку з державного бюджету враховано та не сприяє забезпеченню прозорості здійснення відповідних операцій. Крім того, це не відповідає вимогам пункту 3 частини першої статті 40 Бюджетного кодексу щодо відображення доходів державного бюджету відповідно до бюджетної класифікації.

У статті 15 законопроекту передбачено, що НБУ має перерахувати до державного бюджету у 2017 р. кошти на загальну суму не менш як 41 млрд грн, що на 3 млрд грн або на 7,9% більше плану 2016 року (факт за 2015 р. становить 61,8 млрд грн, за січень-вересень 2016 р. кошти від НБУ не перераховувалися). При цьому, раніше Нацбанком повідомлено Верховній Раді прогнозний обсяг перерахування коштів на 2017 р. – 20,639 млрд грн /лист від 31.03.2016 р. № 62-0005/27462/. Разом з тим, у вересні п.р. Національний банк поінформував, що за його прогнозними розрахунками частина прибутку до розподілу НБУ за 2016 рік, яка підлягатиме перерахуванню до державного бюджету у 2017 р., може становити близько 31,2 млрд грн, а остаточний результат залежить від багатьох чинників (зокрема від обсягу грошово-кредитних зобов’язань, загальних резервів тощо) і може бути підтверджений зовнішнім аудитом. Крім того, НБУ планує надати у листопаді п.р. уточнений прогноз свого фінансового результату за 2016 рік.

Водночас, цією статтею законопроекту передбачається, що НБУ має перераховувати такі кошти після підтвердження зовнішнім аудитом та затвердження Радою НБУ річної фінансової звітності та формування НБУ резервів у порядку та розмірах, визначених Законом України «Про Національний банк України», що відповідає вимогам частини дев’ятої статті 45 Кодексу.

Отже, виникає питання щодо реалістичності передбаченого у доходах проекту державного бюджету на 2017 рік відповідного показника. Така пропозиція потребує узгодження з НБУ щодо його фінансової спроможності забезпечити запропонований обсяг надходжень.

Варто також відмітити, що у Верховній Раді знаходиться на розгляді законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо сприяння детінізації валютообмінних операцій (реєстр. № 4741 від 01.06.2016 р.), яким запропоновано скасувати збір на обов’язкове державне пенсійне страхування, що сплачуться з операцій з купівлі іноземної валюти в готівковій формі, та відповідно виключити його із складу доходів загального фонду державного бюджету. За підсумками розгляду Комітетом з питань бюджету рекомендовано Верховній Раді прийняти цей законопроект за основу та в цілому як закон з пропозиціями, зокрема, щодо набрання чинності відповідного закону з 01.01.2017 р. /рішення від 05.10.2016 р., протокол № 70/, що підтримується Мінфіном. НБУ також підтримує вказану законодавчу ініціативу. У проекті державного бюджету на 2017 рік передбачено планові надходження цього збору у сумі 260,6 млн грн. Таким чином, реалізація законопроекту у разі його прийняття потребуватиме зменшення доходів загального фонду державного бюджету на 2017 рік на вказану суму.

На відміну від 2016 року у складі доходів проекту державного бюджету на 2017 рік окремо не передбачено планові надходження рентної плати за користування надрами для видобування бурштину. При цьому, у доходах державного бюджету на 2016 рік визначено плановий показник цієї рентної плати у сумі 1,5 млрд грн, хоча за звітними даними за 8 місяців п.р. надійшло лише 1,3 млн грн.

Загалом за оцінкою Рахункової палати, враховуючи оптимістичність прогнозу економічного зростання, досягнення прогнозних показників доходів державного бюджету в 2017 році можливе за рахунок надпрогнозованого зростання цін і девальвації гривні.

Граничний обсяг державного боргу на 31.12.2017 р. передбачено у сумі 1716,6 млрд грн, що становить 66,4% прогнозного ВВП (станом на 31.12.2015 р. державний борг становив 1333,9 млрд грн або 67,4% ВВП, граничний обсяг державного боргу на кінець 2016 р. встановлено у сумі 1501,5 млрд грн або 66,4% прогнозного ВВП). Граничний обсяг гарантованого державою боргу на 31.12.2017 р. передбачено у сумі 579,4 млрд грн, що становить 22,4% прогнозного ВВП (станом на 31.12.2015 р. гарантований державою борг становив 237,9 млрд грн або 12% ВВП, граничний обсяг такого боргу на кінець 2016 р. визначено у сумі 444,8 млрд грн або 19,7% прогнозного ВВП).

Таким чином, загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець 2017 р. очікується у сумі 2296 млрд грн, що становить 88,8% прогнозованого ВВП (станом на 31.12.2015 р. загальний обсяг боргу становив 1571,8 млрд грн або 79,4% ВВП, граничний обсяг такого боргу на кінець 2016 р. розрахунково становить 1946,3 млрд грн або 86% прогнозного ВВП).

Отже, у законопроекті закладається подальше зростання загального обсягу державного і гарантованого боргу відносно ВВП за рахунок збільшення більшими темпами гарантованого державою боргу.

Разом з тим, згідно з вимогами частини другої статті 18 Бюджетного кодексу загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального обсягу ВВП, а у разі очікуваного перевищення цієї граничної величини Уряд має невідкладно звернутися до Верховної Ради за дозволом на тимчасове перевищення такої граничної величини та подати Верховній Раді для схвалення план заходів з приведення загального обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу до встановлених цим Кодексом вимог. Поряд з тим, постановою Верховної Ради від 17.09.2015 р. № 703-VIII «Про забезпечення фінансової стабілізації в Україні в рамках виконання програми Міжнародного валютного фонду «Механізм розширеного фінансування» Верховною Радою надано дозвіл Уряду на тимчасове перевищення такого показника та доручено у тримісячний строк за результатами вчинення відповідних правочинів (але не пізніше 01.03.2016 р.) подати для схвалення відповідний план заходів з приведення загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу до встановлених вимог. Однак, на даний час таку вимогу не виконано.

Натомість пунктом 13 Прикінцевих положень законопроекту пропонується положення частини другої статті 18 Кодексу не застосовувати у зв’язку з проведенням на території України антитерористичної операції. При цьому, аналогічне більш розширене положення пропонується в урядовому законопроекті щодо змін до Бюджетного кодексу (реєстр. № 5131), в якому передбачено не застосовувати вказану норму не тільки у наведеному випадку, а й у разі введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного чи надзвичайного стану.

Варто також зауважити, що з 2014 р. немає стратегії управління державним боргом, на що також звертає увагу Рахункова палата. Необхідність затвердження такої стратегії, яка включає визначення пріоритетних цілей і завдань управління державним боргом на середньострокову або довгострокову перспективу та засобів їх реалізації, встановлена пунктом 3-1 частини першої статті 21 Бюджетного кодексу.

На думку Рахункової палати, вищезазначене свідчить про відсутність належної прогнозованої політики управління державним боргом, що загрожує виникненням боргової кризи навіть після здійсненої у 2015 і 2016 роках реструктуризації частини державного та гарантованого державою зовнішнього боргу.

Пунктом 10 Прикінцевих положень законопроекту пропонується дозволити Мінфіну за згодою НБУ здійснити протягом 2017 р. правочин з державним боргом шляхом обміну ОВДП, що знаходяться у власності НБУ, на нові ОВДП на умовах, встановлених Урядом. Аналогічний дозвіл надавався на 2015 та 2016 роки (згідно з пунктом 12 Прикінцевих положень Закону на 2015 рік та з пунктом 14 Прикінцевих положень Закону на 2016 рік), а відтак Мінфін мав можливість врегулювати відповідне питання.

Загалом державні запозичення передбачені в обсязі 190,8 млрд грн, що на 27,2 млрд грн або на 12,5% менше планових показників на 2016 р. Загальні витрати на обслуговування і погашення державного боргу заплановані в обсязі 240,9 млрд грн, що на 6,6 млрд грн або на 2,8% більше плану на 2016 рік. При цьому, витрати на погашення основної суми боргу заплановано в обсязі 129,6 млрд грн /на 5,6 млрд грн або на 4,2% менше планових показників на 2016 р./, а видатки на обслуговування боргу визначені у сумі 111,3 млрд грн /на 12,3 млрд грн або на 12,4% більше бюджетних призначень на 2016 р./.

Згідно із статтею 17 законопроекту пропонується надати право Уряду у разі потреби здійснювати понадпланові випуски облігацій внутрішньої державної позики з подальшим їх спрямуванням на придбання векселів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) /довідково: в межах встановлених Законом на 2016 р. показників передбачено 16 млрд грн, станом за 8 місяців п.р. такі операції не здійснювалися/.

Поряд з тим, статтею 16 законопроекту передбачається також можливість Уряду здійснювати понадпланові випуски ОВДП (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) та подальшим їх спрямуванням на придбання у державну власність в обмін на ці облігації акцій додаткової емісії банків /довідково: факт за січень-серпень п.р. – 14,3 млрд грн/.

Зазначені положення не узгоджуються з вимогами Бюджетного кодексу, (на що також звернуто увагу Рахунковою палатою), зокрема: частиною першою статті 16 (щодо здійснення державних запозичень в межах, визначених законом про державний бюджет), частиною першою статті 18 і пунктом 2 частини першої статті 40 (щодо визначення граничного обсягу державного боргу законом про державний бюджет). Крім того, реалізація таких положень містить ризики неконтрольованого зростання державного боргу (виходячи з практики застосування аналогічних норм протягом останніх років). ГНЕУ також вважає, що статті 16 і 17 та пункт 13 Прикінцевих положень законопроекту можуть призвести до порушення параметрів боргової безпеки країни та максимізації боргових ризиків у середньостроковій і довгостроковій перспективі.

Зовнішні запозичення від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій на реалізацію інвестиційних проектів у 2017 році планується залучити до спеціального фонду в обсязі 16 млрд грн (факт за 2015 р. – 6,3 млрд грн, факт за 8 місяців п.р. – 3,5 млрд грн або 23,2% річного плану /15 млрд грн/). Низький рівень залучення таких запозичень є характерним і для попередніх років, що свідчить про недоліки у плануванні та використанні залучених кредитних ресурсів, зокрема через неналежне здійснення відповідальними виконавцями заходів із впровадження проектів.

При цьому, частиною другою статті 4 законопроекту пропонується дозволити Мінфіну на підставі рішення Уряду, погодженого з Комітетом ВРУ з питань бюджету, вносити зміни до розпису спеціального фонду державного бюджету з метою відображення фактичного надходження у 2017 році кредитів (позик), залучених державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів, та витрат за відповідними бюджетними програмами, а також перерозподілу видатків бюджету між такими бюджетними програмами головних розпорядників бюджетних коштів, у межах загального обсягу залучення цих кредитів (позик) з коригуванням встановлених показників фінансування, видатків та кредитування і граничного обсягу державного боргу.

Таке положення не відповідає вимогам статті 40 Бюджетного кодексу щодо встановлення законом про державний бюджет граничного обсягу державного боргу, фінансування державного бюджету, бюджетних призначень головним розпорядникам коштів державного бюджету та обсягів залучення відповідних кредитів (позик). Поряд з тим, ГНЕУ вважає, що таке положення не відповідає вимогам частини другої статті 95 Конституції України, згідно з якою виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Разом з тим, у Законі на 2016 рік /частина друга статті 4/ передбачена аналогічна норма, крім положення щодо перерозподілу видатків бюджету між відповідними бюджетними програмами головних розпорядників бюджетних коштів. Натомість, у Законі на 2015 рік /частина друга статті 4/ було дозволено здійснювати зазначені операції в межах загального обсягу залучення відповідних кредитів у плановому році, тобто без можливості збільшення граничних обсягів дефіциту державного бюджету та державного боргу.

Статтею 6 законопроекту передбачено надання державних гарантій у 2017 році на суму 31,7 млрд грн (у 2015 і 2016 р. передбачалося відповідно 25 млрд грн та 28,2 млрд грн).

Крім того, пропонується дозволити Уряду доформувати у 2017 році стабілізаційний (резервний) енергетичний фонд на суму до 700 млн дол. США, що можуть бути залучені під державні гарантії, за запропонованими законопроектом напрямами їх надання /у 2016 р. передбачено 700 млн дол. США з аналогічним визначенням напрямів надання/.

Отже, граничний обсяг надання державних гарантій на 2017 рік може становити у гривневому еквіваленті орієнтовно 50,7 млрд грн. Це становить 7,8% доходів загального фонду проекту державного бюджету /654 млрд грн/, що перевищує задекларований в урядовому проекті Основних напрямів бюджетної політики на 2017 рік відповідний граничний рівень /не більше 5%/.

У законопроекті надходження від приватизації державного майна плануються в обсязі 17,1 млрд грн, тобто на рівні плану 2016 року (факт за 2015 р. становить 151,5 млн грн, факт за січень-серпень 2016 р. – лише 60,3 млн грн). Поряд з тим, у прогнозі державного бюджету на 2018 та 2019 роки передбачені надходження від приватизації державного майна також у обсягах відповідно по 17,1 млрд грн. Зважаючи на значне невиконання цього джерела фінансування державного бюджету і його щорічне заміщення державними запозиченнями протягом 2012-2014 років, існують ризики нереалістичності запропонованого показника також на 2017 рік, на що також звертає увагу Рахункова палата.

Водночас, пунктом 7 Прикінцевих положень законопроекту доручається Кабінету Міністрів України затвердити у двотижневий строк перелік об’єктів права державної власності, що підлягають приватизації у 2017 році, виконання якого забезпечить відповідні надходження. Разом з тим, вже є рішення Уряду з цього приводу – Постанова КМУ від 12.05.2015 р. № 271 (із змінами) «Про проведення прозорої та конкурентної приватизації у 2015-2017 роках», якою затверджено перелік об’єктів державної власності, що підлягають приватизації у 2015-2017 роках, включаючи перелік об’єктів, що підлягають приватизації після їх виключення із Закону України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації».

На звернення Комітету з питань бюджету Фонд державного майна поінформував /лист від 28.09.2016 р. № 10-19-18389/, що планує забезпечити продаж в 2017 році об’єктів, які включені до цієї постанови, але не були реалізовані та підготовка яких не була завершена в 2016 р. Загалом Фонд держмайна вважає, що враховуючи наявність у вказаному переліку достатньої кількості інвестиційно-привабливих об’єктів виконання завдання на 2017 рік із надходження відповідних коштів у сумі 17,1 млрд грн є реальним та в значній мірі залежатиме від злагодженої роботи заінтересованих органів виконавчої влади під час підготовки об’єктів до продажу.

Таким чином, на думку Фонду державного майна та Рахункової палати вказане положення законопроекту є зайвим і його доцільно виключити.

Крім того, у Верховній Раді знаходиться на розгляді урядовий законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» щодо деяких об’єктів сільськогосподарської та транспортної галузей» (реєстр. № 4536 від 27.04.2016 р.), яким пропонується виключити із такого переліку 391 об’єкт сільськогосподарської та транспортної галузей, що дасть можливість залучити до приватизації відповідні об’єкти державної власності.

Видатки проекту державного бюджету на 2017 рік розподілено (додаток № 3 до законопроекту) між 85 головними розпорядниками коштів державного бюджету (без урахування головних розпорядників коштів за загальнодержавними витратами). Порівняно з 2016 роком кількість головних розпорядників збільшено на 1 одиницю. Зокрема, визначено нового головного розпорядника і відповідно передбачено видатки Державному бюро розслідувань (створення такого центрального органу виконавчої влади передбачено Законом України від 12.11.2015 р. № 794-VIII «Про Державне бюро розслідувань» та постановою КМУ від 10.09.2014 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» (із змінами)).

У законопроекті передбачено соціальні гарантії на 2017 рік, зокрема:

Таким чином, соціальні гарантії пропонується з 1 травня і 1 грудня 2017 року збільшити загалом на 10,1% /грудень до грудня попереднього року/, при тому, що інфляція за такий період прогнозується на рівні 8,1%, тобто підвищення соціальних гарантій передбачається на 2 відсоткових пункти вище прогнозного індексу споживчих цін, як визначено в урядовому проекті Основних напрямів бюджетної політики на 2017 рік. При цьому, слід звернути увагу, що соціальні гарантії починаючи з грудня 2013 р. були підвищені на 13,1% тільки з вересня 2015 р., у 2016 р. (по грудню) – на 16,1%, однак інфляція за 2014 р. становила 24,9%, за 2015 р. - 45,8%, на 2016 р. прогнозується на рівні 12%.

За інформацією Міністерства соціальної політики (на його офіційному сайті), наданою відповідно до статті 5 Закону України «Про прожитковий мінімум», фактичний розмір прожиткового мінімуму у цінах серпня 2016 р. у розрахунку на місяць на одну особу становив 2669 грн (з урахуванням суми податку на доходи фізичних осіб – 2885 грн), для дітей віком до 6 років – 2657 грн, для дітей віком від 6 до 18 років – 3169 грн, для працездатних осіб – 2736 грн (з урахуванням суми податку на доходи фізичних осіб – 3105 грн), для осіб, які втратили працездатність, – 2269 гривень.

У зв’язку з цим, ГНЕУ зауважує, що Урядом пропонується закріпити значно нижчий розмір базового соціального стандарту, ніж обчислений згідно з чинною на сьогодні методикою його показників, що не враховує знецінення грошових доходів та заощаджень громадян внаслідок високої цінової інфляції, девальвації національної валюти і зумовить зниження купівельної спроможності населення (й відповідно формування ВВП), погіршення рівня його життя та соціальної захищеності, створить передумови подальшого зубожіння, особливо найбільш уразливих верств населення, зокрема, тих, для кого пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги є основним, зазвичай єдиним, джерелом існування.

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, у показниках проекту державного бюджету на 2017 рік враховано:

реалізацію норм Закону України «Про державну службу» в частині підвищення розмірів посадових окладів державних службовців, для цього передбачається збільшення видатків державного бюджету на оплату праці працівників бюджетної сфери у обсязі понад 50 млрд грн, порівняно з врахованими в бюджеті на 2016 рік;

покращення умов оплати праці педагогічних працівників шкіл (встановлення мінімального тарифного розряду на рівні, не нижче десятого), для запровадження яких заплановані видатки в обсязі 4,5 млрд гривень.

У проекті державного бюджету на 2017 рік видатки споживання визначені в обсязі 712,4 млрд грн /на 182,1 млрд грн або на 34,3% більше бюджетних призначень на 2016 р./ і становлять 91,9% загального обсягу видатків, а видатки розвитку – 61,3 млрд грн /на 14,7 млрд грн або на 31,6% більше бюджетних призначень на 2016 р./ і становлять 7,9% загального обсягу видатків. При цьому, за економічною структурою найбільші обсяги видатків передбачені на:

трансферти місцевим бюджетам – 224,4 млрд грн /на 35,6 млрд грн або на 18,8% більше бюджетних призначень на 2016 р./;

трансферт Пенсійному фонду – 156,2 млрд грн /на 10,7 млрд грн або на 7,3% більше бюджетних призначень на 2016 р./;

обслуговування державного боргу – 111,3 млрд грн /на 12,3 млрд грн або на 12,4% більше бюджетних призначень на 2016 рік/;

оплату праці працівників бюджетних установ – 101,9 млрд грн /на 21,2 млрд грн або на 26,4% більше бюджетних призначень на 2016 рік/.

При цьому, як і в 2016 році, на 2017 рік обсяг видатків для Пенсійного фонду за бюджетною програмою (код 2506080) на відміну від попередніх років акумулює в собі кошти на виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами, та для покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду, про що також зауважено Рахунковою палатою /тобто, окремо не визначено обсяг коштів для покриття дефіциту Пенсійного фонду/. За такого правового регулювання наразі дефіцит Пенсійного фонду не визначено, відтак встановлюватиметься виключно при затвердженні Урядом бюджету Пенсійного фонду та існуватиме можливість його уточнення протягом року в межах коштів, визначених Пенсійному фонду у державному бюджеті на 2017 рік, без внесення змін до нього.

У розрахунках видатків для Пенсійного фонду враховано, зокрема, зменшення видатків за рахунок запропонованого Урядом продовження дії на 2017 рік норм щодо: обмеження виплати пенсій працюючим пенсіонерам на рівні 85% розміру пенсії; припинення виплати пенсії працюючим державним службовцям та прирівняним до них особам, посадовим особам місцевого самоврядування, народним депутатам, помічникам народних депутатів, прокурорам, суддям; встановлення максимального розміру пенсії на рівні 10740 грн, що передбачено в урядовому законопроекті щодо змін до деяких законів за реєстр. № 5130.

Слід зазначити, що залишається законодавчо неврегульованим вже більше 7 років питання щодо погашення заборгованості Пенсійного фонду перед бюджетом за надання позик на покриття тимчасових касових розривів з єдиного казначейського рахунку, яка станом на 01.10.2016 р. становила 48,1 млрд грн (зменшилася з початку року на 2,26 млрд грн). При цьому, за висновком Рахункової палати кошти державного бюджету у 2017 р. становитимуть більше половини доходів Пенсійного фонду і цей Фонд не має фінансових можливостей повернути кошти, залучені в попередні роки з єдиного казначейського рахунку.

Належить звернути увагу, що у законопроекті за реєстр. № 5130 серед іншого пропонується встановити, що з 2017 р. для працівників органів державної та судової влади, розміри посадових окладів чи заробітної плати яких визначаються залежно від кількості розмірів мінімальної заробітної плати згідно із законами України «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про запобігання корупції», «Про Державне бюро розслідувань», «Про Рахункову палату», «Про судоустрій і статус суддів», «Про державну службу», розміри посадових окладів чи заробітної плати встановлюються виходячи з розміру мінімальної зарплати 1600 грн /який буде запроваджено з 01.12.2016 р. згідно із Законом на 2016 рік (із змінами згідно із законом від 19.05.2016 р. № 1384-VIII) та відповідно до статті 8 законопроекту діятиме до 01.05.2017 р./ і в подальшому при підвищенні мінімальної зарплати перерахунок не проводиться, а підвищення розмірів посадових окладів чи заробітної плати проводиться згідно з рішенням КМУ з урахуванням фінансових можливостей бюджету.

У пояснювальній записці до такого законопроекту зазначено, що його реалізація має призвести у 2017 р. до економії бюджетних коштів у сумі орієнтовно 3,7 млрд грн. Отже, у разі неприйняття законопроекту за реєстр. № 5130 необхідно буде збільшувати видатки у проекті державного бюджету на 2017 рік, зокрема, на трансферт Пенсійному фонду і на оплату праці (з нарахуваннями) працівників органів державної і судової влади.

Проектом державного бюджету на наступний рік по галузі охорони здоров’я, зокрема, передбачено:

передачу на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів, зокрема, 30 закладів охорони здоров'я, що знаходяться у сфері управління Міністерства охорони здоров’я, без додаткового фінансового ресурсу (перелік таких закладів викладено у додатку № 10 до законопроекту);

на централізовану закупівлю лікарських засобів та виробів медичного призначення, у тому числі для лікування онкохворих, хворих на СНІД та туберкульоз, Міністерству охорони здоров’я – додатково 2 млрд грн і загальний обсяг таких видатків визначено у сумі близько 6 млрд грн;

Національній академії медичних наук за бюджетною програмою «Діагностика і лікування захворювань із впровадженням експериментальних та нових медичних технологій, спеціалізована консультативно-поліклінічна допомога, що надається науково-дослідними установами Національної академії медичних наук України» зменшення на 869,7 млн грн порівняно з 2016 роком, що, ймовірно, пов’язано з передачею закладів Академії до сфери управління Міністерства охорони здоров’я, проте Міністерству не передбачено фінансового ресурсу для таких закладів.

При формуванні показників проекту державного бюджету на 2017 рік враховано зміну підходів до виплати академічних та соціальних стипендій студентам вищих навчальних закладів І–IV рівнів акредитації. Так, за поясненнями Міністерства фінансів передбачається, що академічні стипендії будуть призначатися відповідно до рейтингу успішності, а соціальні – відповідно до рівня доходів сім'ї, з урахуванням цього, Міністерству освіти і науки та іншим міністерствам, у сфері управління яких є вищі навчальні заклади, на виплату академічних і соціальних стипендій враховано 4,2 млрд грн. При цьому, Міністерству освіти і науки для забезпечення виплати академічних стипендій враховано 2 млрд грн, а для виплати соціальних стипендій – 1,99 млрд грн. Згідно із статтею 27 законопроекту починаючи з 1 вересня 2017 року виплату соціальних стипендій пропонується здійснювати через Міністерство соціальної політики, для чого у проекті державного бюджету на наступний рік враховано 1 млрд гривень.

У проекті державного бюджету на 2017 рік в сфері засобів масової інформації та галузі культури враховано видатки на:

фінансове забезпечення системи державного іномовлення України - 209,1 млн грн;

створення та функціонування системи суспільного телерадіомовлення України - 897,8 млн грн;

підготовку та проведення в Україні пісенного конкурсу «Євробачення» - 455,7 млн грн;

створення та розповсюдження національних фільмів - 0,5 млрд грн;

забезпечення будівництва другої черги Національного музею «Меморіал жертв Голодомору» - 14,25 млн грн;

проведення ремонтно-реставраційних робіт закладів культури, у тому числі Національного історико-меморіального заповідника «Бабин Яр», облаштування Національного меморіального комплексу Героїв Небесної Сотні – Музею Революції гідності - 60 млн грн.

При цьому, згідно із законопроектом на наступний рік видатки на фінансове забезпечення дипломатичної служби збільшено з 3 млрд грн до 4 млрд грн з метою забезпечення захисту національних інтересів та прав громадян України за кордоном, реалізації євроінтеграційного курсу України та підвищення позитивного іміджу України у світі.

Щодо видатків на забезпечення національної безпеки і оборони слід зазначити, що Рішенням Ради національної безпеки і оборони від 13.09.2016 р. «Про пропозиції до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України» /введеного в дію Указом Президента України від 16.09.2016 р. № 404/ Уряду було запропоновано передбачити у законопроекті:

видатки на забезпечення національної безпеки і оборони в обсязі не менше 5% від ВВП, в т.ч. не менше 3% від ВВП - на оборону, при цьому фінансування потреб сектору безпеки і оборони передбачити в обсязі не менше 129267,94 млн грн, у т.ч. не менше 114800 млн грн - із загального фонду державного бюджету, 8467,94 млн грн - зі спеціального фонду державного бюджету, в т.ч. 3000 млн грн - із спеціального фонду державного бюджету за рахунок конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення;

передбачити право Кабінету Міністрів щодо надання державних гарантій в обсязі не менше 6000 млн грн для фінансування програм, пов'язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави;

окремо від загального обсягу фінансування потреб національної безпеки і оборони передбачити видатки в обсязі не менше 1100 млн грн на сплату відсотків за користування кредитами (позиками), залученими під державні гарантії на виконання програм, пов'язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави.

В інформації щодо врахування пропозицій РНБО (що є у складі супровідних матеріалів до законопроекту) зазначено, що у законопроекті загальний ресурс на оборону та безпеку збільшено порівняно з 2016 р. (без врахування законопроекту за реєстр. № 5217 щодо змін до Закону на 2016 рік, прийнятого 06.10.2016 р., яким збільшено видатки на оборону і безпеку у сумі 7,1 млрд грн) на 14,5 млрд грн та передбачено у сумі 129,3 млрд грн (5% від ВВП), у тому числі:

із загального фонду – 114,8 млрд грн, що на 17,4 млрд грн більше проти 2016 року;

із спеціального фонду – 8,5 млрд грн (з яких спецконфіскат – 3 млрд грн), що на 2,9 млрд грн менше проти 2016 року;

державні гарантії на виконання програм з підвищення обороноздатності і безпеки держави – 6 млрд грн (на рівні 2016 року).

Зокрема, у законопроекті визначено видатки:

Міністерству оборони у сумі 64 млрд грн (у т.ч. по загальному фонду – 61,7 млрд грн, по спеціальному фонду – 2,3 млрд грн);

Головному управлінню розвідки Міністерства оборони – 1,4 млрд грн (1,4 млрд грн та 0,2 млн грн);

Державній спеціальній службі транспорту – 0,48 млрд грн (0,45 млрд грн та 0,03 млрд грн);

Міністерству внутрішніх справ (апарату) – 5,48 млрд грн (4 млрд грн та 1,48 млрд грн);

Національній поліції – 15,5 млрд грн (15,43 млрд грн та 0,07 млрд грн);

Національній гвардії – 9,865 млрд грн (8,51 млрд грн та 1,35 млрд грн);

Державній прикордонній службі – 6,99 млрд грн (6,96 млрд грн та 0,03 млрд грн);

Державній міграційній службі – 1,9 млрд грн (0,9 млрд грн та 1 млрд грн);

Державній службі з надзвичайних ситуацій – 6,39 млрд грн (5,58 млрд грн та 0,8 млрд грн);

Апарату РНБО – 128,1 млн грн по загальному фонду;

Службі безпеки – 6 млрд грн (5,77 млрд грн та 0,24 млрд грн); 

Службі зовнішньої розвідки – 0,95 млрд грн (0,95 млрд грн та 0,04 млн грн);

Управлінню державної охорони – 0,85 млрд грн (0,85 млрд грн та 0,8 млн грн);

Державній службі спеціального зв’язку та захисту інформації – 1,55 млрд грн (1,31 млрд грн та 0,24 млрд грн).

Статтею 18 законопроекту /аналогічна норма передбачена статтею 21 Закону на 2015 рік та статтею 19 Закону на 2016 рік/ пропонується дозволити Міноборони у 2017 р. продовжити до 31.03.2017 р. дію договорів про закупівлю послуг з харчування, які діяли у 2016 р. Однак таке питання не належить до предмету регулювання закону про державний бюджет, визначеного статтею 40 Бюджетного кодексу, і має унормовуватися законодавством щодо закупівель. Зокрема, згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про публічні закупівлі» умови, порядок та процедури закупівель товарів, робіт і послуг можуть установлюватися або змінюватися виключно цим Законом та/або Законом України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», а зміна його положень може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до вказаних законів. Крім того, ГНЕУ зазначає, що таке положення законопроекту не повною мірою узгоджується з основною метою вказаного Закону, яка полягає у створенні конкурентного середовища у сфері державних закупівель, запобіганні проявам корупції у цій сфері, розвитку добросовісної конкуренції, забезпеченні раціонального та ефективного використання державних коштів.

Статтею 19 законопроекту пропонується надати Уряду можливість застосування фінансових казначейських векселів (строком обігу до 7 років, відстроченням платежів на 1 рік та відсотковою ставкою 9,3% річних) для реструктуризації фактичної заборгованості на 01.01.2017 р. обсягом до 1,6 млрд грн за ухваленими на користь юридичних осіб рішеннями судів, виконання яких гарантовано державою. Слід відмітити, що подібна норма передбачена статтею 23 Закону на 2015 рік та статтею 20 Закону на 2016 рік /щодо реструктуризації заборгованості у сумі 7,5 млрд грн/, проте у 2015 р. вона не була реалізована, незважаючи на наявність постанови КМУ від 16.09.2015 р. № 703 «Питання реалізації статті 23 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», а за підсумками 9 місяців п.р. ще не прийнято відповідного нормативно-правового акту Уряду. Отже, виникає питання щодо дієвості такої норми та відповідно доцільності її передбачення на 2017 рік. ГНЕУ зауважує, що таке положення законопроекту потребує конкретизації (зокрема, у законопроекті та поданих до нього документах відсутня інформація, про яку саме заборгованість на 01.01.2017 р. йдеться та структуру такої заборгованості).

Загалом набуття широкого застосування вексельної форми розрахунків щодо бюджету в подальшому може призвести до зменшення грошових розрахунків, що не сприятиме ефективному управлінню бюджетними коштами та дотриманню фінансової дисципліни, а також потребуватиме у наступних бюджетних періодах збільшення витрат державного бюджету на погашення векселів.

Як відмічено у матеріалах Мінфіну, у проекті державного бюджету на 2017 рік одним із пріоритетних напрямків визначено підтримку сільськогосподарських товаровиробників, на що передбачається спрямувати орієнтовно 5,6 млрд грн, зокрема: планується значно збільшити обсяг бюджетної підтримки розвитку агропромислового комплексу. Так, загальна сума бюджетної підтримки розвитку АПК (виробничі програми) становитиме 4,6 млрд грн, що у 2,4 рази більше ніж у 2016 році, у тому числі за рахунок загального фонду 2,2 млрд грн, що у 5,5 рази більше ніж у 2016 році. Поряд з тим, передбачається, що орієнтовний обсяг державних гарантій за кредитами, які залучатимуться для фінансування інвестиційних проектів у сфері сільського господарства, складе 1 млрд грн.

Для проведення подальших заходів із реформування вугільної галузі у проекті державного бюджету на наступний рік передбачені видатки у сумі 1,8 млрд грн, з яких на реструктуризацію вугільних підприємств - 0,8 млрд грн та 1 млрд грн для  підтримки операційної діяльності державних вугледобувних підприємств. Ці кошти будуть спрямовані на закриття збиткових шахт, проведення робіт за проектами ліквідації та покриття витрат поточної діяльності у частині зобов’язань перед працівниками вугледобувних підприємств із виплати заробітної плати.

Відповідно до частини четвертої статті 32 Бюджетного кодексу у проекті державного бюджету на 2017 рік передбачено розподіл державних капітальних вкладень за державними інвестиційними проектами, реалізацію яких здійснюється у 2016 році загалом на суму 1 млрд грн за 6 державними інвестиційними проектами, кошти на такі проекти відображено як видатки розвитку у додатку № 3 до законопроекту за наступними бюджетними програмами:

«Реставрація та пристосування Маріїнського палацу в м. Києві» (код 0301860) у сумі 100 млн грн (головний розпорядник коштів державного бюджету – Державне управління справами);

«Будівництво сучасного лікувально-діагностичного комплексу Національної дитячої спеціалізованої лікарні «Охматдит»» (код 2301810) у сумі 380 млн грн (головний розпорядник – Міністерство охорони здоров'я);

«Реконструкція і розширення Національного інституту раку» (код 2301850) у сумі 198,3 млн грн (головний розпорядник – Міністерство охорони здоров'я);

«Реконструкція гідротехнічних споруд захисних масивів дніпровських водосховищ» (код 2407800) у сумі 37,4 млн грн (головний розпорядник – Міністерство екології та природних ресурсів, відповідальний виконавець – Державне агентство водних ресурсів);

«Реалізація державного інвестиційного проекту «Покращення стану автомобільних доріг загального користування у Львівській області» (код 3111800) у сумі 250 млн грн (головний розпорядник – Державне агентство автомобільних доріг) /за спеціальним фондом/;

«Реалізація державних інвестиційних проектів Національної академії медичних наук України» (код 6561820) у сумі 34,3 млн грн (головний розпорядник – Національна академія медичних наук).

Слід також зазначити, що у додатку № 3 до законопроекту щодо окремих бюджетних програм найменування викладено із вживанням слова «фінансування» (зокрема, за кодами 3507060, 3511680, 6331020), проте термін «фінансування» згідно із пунктом 51 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу має інше тлумачення.

Крім того, необхідно уточнити назву додатка № 8 до законопроекту, найменування бюджетної програми за кодом 0501020 та окремі найменування рядків у зазначеному додатку щодо розподілу видатків на здійснення правосуддя для забезпечення узгодженості з бюджетною методологією та Законом України від 02.06.2016 р. № 1402-VIII «Про судоустрій та статус суддів».

Видатки державного фонду регіонального розвитку передбачено обсягом 8 млрд грн у складі загальнодержавних витрат Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства за кодом 2761070. На відміну від 2016 року (коли відповідно до частини першої статті 24-1 Бюджетного кодексу бюджетні призначення державного фонду регіонального розвитку встановлені у сумі 3 млрд грн за загальним фондом) на 2017 рік такі видатки заплановано у державному бюджеті за загальним фондом у сумі 3 млрд грн та за спеціальним фондом – 5 млрд грн. Така пропозиція внесена Урядом згідно із змінами до Бюджетного кодексу у законопроекті за реєстр. № 5131, в якому пропонується виключити положення частини першої статті 24-1 щодо формування вказаного фонду лише у складі загального фонду державного бюджету.

При цьому джерелом здійснення видатків державного фонду регіонального розвитку за спеціальним фондом визначаються конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов’язаного з корупцією правопорушення (згідно з пунктом 10 статті 11 та пунктом 17 статті 14 законопроекту).

Відносини між державним та місцевими бюджетами на 2017 рік у законопроекті побудовані з урахуванням запропонованих Урядом змін до бюджетного законодавства (законопроект за реєстр. № 5131), насамперед, в частині нової ідеології щодо здійснення видатків на освіту та охорону здоров’я, а відтак визначення обсягів освітньої та медичної субвенції, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, та за умови передачі на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів ряду визначених законодавством пільг.

Слід відмітити, що з огляду на вимоги пункту 3 частини третьої статті 67 Бюджетного кодексу, згідно з яким встановлюються взаємовідносини державного бюджету з бюджетами об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, у додатку № 6 до законопроекту встановлюються трансферти (базову і реверсну дотації, медичну та освітню субвенції) для 172 об’єднаних територіальних громад, або на 13 одиниць більше, ніж у поточному році, що пояснюється їх створенням у 2016 році. Разом з тим, процес об’єднання територіальних громад триває, призначаються та проводяться нові вибори у таких громадах, а відтак кількість бюджетів об’єднаних територіальних громад, для яких мають встановлюватися взаємовідносини з державним бюджетом, буде зростати.

Загальний обсяг трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам на 2017 рік становить 224,4 млрд грн, у тому числі загального фонду – 220,9 млрд грн, спеціального фонду – 3,6 млрд грн.

Із загального фонду державного бюджету передбачається надати місцевим бюджетам:

дотації у сумі 22,9 млрд грн, що у 3,3 рази більше, ніж визначено на 2016 рік, з них:

– базову дотацію в обсязі 5,8 млрд грн, що майже на 1 млрд грн більше ніж у 2016 р. (надається для вирівнювання місцевих бюджетів за доходами в розмірі 80% суми, необхідної для досягнення відповідним місцевим бюджетом рівня 90% від середнього рівня податкоспроможності (обсягу доходів на одного мешканця). Таку дотацію отримають 18 обласних бюджетів, 53 бюджети міст обласного значення, 376 районних бюджетів та 137 бюджетів об’єднаних територіальних громад.

При цьому, у складі базової дотації визначається резерв коштів для надання місцевим бюджетам Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, після повернення територій під контроль державної влади в обсязі, затвердженому для таких бюджетів на 2015 рік – 96,1 млн грн;

– стабілізаційну дотацію в обсязі 2 млрд грн (надається для покриття можливих фактичних диспропорцій при запровадженні нової моделі взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами);

– додаткову дотацію на фінансування переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я в обсязі 14,9 млрд грн (встановлюється для обласних і районних бюджетів). Однак така дотація не передбачається бюджетам об’єднаних територіальних громад та бюджетам міст обласного значення, хоча на такі бюджети, як зауважує Асоціація міст України, покладається основне додаткове навантаження для утримання переданих навчальних та медичних закладів. Тому за висновком Асоціації належить здійснити перерозподіл такої дотації, пропорційно до видатків бюджетів об’єднаних територіальних громад та міст обласного значення на оплату комунальних послуг та енергоносіїв у 2016 році;

– інші додаткові дотації на:

забезпечення утримання соціальної інфраструктури міста Славутича – 10 млн грн (на рівні 2016 року);

компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих державою податкових пільг зі сплати земельного податку суб'єктам космічної діяльності – 135,2 млн грн (на 52,8 млн грн або на 64,1% більше ніж у 2016 р.);

субвенції у сумі 198 млрд грн, або на 9,5% більше показника на 2016 р., зокрема:

– освітню субвенцію в обсязі 41,9 млрд грн, що майже на 3 млрд грн або на 6,6% менше показника 2016 року. При цьому, у складі освітньої субвенції враховано видатки на здобуття повної загальної середньої освіти учнями професійно-технічних навчальних закладів у сумі 1,6 млрд грн.

Слід зазначити, що така зміна обсягу субвенції пов’язана із запропонованими Урядом новими вимогами щодо її надання (законопроект за реєстр. № 5131), згідно з якими субвенція спрямовуватиметься виключно на оплату праці з нарахуваннями педагогічних працівників загальноосвітніх навчальних закладів та професійно-технічних навчальних закладів в частині надання повної середньої освіти (згідно з чинною редакцією статті 103-2 Бюджетного кодексу у 2016 році субвенція спрямовується на оплату поточних видатків загальноосвітніх навчальних закладів).

Поряд з тим, в освітній субвенції заплановано резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1% загального обсягу субвенції, у сумі 402,9 млн грн, та для надання місцевим бюджетам Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, після повернення територій під контроль державної влади –1,6 млрд грн.

За оцінкою Асоціації міст України обсяг освітньої субвенції потрібно збільшити на 9,2 млрд грн для забезпечення у повному обсязі видатків на заробітну плату з нарахуваннями навчальних закладів, а не лише педагогічних працівників;

– медичну субвенцію в обсязі 46,8 млрд грн, що на 2,4 млрд грн або на 5,4% більше ніж передбачено на 2016 рік.

Згідно із запропонованими Урядом змінами у законопроекті за реєстр. № 5131 медична субвенція спрямовуватиметься на оплату поточних видатків закладів охорони здоров’я, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв, що стало особливістю визначення її обсягу на 2017 рік.

Крім того, при розрахунку субвенції враховано цільові видатки у сумі 1,7 млрд грн, зокрема, на відміну від 2016 року, для обласних бюджетів враховано цільові кошти для придбання лікарських засобів, виробів медичного призначення, лабораторних реактивів для стаціонарних спеціалізованих закладів охорони здоров’я, що надають медичну допомогу громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, в тому числі для лікування онкологічних захворювань (42,4 млн грн), які у 2016 р. здійснюються Міністерством охорони здоров’я за бюджетною програмою  «Комплексне медико-санітарне забезпечення та лікування онкологічних захворювань із застосуванням високовартісних медичних технологій громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (код 2301490).

Поряд з тим у складі медичної субвенції визначено резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1% загального обсягу субвенції, в обсязі 459,4 млн грн, а також для надання місцевим бюджетам Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, після повернення територій під контроль державної влади – 0,9 млрд грн.

Окремо слід відмітити, що згідно з додатком № 10 до законопроекту на утримання з місцевих бюджетів передаються 30 спеціалізованих (спеціальних) закладів (установ) охорони здоров’я, що знаходяться у сфері управління Міністерства охорони здоров’я. Однак, у складі медичної субвенції не враховано видатки на забезпечення функціонування зазначених закладів охорони здоров’я та не запропоновано інші механізми компенсації місцевим бюджетам додаткових видатків, пов’язаних їх утриманням. Натомість відповідно до статті 26 законопроекту видатки на фінансове забезпечення закладів, що передаються згідно з додатком № 10, та розташовані у містах обласного значення, плануються з 2017 року у відповідних бюджетах міст обласного значення, а на інших територіях – у відповідних обласних бюджетах та бюджеті м. Києва, при цьому Уряду доручається до 01.01.2017 р. забезпечити передачу відповідних закладів охорони здоров’я на фінансове забезпечення з місцевих бюджетів. Така передача за висновком Асоціації міст України не відповідає принципам субсидіарності і збалансованості бюджетної системи. Крім того, відповідне положення не зможе бути реалізоване у запропонований термін, оскільки закон про державний бюджет набиратиме чинності лише з 01.01.2017 р., на що також звертає увагу ГНЕУ;

– субвенції на здійснення державних програм соціального захисту населення – 108 млрд грн, що на 20,3 млрд грн або на 23,1% більше ніж на 2016 рік.

Особливістю законопроекту в частині формування таких субвенцій стала передача з державного бюджету на місцеві бюджети відповідальності та повноважень щодо фінансового забезпечення надання пільг з послуг зв’язку, інших передбачених законодавством окремих пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян згідно із пропозиціями змін до статей 91 та 102 Бюджетного кодексу в урядовому законопроекті за реєстр. № 5131. Однак, Урядом не запропоновано змін до іншого законодавства щодо виключного права органів місцевого самоврядування на надання таких пільг (на безоплатний проїзд усіма видами міського пасажирського транспорту (крім таксі), автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських і міжміських маршрутів; позачергове встановлення на пільгових умовах квартирних телефонів, позачергове користування всіма послугами зв’язку та абонентну плату за користування квартирним телефоном у розмірі 50 відсотків від затверджених тарифів; повне звільнення або часткову знижку на плату за користування житлом (квартирна плата), домашнім телефоном, позавідомчою сигналізацією житла та комунальними послугами у жилих будинках (квартирах); безплатний проїзд один раз/ 50-процентна знижка вартості проїзду на рік до будь-якого пункту України і назад автомобільним або повітряним, або залізничним, або водним транспортом; позачерговий безплатний капітальний ремонт власних жилих будинків і першочерговий поточний ремонт жилих будинків і квартир), що зумовлює колізію у законодавстві, не узгоджується  частиною третьою статті 142 Конституції України (згідно з якою витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсується державою) та суперечить принципам бюджетної системи. Поряд з тим Асоціація міст України звертає увагу, що за таких умов гарантовані державою пільги фактично надаватимуться виходячи з фінансової спроможності того чи іншого місцевого бюджету;

– інші субвенції на:

будівництво (придбання) житла для сімей загиблих військовослужбовців, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції, а також для інвалідів I–II груп з числа військовослужбовців, які брали участь у зазначеній операції, та потребують поліпшення житлових умов – 329 млн грн, що на 29,8 млн грн або на 9,9% більше ніж на 2016 рік;

придбання витратних матеріалів для закладів охорони здоров`я та лікарських засобів для інгаляційної анестезії – майже 19 млн грн (на рівні 2016 року);

придбання медикаментів та виробів медичного призначення для забезпечення швидкої медичної допомоги – майже 138 млн грн (на рівні 2016 року);

виконання заходів щодо радіаційного та соціального захисту населення міста Жовті Води – 8,5 млн грн (на рівні 2016 року).

Із спеціального фонду державного бюджету передбачено надати місцевим бюджетам субвенції в обсязі 3,6 млрд грн, з яких на:

– завершення будівництва метрополітену у м. Дніпропетровську - 540 млн грн;

– реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України – 1550 млн грн;

– формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад в обсязі 1 млрд грн (надається на виконання вимог частини четвертої статті 10 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»), при цьому у 2016 р. ця субвенція надається із загального фонду державного бюджету.

Належить звернути увагу, що джерелом надання зазначеної субвенції із спеціального фонду державного бюджету визначаються ті ж надходження, як і для видатків спеціального фонду щодо державного фонду регіонального розвитку.

Трансферти з місцевих бюджетів державному бюджету на 2017 рік визначені як реверсна дотація в обсязі 3,9 млрд грн, що на 0,75 млрд грн більше ніж у 2016 році (в розмірі 50% суми, що перевищує 110% середнього рівня податкоспроможності). У 2017 р. реверсну дотацію будуть перераховувати до державного бюджету 5 обласних бюджетів, 65 бюджетів міст обласного значення, 40 районних бюджетів та 21 бюджет об’єднаних територіальних громад.

Законопроект не містить пропозицій щодо погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, опалення та постачання гарячої води, послуги з централізованого водопостачання, водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, яка виникла у зв'язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання, водовідведення, опалення та постачання гарячої води тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування.

При цьому, належить зауважити, що згідно із пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 16.07.2015 р. № 626-VIII «Про внесення змін до деяких законів України у сфері комунальних послуг» Уряду доручено до 01.07.2017 р. вжити заходів щодо відшкодування в повному обсязі відповідної різниці в тарифах на теплову енергію, опалення та постачання гарячої води, послуги з централізованого водопостачання, водовідведення, до 01.01.2016 р.

Загалом, як зазначається у пояснювальній записці до законопроекту, для забезпечення завдань, функцій і повноважень обсяг ресурсу місцевих бюджетів становить 395,1 млрд грн. При цьому прогнозний обсяг доходів місцевих бюджетів визначено у обсязі майже 174,5 млрд грн, що на 16,2% більше ніж передбачалося при затвердженні державного бюджету на 2016 рік. Однак, до законопроекту не надано розрахунків, які б свідчили про відповідність обсягів фінансових ресурсів повноваженням, виконання яких пропонується згідно із законодавчими ініціативами Уряду передати на місцеві бюджети.

Порівняно з 2016 роком на наступний рік у законопроекті передбачається подальше збільшення спеціального фонду державного бюджету (питома вага планових показників спеціального фонду у структурі проекту державного бюджету на 2017 рік становитиме за надходженнями і витратами – 7,6% порівняно з 5,9% у 2016 р. та фактичних 3,6% у 2015 р.).

Таке планове збільшення спеціального фонду пояснюється, насамперед, тим, що на 2017 рік у його складі планується відновити так званий державний дорожній фонд, до якого зараховувати 26,75% акцизного податку з пального і транспортних засобів, ввізного мита на нафтопродукти та транспортні засоби, плати за проїзд автомобільними дорогами /пункти 5-8 статті 11 законопроекту/, із цільовим спрямуванням таких коштів (загалом у сумі 14169,87 млн грн) на реалізацію таких бюджетних програм /пункти 12-14 статті 14 законопроекту/:

«Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування» (код 3111020) у сумі 6591,01 млн грн;

«Виконання боргових зобов'язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг  загального користування» (код 3111030) у сумі 7328,86 млн грн;

«Реалізація державного інвестиційного проекту "Покращення стану автомобільних доріг загального користування у Львівській області"» (код 3111800) у сумі 250 млн грн.

При цьому, у 2015 і 2016 роках такі платежі зараховуються до загального фонду державного бюджету у повному обсязі і відповідно видатки на дорожню галузь також здійснюються із загального фонду. Варто також звернути увагу, що 06.10.2016 р. Верховною Радою прийнято за основу (із скороченням строків підготовки до ІІ читання) законопроекти про внесення змін до Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі (реєстр. № 4014а) та про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі (реєстр. № 4015а), якими пропонується зараховувати до спеціального фонду державного бюджету (для державного дорожнього фонду) на 2017-2018 роки 75% вказаних платежів та на 2019 рік – 100%.

Поряд з тим, пунктом 10 статті 11 законопроекту у складі доходів спеціального фонду державного бюджету передбачено конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов’язаного з корупцією правопорушення (порядок розподілу яких визначається Кабінетом Міністрів України), із цільовим спрямуванням таких коштів у сумі 10500 млн грн /на 2016 р. заплановано 7746,98 млн грн/ відповідно до пунктів 16-21 статті 14 законопроекту на:

видатки державного фонду регіонального розвитку (5000 млн грн);

субвенцію місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад (1000 млн грн);

видатки для органів національної безпеки і оборони на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави, виконання державних цільових програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, розроблення, освоєння і впровадження нових технологій, нарощування наявних виробничих потужностей для виготовлення продукції оборонного призначення, а також на підприємствах космічної галузі (3000 млн грн);

фінансову підтримку сільгосптоваровиробників (1500 млн грн).

Отже, проведення вищезазначених заходів за рахунок такого джерела доходів має ризики щодо їх реалізації у запланованих обсягах, зважаючи на вимоги частини четвертої статті 23 Бюджетного кодексу, згідно з якою витрати спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету.

Запропоноване джерело не вбачається реалістичним та стабільним, оскільки надходженню таких коштів має передувати прийняття відповідного закону (урядовий законопроект за реєстр. № 5142) та робота з виявлення таких порушень, винесення необхідних судових рішень, здійснення реалізації конфіскованого майна. На нереалістичність відповідного джерела також вказує Асоціація міст України.

ГНЕУ зазначає, що не можна повною мірою погодитися з пропозицією щодо визначення Урядом порядку розподілу таких доходів, та вважає доцільним визначити пропозиції розподілу відповідного ресурсу між зазначеними напрямами безпосередньо у законопроекті.

У 2017 році (на відміну від 2016 року) відповідно до пункту 9 статті 11 законопроекту до спеціального фонду державного бюджету пропонується зараховувати 30% вартості адміністративної послуги, отриманої як частини адміністративного збору за оформлення (у тому числі замість втрачених або викрадених), обмін документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус відповідно до Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (у додатку № 1 такі надходження передбачені у сумі 197,7 млн грн за кодом 22012500 «Плата за надання інших адміністративних послуг»), із спрямуванням таких коштів згідно з пунктом 15 статті 14 законопроекту на розбудову інфраструктури Єдиного державного демографічного реєстру (відповідні кошти передбачені за бюджетною програмою «Забезпечення виконання завдань та функцій у сфері громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб» (код 1004020)).

Крім того, з 01.01.2017 р. набирають чинності пункт 6-1 частини третьої статті 29 та пункт 19 частини четвертої статті 30 Бюджетного кодексу щодо зарахування 80% надходжень до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях до спеціального фонду із цільовим спрямуванням таких коштів на здійснення діяльності Державної авіаційної служби та участь і представництво України у міжнародних авіаційних організаціях. У зв’язку з цим, у додатках № 1 та № 3 до законопроекту за спеціальним фондом передбачено відповідні кошти у сумі 190,04 млн грн.

Необхідно зауважити, що запропоноване законопроектом збільшення джерел спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду бюджетів.

Поряд з тим, Рахункова палата у Висновках щодо виконання закону про Державний бюджет України на 2015 рік пропонує суб’єктам права законодавчої ініціативи ініціювати внесення змін до чинного законодавства України щодо скорочення кількості джерел формування спеціального фонду державного бюджету з подальшим скасуванням спеціального фонду.

Водночас, варто звернути увагу, що ініційоване законопроектом проведення видатків за спеціальним фондом державного бюджету буде залежати від стану виконання відповідних надходжень, зважаючи на визначені частиною третьою статті 13, частиною четвертою статті 23, частиною другою статті 48 Бюджетного кодексу особливості здійснення видатків за спеціальним фондом бюджету (а саме взяття бюджетних зобов’язань і проведення видатків за спеціальним фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету).

Щодо відповідності законопроекту чинному законодавству

Частинами третьою та четвертою статті 153 Регламенту Верховної Ради України визначено окремі вимоги щодо підготовки проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, а саме такий законопроект має бути розроблений з дотриманням вимог Кодексу та Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, а також не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на 2017 рік, схвалений Кабінетом Міністрів України (розпорядження Уряду від 24.06.2016 р. № 478-р), подано на розгляд Верховної Ради (проект постанови ВРУ за реєстр. № 4971 від 13.07.2016 р.) із значним порушенням строків /більш ніж тримісячним запізненням проти встановлених строків/, а також майже на завершення на той час запланованих пленарних засідань четвертої сесії, внаслідок чого Верховна Рада не розглядала такий документ. Тому немає підстав аналізувати стан врахування його положень у законопроекті.

Як і у попередні роки, законопроектом пропонується внести зміни або зупинити дію окремих положень законодавчих актів /пункти 3-6, 12-14 Прикінцевих положень законопроекту/. Це не відповідає вимогам частини четвертої статті 153 Регламенту Верховної Ради України, на що також звернуто увагу у висновках Рахункової палати та Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ). При цьому, ГНЕУ звертає увагу, що у законопроекті продовжена багаторічна негативна практика призупинення законом про державний бюджет дії чинних актів законодавства, зміни правого регулювання відносин, ніж передбачено ними, що суперечить численним рішенням Конституційного Суду України.

До законопроекту не у повному обсязі подано супровідні матеріали, передбачені Кодексом (насамперед, статтею 38), а саме не подано інформацію /передбачену підпунктом «ж» пункту 1, пунктом 6-1 частини першої статті 38, а також підпунктом 1 пункту 14 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу/ щодо:

розрахунків обсягу компенсації за рахунок коштів державного бюджету втрат суб’єктів господарювання внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України, іншими центральними органами виконавчої влади рішень щодо регулювання цін і тарифів на окремі види продукції, товарів і послуг;

переліків та обсягів довгострокових зобов’язань за енергосервісом за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків з виконавцями енергосервісу;

проектів бюджетів та кошторисів фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування на плановий рік.

Поряд з тим, у супровідних матеріалах до законопроекту не наведено необхідної інформації щодо вартісної оцінки урядових законодавчих ініціатив щодо змін до податкового та іншого законодавства, врахованих у показниках проекту бюджету на 2017 рік.

Загалом відсутність детальних розрахунків і обґрунтувань до законопроекту та показників проекту державного бюджету на 2017 рік значно ускладнює опрацювання і аналіз окремих положень та показників законопроекту. З огляду на зазначене, від Комітету з питань бюджету направлялися звернення до окремих державних органів (насамперед, Міністерства фінансів) щодо термінового подання відповідних матеріалів.

На виконання частини третьої статті 156 Регламенту Верховної Ради України, пункту 2 частини першої і пункту 2 частини третьої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата надіслала Комітету з питань бюджету висновки за результатами аналізу та експертизи законопроекту.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради надало висновок, в якому, зокрема, проаналізовано законопроект та надано зауваження до окремих положень законопроекту.

Асоціація міст України у своєму зверненні до Комітету з питань бюджету надала зауваження до законопроекту та вважає за необхідне рекомендувати Верховній Раді направити його на доопрацювання Уряду для врахування пропозицій місцевого самоврядування.

На час розгляду даного питання на засіданні Комітету з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.

Щодо опрацювання законопроекту та підготовки його до першого читання

Відповідно до схваленого Комітетом з питань бюджету графіку протягом 26-30 вересня п.р. було проведено засідання підкомітетів за участю Міністерства фінансів України, Рахункової палати, відповідних органів влади і установ за такими напрямами опрацювання законопроекту: доходи державного бюджету, фінансування державного бюджету, державний борг; видатки та кредитування державного бюджету; відносини між державним і місцевими бюджетами. У процесі розгляду зазначених питань на відповідних засіданнях отримано додаткову інформацію щодо обґрунтувань і розрахунків окремих показників проекту державного бюджету на 2017 рік.

Загалом звернуто увагу, що у даний час немає підстав для збільшення показників податкових надходжень проекту державного бюджету на 2017 рік. Поряд з тим, існують ризики щодо забезпечення виконання запланованих показників доходів та надходжень від приватизації державного майна на наступний рік.

При опрацюванні показників видатків та кредитування проекту державного бюджету на 2017 рік було заслухано 49 головних розпорядників коштів державного бюджету та 42 органи державної влади – відповідальні виконавці бюджетних програм, вивчено стан і проблеми бюджетного забезпечення у відповідних сферах діяльності. Слід відмітити, що переважна більшість головних розпорядників коштів державного бюджету зазначила про недостатність бюджетних коштів для виконання покладених на них функцій.

Під час розгляду питання міжбюджетних відносин за участю представників місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх всеукраїнських асоціацій найбільше занепокоєння, як і у попередні роки, викликало недостатнє забезпечення фінансовими ресурсами виконання делегованих державою повноважень у зв’язку із запропонованими новими підходами до визначення окремих субвенцій, що у свою чергу зумовить відволікання власних ресурсів місцевого самоврядування.

За наслідками такої роботи народними депутатами – членами Комітету з питань бюджету сформовано ряд пропозицій, які включено до таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту.

Для забезпечення конструктивного і збалансованого розгляду даного питання у Комітеті з питань бюджету за участю керівництва Міністерства фінансів України і Рахункової палати опрацьовано таблицю пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту та висновки Рахункової палати.

У ході такої роботи відмічено, що більшість направлених пропозицій не відповідає вимогам, встановленим частиною першою статті 156 Регламенту Верховної Ради України, а саме:

- пропозиції щодо збільшення витрат та/або зменшення надходжень державного бюджету мають визначати джерела їх покриття (включаючи види та обсяги витрат, що підлягають скороченню) і не можуть призводити до збільшення державного боргу і державних гарантій порівняно з їх граничним обсягом, передбаченим у законопроекті;

- пропозиції щодо зміни прогнозу доходів та фінансування бюджету можуть вноситися у разі, якщо виявлено неточності в його розрахунку Комітетом з питань бюджету та/або Міністерством фінансів України.

Окремі народні депутати України подали збалансовані пропозиції лише формально, тому що запропоновані джерела додаткових витрат бюджету в таких пропозиціях виявилися нереалістичними і не підтверджуються належними розрахунками і поясненнями.

За попередньою оцінкою для врахування поданих пропозицій необхідно загалом понад 1 трлн гривень.

Крім того, не включені до таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту пропозиції, направлені до Комітету з питань бюджету після 1 жовтня п.р. (тобто зареєстровані в Апараті Верховної Ради після 1 жовтня) як такі, що згідно з частиною другою статті 156 Регламенту Верховної Ради України не розглядаються.

За результатами проведеної роботи підготовлено проект постанови Верховної Ради України «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2017 рік» та таблицю пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2017 рік (реєстр. № 5000). Пропозиції, що наведені у зазначеній таблиці та які запропоновано врахувати (або врахувати частково), включено до відповідного проекту постанови Верховної Ради. Такі пропозиції мають бути розглянуті і враховані Кабінетом Міністрів України при підготовці законопроекту до другого читання і реалізації бюджетної політики у наступному році.

Відповідно до частини десятої статті 157 Регламенту Верховної Ради України законопроект про державний бюджет на наступний рік вважається прийнятим у першому читанні, якщо буде прийнято Верховною Радою в цілому проект постанови Верховної Ради щодо висновків та пропозицій до цього законопроекту, а схвалені Верховною Радою висновки та пропозиції до законопроекту про державний бюджет на наступний рік набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради.

При цьому, на засіданні Комітету 19 жовтня 2016 року народним депутатом України Мушаком О.П. було запропоновано доповнити зазначений проект постанови пунктами 3 і 4 щодо фінансового забезпечення діяльності народних депутатів України, що було підтримано більшістю з присутніх на засіданні членів Комітету.

Поряд з тим, на засіданні Комітету 20 жовтня 2016 року народні депутати України – члени Комітету повернулися до розгляду пропозицій № 263 та № 677 у таблиці пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи щодо збільшення видатків проекту державного бюджету на 2017 рік відповідно за бюджетними програмами "Заходи із інженерно-технічного облаштування кордону" (код 1002120) та "Керівництво та управління у сфері контролю за витрачанням бюджетних коштів" (код 3505010). За результатами додаткового обговорення таких пропозицій запропонували їх частково врахувати (у вигляді доручення Уряду).

Крім того, вирішили уточнити пункт 2.7 проекту Бюджетних висновків щодо можливості збільшення видатків загального фонду для Служби зовнішньої розвідки України (до рівня потреби Служби).

За підсумками розгляду питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект постанови Верховної Ради України «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2017 рік», підготовлений Комітетом з питань бюджету (реєстр. № 5000-П від 20.10.2016 р.), прийняти за основу та в цілому з такими змінами у проекті Бюджетних висновків (додаток 1 до цього проекту постанови):

пункт 2.4. розділу 2 доповнити новими підпунктами такого змісту:

«2.4.__. за бюджетною програмою "Заходи із інженерно-технічного облаштування кордону" (код 1002120)" і відповідно у таблиці пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи пропозиція № 263 буде вважатися врахованою частково (доручення Уряду);

2.4.__. за бюджетною програмою "Керівництво та управління у сфері контролю за витрачанням бюджетних коштів" (код 3505010) і відповідно у таблиці пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи пропозиція № 677 буде вважатися врахованою частково (доручення Уряду)»;

пункт 2.7. розділу 2 після слів "Служби зовнішньої розвідки України" доповнити словами "(до рівня потреби Служби)".