Щодо Звіту Рахункової палати за 2016 рік

Відповідно до статті 240 Регламенту Верховної Ради України Комітет з питань бюджету на своєму засіданні 21 червня 2017 року розглянув Звіт Рахункової палати за 2016 рік.

Згідно із статтею 30 нового Закону України від 02.07.2015 р. № 576-VIII «Про Рахункову палату» (далі – Закон) Рахункова палата щороку готує та не пізніше 1 травня року, наступного за звітним, подає Верховній Раді України щорічний звіт про свою діяльність. Одночасно із поданням Верховній Раді України щорічного звіту Рахункова палата розміщує його на своєму офіційному веб-сайті для відкритого доступу у формі відкритих даних відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Голова Рахункової палати представляє такий щорічний звіт на пленарному засіданні Верховної Ради України.

У результаті опрацювання Звіту було відмічено, що основними напрямами контрольно-аналітичної та експертної діяльності Рахункової палати у 2016 році, як і у попередньому році, були: фінансова та бюджетна політика; доходи державного бюджету; оборона та правоохоронна діяльність; АПК, природоохоронна діяльність та надзвичайні ситуації; державний борг, міжнародна діяльність та фінансові установи; правове забезпечення; соціальна політика; наука та гуманітарна сфера; використання коштів державного бюджету в регіонах; промисловість, виробнича інфраструктура та державна власність.

У звітному періоді Рахунковою палатою здійснено 642 контрольно-аналітичні та експертні заходи, за результатами яких підготовлено 96 звітів (для порівняння: у 2014 і 2015 роках було здійснено відповідно 760 і 702 таких заходів). Загалом перевірено 644 об'єкти (перелік наведено у додатку 1 до Звіту), обсяг перевірених Рахунковою палатою державних коштів становив понад 314 млрд гривень.

Згідно із Законом впроваджено фінансовий аудит як окремий вид аудиту (фінансовий аудит полягає у перевірці, аналізі та оцінці правильності ведення, повноти обліку і достовірності звітності щодо надходжень і витрат бюджету, встановлення фактичного стану справ щодо цільового використання бюджетних коштів, дотримання законодавства при здійсненні операцій з бюджетними коштами). Протягом звітного періоду Рахунковою палатою підготовлено 6 звітів про результати фінансового аудиту (частка яких у загальній кількості звітів становила лише 6,3%), хоча в багатьох європейських країнах значно більше проводиться фінансових аудитів, особливо щодо річної звітності про виконання бюджету.

У ході проведення Рахунковою палатою контрольно-аналітичних та експертних заходів виявлено відповідно до статей 116 і 119 Бюджетного кодексу України порушень бюджетного законодавства (незаконного, у тому числі нецільового), неефективного використання коштів державного бюджету та державних цільових фондів, а також порушень і недоліків при адмініструванні доходів державного бюджету на загальну суму 16,96 млрд гривень (для порівняння у 2015 році – 22,7 млрд гривень), з яких незаконне використання коштів, у тому числі нецільове, становило 7,1 млрд гривень (у 2015 році – 6,4 млрд гривень), неефективне – 4,1 млрд гривень (у 2015 році – 6,2 млрд гривень), порушення адміністрування доходів – 5,7 млрд гривень (у 2015 році – 10,1 млрд гривень).

За наслідками проведення таких заходів підготовлено та направлено до вищих органів законодавчої і виконавчої влади, установ, організацій, підприємств 498 вихідних документів (звітів, рішень Рахункової палати, інформацій, актів та листів) для відповідного реагування, усунення виявлених порушень і недоліків, а також для відшкодування втрат і збитків, заподіяних державному бюджету.

Зокрема, до Верховної Ради України надіслано 110 документів, Президенту України - 11, народним депутатам України - 21, Кабінету Міністрів України - 88, Міністерству фінансів України - 20, Генеральній прокуратурі України та іншим правоохоронним органам - 45, міністерствам та іншим центральним органам - 150, установам, організаціям та підприємства – 53 документи.

Щодо здійснення аналізу бюджетного процесу і контролю за виконанням державного бюджету Рахунковою палатою підготовлено і надано Верховній Раді України висновки щодо виконання державного бюджету за 2015 рік, І квартал, І півріччя, 9 місяців 2016 року і за підсумками трьох кварталів 2016 року в частині надходжень, а також висновки за результатами експертизи проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік». При цьому порівняно з попередніми роками такі висновки стали більш змістовнішими, а включені до них пропозиції щодо врегулювання виявлених проблемних питань є більш ґрунтовними.

На засіданнях Рахункової палати розглядалися контрольно-аналітичні питання, підготовлені на виконання звернень Верховної Ради України, її комітетів та запитів народних депутатів України, за якими Верховна Рада України приймала відповідні рішення.

Представники Рахункової палати впродовж року взяли участь у 72 засіданнях комітетів Верховної Ради України (на яких було розглянуто 35 питань за результатами здійснених Рахунковою палатою контрольно-аналітичних та експертних заходів), 12 парламентських слуханнях, 2 круглих столах та 51 засіданні робочої групи при підготовці проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік».

З цього приводу варто відмітити, що протягом 2016 року Рахункова палата плідно співпрацювала з Комітетом з питань бюджету. Зокрема, члени Рахункової палати та її працівники приймали активну участь у засіданнях Комітету з питань бюджету та її профільних підкомітетів, робочої групи з опрацювання проекту державного бюджету на 2017 рік, на яких висловлювали експертну думку Рахункової палати. При цьому матеріали Рахункової палати використовувалися Комітетом з питань бюджету при опрацюванні законопроектів, погодженні розподілів/перерозподілів коштів державного бюджету, проведенні аналізу бюджетних показників та розгляді інших питань в межах своєї компетенції.

Рахунковою палатою протягом 2016 року для прийняття рішення до Генеральної прокуратури України було передано загалом 12 матеріалів, з яких 9 матеріалів органами прокуратури приєднано до матеріалів кримінальних проваджень.

Згідно з матеріалами Звіту Рахунковою палатою загалом у засобах масової інформації впродовж 2016 року було оприлюднено 3443 матеріали, пов'язаних з діяльністю Рахункової палати або з посиланнями на неї (у 2015 році – 6557), а також на веб-порталі Рахункової палати розповсюджено 1060 офіційних повідомлень, звітів, бюлетенів, рішень та інших матеріалів про діяльність Рахункової палати, у тому числі міжнародну.

Слід звернути увагу, що відповідно до частини другої статті 30 і частини третьої статті 36 Закону Рахункова палата повинна розміщувати на своєму офіційному веб-сайті інформацію про діяльність Рахункової палати (включаючи звіти за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), рішення Рахункової палати та результати їх розгляду об’єктом контролю). Однак у 2016 році за рішенням Рахункової палати за 19 з 83 заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), що не містять інформації з обмеженим доступом, не розміщено звіти, а за одним заходом /щодо результатів фінансового аудиту Секретаріату Кабінету Міністрів України/ не забезпечено оприлюднення рішення, звіту та результатів їх розгляду об’єктом контролю. Такий вибірковий підхід щодо висвітлення інформації про діяльність Рахункової палати не відповідає наведеним вимогам Закону та принципу гласності діяльності Рахункової палати. Поряд з тим, значна частина такої інформації розміщується на веб-сайті Рахункової палати значно пізніше (від 1 до 3 місяців) від дати прийняття відповідного рішення Рахункової палати.

Крім того, діяльність Рахункової палати потребує більшої публічності в частині інформування громадськості щодо результатів здійснених Рахунковою палатою заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

У 2016 році пріоритетними напрямами міжнародної діяльності Рахункової палати були розбудова співпраці з Міжнародною та Європейською організаціями вищих органів фінансового контролю (ІNTOSAI та ЕUROSAI) та їх робочими органами, забезпечення діяльності робочої групи EUROSAI з аудиту коштів, виділених на попередження та ліквідацію наслідків катастроф, співробітництво з вищими органами фінансового контролю (далі – ВОФК), поглиблення співпраці з міжнародними організаціями.

Зокрема, одним з ключових заходів звітного року став ХХІІ Конгрес ІNTOSAI в м. Абу-Дабі, Об’єднані Арабські Емірати, участь у якому взяла делегація Рахункової палати як повноправний член ІNTOSAI. 

Крім того, важливою складовою міжнародного співробітництва для Рахункової палати є участь її працівників у навчальних заходах, організованих ІNTOSAI, ЕUROSAI, ВОФК іноземних держав та іншими міжнародними організаціями, проектами.

Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (із внесеними змінами) бюджетні призначення Рахунковій палаті на 2016 рік затверджені за бюджетною програмою «Керівництво та управління у сфері контролю за виконанням державного бюджету» (код 6511010) в сумі 83 607,2 тис. грн, видатки проведено в обсязі 82 395,8 тис. грн, що становить 98,6% бюджетних призначень (довідково: у 2014 році видатки проведено в обсязі 77 935,8 тис. грн, у 2015 році – 78 634,1 тис. грн). Разом з тим, у Звіті зазначено загальну суму касових видатків за КПКВ 6511010 - 82 413,7 тис. грн, що на 17,9 тис. грн більше ніж у річному звіті про виконання державного бюджету за 2016 рік та потребує відповідного пояснення від Рахункової палати.

У структурі видатків Рахункової палати в розрізі економічної класифікації видатків бюджету переважають видатки на заробітну плату з нарахуваннями (82,5%). При цьому протягом останніх трьох років на капітальні видатки кошти не виділялися, у зв’язку з цим у Звіті звернуто увагу на значний фізичний знос серверів та засобів обчислювальної техніки, використання морально застарілого програмного забезпечення.

Слід зауважити, що у розділі «Фінансове і матеріально-технічне забезпечення» Звіту не висвітлено інформацію в частині надходжень та витрат Рахункової палати за спеціальним фондом, хоча у звіті про виконання паспорта відповідної бюджетної програми /розміщеному на веб-сайті Рахункової палати/ зазначено, що надходження за спеціальним фондом станом на 30.12.2016 становили 52,9 тис. грн (в тому числі 50,5 тис. грн – доходи від реалізації майна Рахункової палати, 2,4 тис. грн – благодійні внески, гранти та дарунки), при цьому згідно з річним звітом Казначейства з цих надходжень використано 2,4 тис. грн.

Станом на кінець 2016 року фактична чисельність працівників Рахункової палати становила 413 осіб (або 68,8 відсотка від штатної чисельності – 600 одиниць), з них 370 - державні службовці. У центральному апараті Рахункової палати працювало 318 осіб, у територіальних управліннях - 95. У звітному році виконання поставлених перед Рахунковою палатою завдань забезпечували 10 департаментів (згрупованих за основними напрямами діяльності Рахункової палати), а також функціонувало 7 територіальних управлінь.

При цьому у Звіті звернуто увагу, що до листопада 2016 р. Рахункова палата працювала у складі Голови Рахункової палати, Заступника Голови, Секретаря Рахункової палати (члена Рахункової палати) та 5 членів Рахункової палати /разом – 8 членів Рахункової палати/, з листопада 2016 р. – у складі т.в.п. Голови Рахункової палати, Секретаря Рахункової палати (члена Рахункової палати) та 4 членів Рахункової палати /разом – 6 членів Рахункової палати/. Така ситуація виникла внаслідок відсторонення Голови Рахункової палати Р.М. Магути та члена Рахункової палати М.В. Шулежко від займаних посад, що було запобіжним заходом на підставі рішень суду у зв’язку з відповідним кримінальним провадженням.

Таким чином, на кінець звітного періоду фактичний склад Рахункової палати становив 6 осіб, що було гранично допустимим кворумом для забезпечення правомочності засідань Рахункової палати (згідно з частиною четвертою статті 25 Закону).

Крім того, необхідно відмітити, що відповідно до частини четвертої статті 17 Закону структура та штатний розпис апарату Рахункової палати затверджується Рахунковою палатою, а гранична чисельність апарату Рахункової палати – Верховною Радою за поданням Рахункової палати. Така гранична чисельність має визначатися виходячи з загальної концепції роботи та розвитку Рахункової палати. Зважаючи, що у травні 2017 року оголошено повторний конкурс на зайняття посад членів Рахункової палати (для призначення нового складу Рахункової палати), було б логічним вирішення такого питання відкласти до призначення нового складу Рахункової палати.

Проаналізувавши стан врахування Рахунковою палатою рекомендацій Комітету з питань бюджету за результатами розгляду Звіту Рахункової палати за 2015 рік, необхідно зазначити, що окремі рекомендації Комітету не були враховані, але і у даний час залишаються актуальними для підвищення ефективності та публічності діяльності Рахункової палати. Насамперед, це стосується рекомендації щодо оприлюднення на веб-сайті Рахункової палати діючого Регламенту Рахункової палати та змін до нього /на виконання вимог частини другої статті 28 Закону/, а також запрошення Рахунковою палатою народних депутатів України – членів Комітету з питань бюджету на її засідання /право народних депутатів України бути присутніми на засіданнях Рахункової палати передбачено статтями 25 і 37 Закону/.

Підсумовуючи наведену інформацію у Звіті, Рахункова палата визначила ряд завдань і заходів щодо своєї подальшої діяльності. Зокрема, подальший свій інституційного розвиток Рахункова палата вбачає у підвищенні ефективності та результативності незалежного зовнішнього державного фінансового контролю, імплементації міжнародних стандартів державного фінансового контролю, впровадженні нових його форм, методів і напрямів. Слід відмітити, що згідно з частиною другою статті 43 Закону зовнішнє оцінювання діяльності Рахункової палати щодо відповідності міжнародним стандартам аудиту може здійснюватися одним із провідних членів міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) за зверненням Рахункової палати. Отже, здійснення такого оцінювання може сприяти прискоренню імплементації міжнародних стандартів державного фінансового контролю в діяльність Рахункової палати.

Належить відмітити, що статтею 240 Регламенту Верховної Ради України визначена процедура розгляду звітів та інформації посадових осіб, яких Верховна Рада обирає, призначає або надає згоду на призначення їх на посаду, зокрема:

– таке питання про розгляд на пленарному засіданні Верховної Ради включається до порядку денного сесії Верховної Ради після надходження інформації чи звіту в разі, якщо такий розгляд передбачений законом. Це питання може бути включено до порядку денного сесії Верховної Ради у разі внесення суб'єктами права законодавчої ініціативи пропозиції про розгляд інформації чи звіту на пленарному засіданні Верховної Ради. Дата розгляду інформації чи звіту визначається в загальному порядку, передбаченому цим Регламентом (частина друга);

– розгляд на пленарному засіданні Верховної Ради такого звіту, інформації включає: доповідь чи виступ - до 20 хвилин, відповіді на запитання народних депутатів - до 20 хвилин; виступ представника комітету, якому доручалася підготовка питання, - до 10 хвилин; обговорення доповіді, звіту чи інформації, якщо Верховною Радою прийнято рішення про таке обговорення (частина п’ята);

– після завершення обговорення зазначеного питання проводиться голосування щодо прийняття відповідної постанови Верховної Ради України (частина шоста).

За результатами розгляду зазначеного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення:

1. Звіт Рахункової палати за 2016 рік взяти до відома.

2. Рекомендувати Рахунковій палаті:

1) оприлюднити у місячний строк діючий Регламент Рахункової палати (із внесеними змінами) на офіційному веб-сайті Рахункової палати та надалі забезпечувати своєчасне оприлюднення змін до такого Регламенту;

2) здійснювати розміщення на офіційному веб-сайті Рахункової палати інформації про діяльність Рахункової палати, крім інформації з обмеженим доступом, у повному обсязі (насамперед, усі звіти за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) та рішення Рахункової палати) та не пізніше ніж у двотижневий строк з дня затвердження звітів, прийняття рішень за результатами здійснення відповідних заходів;

3) завчасно інформувати Комітет з питань бюджету про засідання Рахункової палати (дату, час і місце проведення, а також перелік питань, що розглядатимуться) з метою можливості бути присутніми на них народних депутатів України - членів Комітету з питань бюджету;

4) вжити заходів щодо розширення можливостей здійснення Рахунковою палатою фінансових аудитів з поступовим охопленням таким аудитом всіх головних розпорядників коштів державного бюджету;

5) покращити обізнаність громадськості щодо результатів здійснених Рахунковою палатою заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), зокрема, переглянувши форми та методи розповсюдження інформації про діяльність Рахункової палати в засобах масової інформації;

6) забезпечувати більш детальне та якісне висвітлення у щорічних звітах про діяльність Рахункової палати інформації щодо фінансового забезпечення Рахункової палати;

7) звернутися до одного з провідних членів міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) з проханням здійснити зовнішнє оцінювання діяльності Рахункової палати щодо відповідності міжнародним стандартам аудиту;

8) забезпечити подання на затвердження Верховної Ради України пропозиції щодо граничної чисельності апарату Рахункової палати після призначення Верховною Радою України нового складу Рахункової палати.