Комітет з питань бюджету 16 жовтня 2019 року розглянув питання щодо підготовки до першого читання проекту Закону України про Державний бюджет України на 2020 рік (реєстр. № 2000), поданого Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статей 96 і 116 Конституції України, статті 37 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, статті 29 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та статті 153 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ Кабінет Міністрів України 15 вересня 2019 року подав до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на 2020 рік (реєстр. № 2000 від 15.09.2019 р.) /далі – законопроект/.

Зважаючи на визначену статтею 154 Регламенту спеціальну процедуру, 20 вересня п.р. на пленарному засіданні Верховної Ради України відбулося представлення законопроекту Міністром фінансів України Маркаровою О.С.

На виконання частини третьої статті 156 Регламенту, пункту 2 частини першої і пункту 2 частини третьої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» Рахункова палата надіслала Комітету Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ Висновки за результатами експертизи законопроекту /далі – Висновки Рахункової палати/.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ надало висновок, в якому, зокрема, проаналізовано законопроект та надано зауваження до його окремих положень.

У Комітеті проаналізовано законопроект, супровідні матеріали до нього, додатково запитувану Комітетом інформацію щодо законопроекту, висновки Рахункової палати і ГНЕУ до законопроекту, інші матеріали (включаючи пропозиції і зауваження щодо законопроекту) та звернуто увагу на таке.

Щодо основних положень і показників законопроекту

Показники проекту державного бюджету на 2020 рік розраховані виходячи з основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку на 2020 рік, передбачених у схваленому постановою КМУ від 15.05.2019 р. № 555 Прогнозі /за варіантом 1/, зокрема: прогноз номінального ВВП становить 4551,7 млрд грн (прогноз на 2019 р. – 3946,9 млрд грн), його реальне зростання – на рівні 3,3% (прогноз на 2019 р. – 3%), індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/ – 106% (прогноз на 2019 р. – 107,4%). Крім того, за інформацією Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/ для розрахунку бюджетних показників законопроекту враховано середньорічний прогнозний курс валюти – 28,2 грн/дол. США (факт за 2018 р. – 27,2 грн/дол. США, прогноз на 2019 р. – 28,2 грн/дол. США, офіційний курс в середньому за січень-вересень 2019 р. – 26,37 грн/дол. США) та прогнозний курс на кінець 2020 року – 29,4 грн/дол. США (факт на 31 грудня 2018 р. – 27,69 грн/дол. США, прогноз на 31 грудня 2019 р. – 29,4 грн/дол. США, офіційний курс на 30.09.2019 р. – 24,08 грн/дол. США). Водночас, у пояснювальній записці до законопроекту відмічено, що основні показники макропрогнозу можуть бути уточнені у період розгляду законопроекту у Верховній Раді.

У Висновках Рахункової палати звернуто увагу, зокрема, що:

з урахуванням економічної динаміки в 2014–2019 роках прогнозований обсяг ВВП на 2020 рік ще не досягне ВВП 2013 року;

при зростанні реального ВВП у 2020 р. більше, ніж на 3%, в 2022 р. належатиме сплатити за державними деривативами, випущеними при здійсненні у 2015–2016 роках реструктуризації державного і гарантованого державною зовнішнього боргу, 15% перевищення показника приросту ВВП;

у разі меншої, ніж передбачено Урядом, у 2020 році девальвації офіційного курсу гривні до іноземних валют втрати державного бюджету від зменшення доходів будуть більшими за економію видатків.

Законопроект підготовлено з урахуванням запропонованих Урядом змін до базового бюджетного законодавства, викладених у законопроекті про внесення змін до Бюджетного кодексу України за реєстр. № 2144 від 16.09.2019 р. /далі – пов’язаний законопроект № 2144/. Отже, для дотримання збалансованості показників державного бюджету і місцевих бюджетів на 2020 рік та узгодження правових норм такі законопроекти належить розглядати взаємоузгоджено і одночасно, при цьому першим має бути прийнято пов’язаний законопроект № 2144.

Загальні показники проекту державного бюджету на 2020 рік такі:

доходи у сумі 1079,5 млрд грн (більше факту за 2018 р. на 151,4 млрд грн, або на 16,3%, та більше затверджених із змінами на 2019 р. на 53,4 млрд грн, або на 5,2%);

видатки у сумі 1170 млрд грн (більше факту за 2018 р. на 184,2 млрд грн, або на 18,7%, та більше затверджених із змінами на 2019 р. на 57,9 млрд грн, або на 5,2%);

повернення кредитів у сумі 10,8 млрд грн (більше факту за 2018 р. на 4 млрд грн, або на 58,3%, та більше затверджених на 2019 р. на 1 млрд грн, або на 10,6%);

надання кредитів у сумі 15,4 млрд грн (більше факту за 2018 р. на 7,1 млрд грн, або в 1,85 рази, та більше затверджених на 2019 р. на 1,7 млрд грн, або на 12,1%);

дефіцит (фінансування) у сумі 95,1 млрд грн (більше факту за 2018 р. на 35,9 млрд грн, або в 1,6 рази, та більше затвердженого на 2019 р. на 5,1 млрд грн, або на 5,7%), який становить 2,1% прогнозного ВВП (факт за 2018 рік – 1,7%, план на 2019 рік – 2,3%) та відповідає вимогам частини першої статті 14 Кодексу (згідно з якими дефіцит державного бюджету не може перевищувати 3% прогнозного номінального обсягу ВВП).

Варто зауважити, що у день подання законопроекту до Верховної Ради Прем’єр-міністр України Гончарук О.В. публічно заявив, що на опрацювання законопроекту новий Кабінет Міністрів мав лише два тижні, а тому законопроект – це перший варіант, який ґрунтується на схвалених ще весною прогнозних макропоказниках і не враховує більшості ідей, з якими команда Президента України йшла на вибори, а тому Уряд планує при доопрацюванні законопроекту до другого читання врахувати програмні завдання Президента України і Уряду (у т.ч. Програму діяльності Кабінету Міністрів, яка розробляється /цей документ подано разом з проектом постанови ВРУ за реєстр. № 2186 від 29.09.2019 р. та схвалено Верховною Радою 04.10.2019 р./), Бюджетні висновки Верховної Ради та за необхідності уточнити прогнозні макропоказники на 2020 рік.

Крім того, Указом Президента України від 20.09.2019 р. № 713 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції» доручено Кабінету Міністрів передбачити під час доопрацювання законопроекту відповідно до обґрунтованих потреб кошти на здійснення заходів, спрямованих на стимулювання економічного зростання, підвищення соціальних стандартів, розвиток гірських територій українських Карпат, а також збільшення обсягу коштів державного фонду регіонального розвитку.

Показники доходів проекту державного бюджету на 2020 рік розраховано на чинному податковому законодавстві (на відміну від багатьох попередніх років, коли Уряд одночасно з проектом державного бюджету подавав законопроект щодо змін до Податкового кодексу та враховував його положення у показниках доходів), а також з урахуванням положень пов’язаного законопроекту № 2144 (зокрема, в частині уточнення окремих неподаткових надходжень та їх зарахування до державного і місцевих бюджетів).

У 2020 році Урядом прогнозується зменшення частки перерозподілу ВВП через зведений бюджет, зокрема, доходи проекту зведеного бюджету на 2020 рік прогнозуються у сумі 1394 млрд грн і становлять 30,6% прогнозного ВВП, що на 2,5 відсоткових пункта менше ніж на 2019 рік (факт за 2017 р. – 34,1%, факт за 2018 р. – 33,3% ВВП, прогноз на 2019 р. – 33,1% ВВП). Зазначене вбачається недостатньо обґрунтованим, оскільки законодавством не передбачено зменшення податкового навантаження та значно збільшився податковий борг перед бюджетом /на 01.09.2019 р. – 117,2 млрд грн (або на 15,5% більше проти початку року), з них перед державним бюджетом – 98,4 млрд грн (або на 14,9% більше проти початку року)/. Наприклад, плановий показник надходжень ПДВ на 2020 рік становить лише 9,9% прогнозного ВВП, при тому що фактичні надходження ПДВ за 2017 і 2018 роки відповідно становили 10,5% ВВП, а плановий показник на 2019 рік – 11% прогнозного ВВП, водночас податковий борг з ПДВ продовжує зростати /на 01.09.2019 р. – 47,8 млрд грн, або на 20,4% більше проти початку року/. Це свідчить про наявність потенційних резервів збільшення доходів проекту державного бюджету на 2020 рік, на що також звертає увагу Рахункова палата, за оцінкою якої обсяг прогнозованих доходів менший на 59 млрд грн. Поряд з тим, збільшення доходів вбачається можливим за рахунок покращення адміністрування податків і зборів, насамперед, вжиття заходів щодо погашення податкового боргу платників податків перед бюджетом, всебічного застосування автоматизованої системи аналізу та управління ризиками, недопущення проявів корупції у контролюючих органах, зниження рівня тіньової економіки (включаючи руйнування схем мінімізації податкових зобов’язань, запобігання та протидію контрабанді, запобігання незаконному відшкодуванню податку на додану вартість та відмиванню коштів через офшорні зони).

Порівняно з плановими показниками на 2019 рік у доходах проекту державного бюджету на 2020 рік найвагоміше збільшення передбачено щодо:

податку на прибуток підприємств – на 19,1 млрд грн, або на 20%;

податку на доходи фізичних осіб та військового збору (разом) – на 18,5 млрд грн, або на 17,4%;

ПДВ з ввезених на територію України товарів – на 16,7 млрд грн, або на 4,9%;

акцизного податку з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) – на 9,2 млрд грн, або 20,9%;

власних надходжень бюджетних установ – на 2,7 млрд грн, або на 8,2%;

акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) – на 2,1 млрд грн, або на 2,4%;

зборів на обов'язкове державне пенсійне страхування з окремих видів господарських операцій – на 1,9 млрд грн, або на 25,2%;

ввізного мита – на 1,7 млрд грн, або на 5,6%.

Разом з тим, порівняно з планом на 2019 рік у проекті державного бюджету на 2020 рік зменшені прогнозні показники доходів за деякими видами, зокрема:

частина чистого прибутку (доходу) державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивіденди (доходу), нарахованого на акції (частки) господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність, – на 12,1 млрд грн, або на 27,2%;

кошти, що перераховуються Національним банком відповідно до Закону України «Про Національний банк України», – на 6,9 млрд грн, або на 14,5%;

ПДВ з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування – на 1,1 млрд грн, або на 1,2%.

Крім того, на 2020 рік взагалі не заплановані надходження конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення /далі – конфісковані кошти/. Надходження конфіскованих коштів становили за: 2017 р. – 29,7 млрд грн, 2018 р. – 140,6 тис. грн, 9 місяців 2019 р. – 1,56 млрд грн, при цьому на 2019 рік не передбачено плану таких надходжень і законодавчо не унормувано питання зарахування і розподілу конфіскованих коштів. Водночас, згідно із статтею 22 законопроекту у разі надходження конфіскованих коштів вони зараховуються до спеціального фонду державного бюджету та розподіляються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів. Таке положення законопроекту не відповідає частині другій статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків) та нормам Кодексу (зокрема, статтям 23 і 40 щодо встановлення бюджетних призначень законом про державний бюджет). Тому необхідно статтю 22 законопроекту виключити та опрацювати питання щодо передбачення у складі спеціального фонду проекту державного бюджету на 2020 рік конфіскованих коштів з визначенням цільового спрямуванням таких коштів.

Відповідно до розрахунків до законопроекту у плановому показнику ПДВ на 2020 рік враховано розрахунковий обсяг бюджетного відшкодування ПДВ у сумі 172,9 млрд грн, що на 16,7 млрд грн більше очікуваного показника у 2019 році /156,2 млрд грн/ та на 41,2 млрд грн більше фактичного показника за 2018 рік /131,7 млрд грн/. За звітними даними впродовж січня-вересня п.р. платникам податку грошовими коштами відшкодовано 117,4 млрд грн, що на 19,8 млрд грн більше ніж за аналогічний період 2018 р., при цьому залишки невідшкодованого платникам ПДВ за 8 місяців зменшилися на 8,6 млрд грн і на 01.09.2019 р. становили 20 млрд грн.

У статті 15 законопроекту передбачено, що Національний банк після підтвердження зовнішнім аудитом та затвердження Радою НБУ річної фінансової звітності та формування резервів має перерахувати до державного бюджету у 2020 р. кошти на загальну суму не менш як 40,7 млрд грн, що на 6,9 млрд грн або на 14,5% менше плану 2019 р. (47,6 млрд грн) та на 24,2 млрд грн, або в 1,6 раза, менше факту 2019 р. (64,9 млрд грн). НБУ звертає увагу, що остаточний результат розрахунку такого показника залежатиме від макроекономічних показників п.р. та визначатиметься після підтвердження зовнішнім аудитом і затвердження Радою НБУ річної фінансової звітності НБУ за 2019 рік. Загалом щодо коштів від НБУ за останні два роки має місце значне відхилення фактичних надходжень від показників, врахованих у державному бюджеті (у 2018 р. – менше на 5,9 млрд грн, або на 11,7%; у 2019 р. – більше на 17,3 млрд грн, або на 36,3%), що свідчить про наявність проблеми реалістичного планування відповідного показника.

На 2020 рік надходження частини чистого прибутку державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивідендів, нарахованих на акції господарських товариств, у статутних капіталах яких є державна власність, заплановані в обсязі 32,4 млрд грн (факт за 2018 р. – 38,8 млрд грн, план на 2019 р. – 44,5 млрд грн, факт за 9 міс. п.р. – 32,4 млрд грн). Відповідно до Порядку відрахування до державного бюджету частини чистого прибутку (доходу) державними унітарними підприємствами та їх об'єднаннями (затвердженого постановою КМУ від 23.02.2011 р. № 138 (із змінами)) таке відрахування починаючи з 01.01.2019 р. здійснюється у розмірі 90% для підприємств, обсяг чистого прибутку яких фактично у відповідному звітному періоді становить більше 50 млн грн, і 50% - для інших підприємств. Однак, у пояснювальній записці до законопроекту вказано, що норматив відрахувань частини чистого прибутку державних підприємств та дивідендів господарських товариств з 2020 року застосовується на рівні 50%, що не передбачено чинними нормативно-правовими актами. Таким чином, існує можливість збільшення планового показника зазначених надходжень на 2020 рік на підставі чинної нормативно-правової бази (тобто без зменшення нормативу відповідних відрахувань).

Надходження від орендної плати за користування цілісним майновим комплексом та іншим державним майном на 2020 рік заплановані в обсязі 1270 млн грн (факт за 2018 р. – 1445,6 млн грн, план на 2019 р. – 1200 млн грн, факт за 9 міс. п.р. – 1195 млн грн, що становить 136,4% плану на цей період /876 млн грн/). Таким чином, виходячи з динаміки таких надходжень у 2018-2019 рр. та з урахуванням прийняття законопроекту про оренду державного та комунального майна за реєстр. № 1055-1 (яким передбачено упорядкування процедури передачі майна в оренду із застосуванням аукціонів) вбачається обґрунтованою можливість збільшення відповідного планового показника на 2020 рік. Разом з тим, пунктом 7 Прикінцевих положень законопроекту доручається Кабінету Міністрів до 01.03.2020 р. внести на розгляд Верховної Ради пропозиції щодо змін до законодавчих актів, що регулюють орендні відносини та діяльність господарських товариств, передбачивши норму, відповідно до якої передача в оренду державного майна, закріпленого за акціонерними товариствами на праві господарського відання і яке не використовується для виконання державою своїх функцій та не забезпечує обороноздатність держави, її економічну незалежність, яке передане до статутного капіталу акціонерних товариств на праві господарського відання, щодо якого до статутного капіталу внесено право господарського відання на майно, здійснюється виключно на конкурсних засадах із спрямуванням орендної плати до державного бюджету в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів для державного майна. Зважаючи, що аналогічні доручення передбачені у законах про державний бюджет на 2018 рік (пункт 18 Прикінцевих положень) і на 2019 рік (пункт 16 Прикінцевих положень) та Урядом не виконані, воно вкотре виглядає декларативним та без відповідних змін до базового законодавства не матиме практичного застосування і відповідно впливу на показники бюджету. ГНЕУ вважає, що таке положення виглядає не зовсім коректним з точки зору вимог ч. 8 ст. 90 Регламенту, за якими якщо для реалізації положень законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі «Перехідні положення» законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті.

У Висновках Рахункової палати зазначено про можливість збільшення окремих показників доходів проекту державного бюджету на 2020 рік, насамперед:

ПДВ з ввезених на митну територію України товарів – на 5,6 млрд грн /за рахунок зменшення обсягів контрабанди внаслідок задекларованих і розпочатих Урядом реформ податкових та митних органів, метою яких є суттєве покращення адміністрування податків/;

рентної плати за користування надрами – на 15,2 млрд грн /з урахуванням суми погашення податкового боргу до державного бюджету з рентної плати за користування надрами для видобування нафти та природного газу/;

єдиного збору, який справляється у пунктах пропуску (пунктах контролю) через державний кордон України, – на 2,4 млрд грн /у разі запровадження справляння цього збору з легкових автомобілів загальною масою менше 3,5 тонни, що зареєстровані за межами України/.

Крім того, при доопрацюванні законопроекту до ІІ читання може відбутися збільшення показників доходів проекту державного бюджету на 2020 рік у зв’язку з ймовірним уточненням основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку на 2020 рік та необхідністю врахування положень відповідних законопроектів (насамперед щодо внесення змін до податкового і митного законодавства) залежно від їх стану розгляду і прийняття Верховною Радою у вересні–жовтні 2019 року.

При цьому на 11 жовтня п.р. прийнято ряд таких законопроектів, зокрема: про режим спільного транзиту та запровадження національної електронної транзитної системи (закон від 12.09.2019 р. № 78-IX); про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань здійснення габаритно-вагового контролю (закон від 11.09.2019 р. № 54-IX); про внесення змін до Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг» щодо детінізації розрахунків в сфері торгівлі і послуг (реєстр. № 1053-1, прийнято 20.09.2019 р.); про внесення змін до Податкового кодексу України щодо детінізації розрахунків в сфері торгівлі і послуг (реєстр. № 1073, прийнято 20.09.2019 р.); про внесення змін до Митного кодексу України щодо деяких питань функціонування авторизованих економічних операторів (реєстр. № 1048, прийнято 02.10.2019 р.); про оренду державного та комунального майна (реєстр. № 1055-1, прийнято 03.10.2019 р.).

Поряд з тим, найближчим часом мають бути розглянуті у І читанні законопроекти про внесення змін до Податкового кодексу України щодо вдосконалення адміністрування податків, усунення технічних та логічних неузгодженостей у податковому законодавстві (реєстр. № 1210 і № 1210-1). Крім того, Указом Президента України від 20.09.2019 р. № 713 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції» доручено Кабінету Міністрів до 01.10.2019 р. внести на розгляд Верховної Ради законопроекти: про обіг земель сільськогосподарського призначення; про легалізацію грального бізнесу в Україні; про внесення змін до деяких законів України щодо упорядкування видобутку бурштину в Україні (окремі з таких урядових законопроектів зареєстровані у Верховній Раді за № 2178, № 2240, № 2241, № 2242). Вказані законодавчі ініціативи у разі їх прийняття також можуть мати вплив на показники доходів державного бюджету у наступному році.

Граничний обсяг державного боргу на 31.12.2020 р. передбачено у сумі 2127,7 млрд грн, що становить 46,7% прогнозного ВВП (станом на 31.12.2018 р. державний борг становив 1860,3 млрд грн, або 52,3% ВВП, граничний обсяг державного боргу на кінець 2019 р. встановлено у сумі 2060,1 млрд грн, або 52,2% прогнозного ВВП) та є в межах відповідного параметру (47% ВВП), визначеного у Середньостроковій стратегії управління державним боргом на 2019-2022 роки /затвердженій постановою КМУ від 05.06.2019 р. № 473/. Граничний обсяг гарантованого державою боргу на 31.12.2020 р. передбачено у сумі 335,6 млрд грн, що становить 7,4% прогнозного ВВП (станом на 31.12.2018 р. гарантований державою борг становив 308,1 млрд грн, або 8,6% ВВП, граничний обсяг такого боргу на кінець 2019 р. визначено у сумі 388,6 млрд грн, або 9,8% прогнозного ВВП).

Таким чином, загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець 2020 р. очікується у сумі 2463,3 млрд грн, що становить 54,1% прогнозного ВВП (станом на 31.12.2018 р. загальний обсяг боргу становив 2168,4 млрд грн, або 60,9% ВВП, граничний обсяг такого боргу на кінець 2019 р. розрахунково становить 2448,7 млрд грн, або 62% прогнозного ВВП). Отже, у наступному році планується забезпечити дотримання вимог частини другої статті 18 Кодексу (згідно з якою загальний обсяг державного та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального обсягу ВВП).

Загалом державні запозичення передбачені в обсязі майже 383,8 млрд грн, що на 37,9 млрд грн, або на 11%, більше планових показників на 2019 р. У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що середньозважена ставка для внутрішніх боргових інструментів становитиме близько 14,6% річних, для зовнішніх боргових інструментів – близько 8% річних, однак умови державних запозичень можуть змінюватися залежно від впливу політичних, економічних та геополітичних чинників. Хоча порівняно з 2019 р. планується зменшити дохідність запозичень, проте вона ще залишається непомірно високою, що потребуватиме значних видатків державного бюджету на обслуговування боргу.

Статтями 16 і 17 законопроекту пропонується надати право Мінфіну у разі потреби за рішенням Кабінету Міністрів здійснювати понадпланові випуски ОВДП (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) та подальшим їх спрямуванням на придбання у державну власність в обмін на ці облігації відповідно акцій додаткової емісії банків та векселів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. /у 2018 р. та за 8 місяців 2019 р. такі операції не здійснювалися, навпаки у вказаний період цей Фонд достроково погасив 10,1 млрд грн заборгованості за аналогічними операціями, здійсненими у 2014-2016 рр./. Зазначені положення не узгоджуються з вимогами Кодексу, про що також зауважує Рахункова палата, зокрема: частиною першою статті 16 (щодо здійснення державних запозичень в межах, визначених законом про державний бюджет), частиною першою статті 18 і пунктом 2 частини першої статті 40 (щодо визначення граничного обсягу державного боргу законом про державний бюджет), пунктом 13 частини першої статті 113 (щодо визнання порушенням бюджетного законодавства прийняття рішень, що призвели до перевищення граничного обсягу державного боргу). Крім того, ГНЕУ відмічає, що реалізація таких положень містить ризики неконтрольованого зростання державного боргу, порушення параметрів боргової безпеки країни та максимізації боргових ризиків у середньостроковій і довгостроковій перспективі.

Кредити (позики), що залучаються державою до спеціального фонду державного бюджету від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій на реалізацію інвестиційних проектів (далі –зовнішні цільові запозичення), у 2020 р. заплановані в обсязі 22,7 млрд грн, що на 1,5 млрд грн більше відповідного планового показника на 2019 рік (факт за 2018 р. – 9,1 млрд грн, або 46,7% річного плану /19,5 млрд грн/, факт за 8 місяців п.р. – 6,5 млрд грн, або 31% річного плану /21,2 млрд грн/). Низький рівень залучення зовнішніх цільових запозичень є характерним і для попередніх років, що свідчить про системні недоліки у плануванні та використанні зазначених коштів, зокрема через неналежне здійснення відповідальними виконавцями заходів з впровадження проектів. Зважаючи на наведене, вбачається занадто оптимістичною можливість отримання у 2020 році відповідних кредитних ресурсів у запропонованому обсязі.

При цьому, частиною другою статті 4 законопроекту пропонується дозволити Мінфіну на підставі рішення Кабінету Міністрів, погодженого з Комітетом, вносити зміни до розпису спеціального фонду державного бюджету з метою відображення фактичного надходження у 2019 році зовнішніх цільових запозичень та витрат за відповідними бюджетними програмами, перерозподілу видатків бюджету між такими бюджетними програмами головних розпорядників коштів в межах загального обсягу залучення зовнішніх цільових запозичень з коригуванням встановлених показників фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу. Таке положення не відповідає вимогам частини першої статті 16, частини першої статті 18 та частини першої статті 40 Кодексу (щодо встановлення законом про державний бюджет граничного обсягу державного боргу, фінансування державного бюджету, бюджетних призначень головним розпорядникам коштів державного бюджету та обсягів залучення відповідних кредитів (позик)).

До додатка № 8 до законопроекту включено позику від Кредитної установи для відбудови (ФРН) на фінансування Проекту «Рефінансування енергоефективних інвестицій малих та середніх підприємств України через фінансовий сектор» на 2020 рік у сумі 202 млн грн (загальний обсяг позики – 7 млн євро), однак у матеріалах до законопроекту щодо програми державних запозичень на 2020 рік не вказано про наявність відповідної кредитної угоди (включаючи дату її укладання та набрання чинності).

Статтями 27 і 28 законопроекту пропонується установити, що розподіл коштів за 2 бюджетними програмами, які реалізуються за рахунок зовнішніх цільових запозичень, здійснюється Кабінетом Міністрів, а саме:

розподіл субвенції на реалізацію проектів у рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України між місцевими бюджетами /передбачено у сумі 1275 млн грн за кодом 2761600, кредитор – Європейський інвестиційний банк/;

розподіл бюджетних призначень для реалізації проекту «Програма «Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство України» /передбачено у сумі 600 млн грн за кодом 3511650, кредитор – Міжнародний банк реконструкції та розвитку/.

Такі положення законопроекту не відповідають вимогам Кодексу. Згідно з пунктами 5 і 6 частини першої статті 40 Кодексу та частиною третьою статті 97 Кодексу розподіл вказаних субвенції і бюджетних призначень мав би бути передбачений відповідно у додатках № 7 і № 3 до законопроекту, якщо ж на даному етапі це неможливо, зазначений розподіл повинен здійснюватися відповідно до частини шостої статті 108 і частини шостої статті 23 Кодексу (за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом).

Крім того, загальне найменування зовнішніх цільових запозичень, наведене у статті 4 і додатку № 8 до законопроекту, потребує приведення у відповідність до їх викладу у пункті 10 частини першої статті 40 Кодексу.

Загальні витрати на обслуговування і погашення державного боргу заплановані в обсязі 438,1 млрд грн, що на 20,7 млрд грн, або на 4,9%, більше плану на 2019 рік. При цьому, витрати на погашення основної суми боргу заплановано в обсязі 292,9 млрд грн /на 20,7 млрд грн, або на 7,6%, більше планових показників на 2019 рік/, а видатки на обслуговування боргу визначені у сумі 145,2 млрд грн /на рівні бюджетних призначень на 2018 рік/. Оскільки витрати в частині зовнішніх зобов’язань розраховані на основі прогнозного курсу валюти 29,4 грн/дол. США на кінець 2020 р., ймовірним є зменшення таких витрат у разі уточнення прогнозного курсу валюти з урахуванням ревальвації гривні у 2019 р.

В інформації Мінфіну про фіскальні ризики (яка надана у складі супровідних матеріалів до законопроекту) зазначено, що значне навантаження за борговими платежами припадає на 2019-2022 роки внаслідок необхідності погашення державного зовнішнього боргу перед МВФ та за частиною ОЗДП 2014-2016 років випусків, а також у зв’язку зі значними обсягами випуску короткострокових ОВДП 2018-2019 років. Крім того, ризики державного боргу можуть посилюватись в разі ускладнення доступу України до міжнародних ринків капіталу.

Статтею 6 законопроекту передбачено надання державних гарантій у 2020 році на суму 28,9 млрд грн (на 2018 р. передбачалося 24 млрд грн, на 2019 р. – 27,3 млрд грн, а факт за 2018 р. – 8,9 млрд грн, протягом 8 місяців 2019 р. державні гарантії не надавались), що становить 3% доходів загального фонду проекту державного бюджету на 2020 рік та відповідає вимогам частини першої статті18 Кодексу (згідно з якими граничний обсяг надання державних гарантій не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету).

У законопроекті надходження від приватизації державного майна плануються в обсязі 5 млрд грн, що на 12,1 млрд грн менше відповідного планового показника на 2019 р. (факт за 2018 р. – 268,8 млн грн, факт за січень-серпень 2019 р. – 369,1 млн грн). Зважаючи на значне невиконання цього джерела фінансування державного бюджету протягом останніх років, існують ризики щодо виконання запропонованого показника і на 2020 рік. При цьому невиконання планових надходжень від приватизації державного майна може призвести до необхідності заміщення недоотриманого обсягу шляхом здійснення понадпланових державних запозичень відповідно до частини четвертої статті 15 Кодексу /аналогічні операції здійснювалися у 2012, 2013, 2014, 2017 і 2018 рр./ та відповідно збільшення обсягу державного боргу і видатків на його обслуговування, на що також звертає увагу Рахункова палата.

Разом з тим, Верховною Радою 02.10.2019 р. прийнято законопроект про визнання таким, що втратив чинність, Закону України «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» (реєстр. № 1054-1), який по суті розширює коло об’єктів, можливих для приватизації (у відповідному переліку містилося більш ніж 1000 об’єктів). Крім того, Указом Президента України від 20.09.2019 р. № 713 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції» доручено Кабінету Міністрів до 01.12.2019 р. вжити заходів щодо забезпечення підготовки об’єктів великої приватизації для проведення приватизації, а також продажу на електронних аукціонах об’єктів малої приватизації у кількості понад обсяги продажів, проведених протягом І півріччя 2019 р. Зазначене свідчить про можливість суттєвого збільшення планового показника надходжень від приватизації державного майна на 2020 рік залежно від спроможності Уряду здійснити масштабну приватизацію на прозорих і конкурсних умовах.

У статті 1 законопроекту (аналогічно як у законах на попередні роки) передбачено визначити оборотний залишок бюджетних коштів у розмірі до 2% видатків загального фонду державного бюджету (тобто це означає межу від 0% до 2%). Однак цим лише дублюється положення абзацу другого частини третьої статті 14 Кодексу, яким встановлено межу для визначення безпосередньо у законі про державний бюджет конкретного показника оборотного залишку в абсолютній величині. Отже, запропонована у законопроекті редакція відповідного положення унеможливлює практичне застосування як оборотного залишку бюджетних коштів для покриття тимчасових касових розривів, так і вільного залишку бюджетних коштів (одного із джерел фінансування державного бюджету), що також вказано у Висновках Рахункової палати. На думку Рахункової палати, наявність аналогічних положень у законах про державний бюджет на попередні роки стало однією з причин незначного обсягу залишку бюджетних коштів загального фонду державного бюджету на початок 2018 р. (3183 млн грн) і 2019 р. (326,4 млн грн), внаслідок чого протягом 2018 р. та І кварталу 2019 р. була недостатність ресурсів загального фонду для здійснення витрат державного бюджету.

Видатки проекту державного бюджету на 2020 рік розподілені (додаток № 3 до законопроекту) між 81 головними розпорядниками коштів державного бюджету (без урахування головних розпорядників коштів за загальнодержавними видатками і кредитуванням). Порівняно з 2019 роком кількість головних розпорядників зменшилася на 4 одиниці, що відбулося внаслідок формування нового складу Кабінету Міністрів 29.08.2019 р. та відповідно до постанови КМУ від 02.09.2019 р. № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», згідно з якою:

перейменовано Міністерство розвитку громад та територій (коди 275 і 276 відомчої класифікації видатків та кредитування державного бюджету) /раніше – Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства/, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства (коди 120 і 121) /раніше – Міністерство економічного розвитку і торгівлі, при цьому до нього приєднано Міністерство аграрної політики та продовольства (код 280)/, Міністерство енергетики та захисту довкілля (код 240) /раніше – Міністерство екології та природних ресурсів, при цьому до нього приєднано Міністерство енергетики та вугільної промисловості (код 110)/, Міністерство у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб (коди 150 і 151) /раніше – Міністерство у справах ветеранів, при цьому до нього приєднано Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб (код160)/;

утворено Міністерство культури, молоді та спорту (код 380) /шляхом реорганізації Міністерства інформаційної політики (код 380) та покладення на новий орган функцій Міністерства культури (код 180) і Міністерства молоді та спорту (код 340), які ліквідовано/ і Міністерство цифрової трансформації (код 290) /шляхом реорганізації Державного агентства з питань електронного урядування/.

У зв’язку з цим, порівняно з 2019 р. суттєво змінилася кодифікація бюджетних програм та їх відповідальних виконавців у додатках № 3 і № 4 до законопроекту.

У статтях 7 і 8 законопроекту передбачено соціальні гарантії на 2020 рік, зокрема:

Таким чином, розміри прожиткового мінімуму до 1 липня 2020 року не змінюватимуться і відповідатимуть рівню грудня 2019 року, а їх зростання розпочнеться лише з 1 липня на 4,5% і з 1 грудня загалом на 8% /до грудня попереднього року/, а мінімальна зарплата зросте з 1 січня 2020 року на 13,2%. При цьому інфляція за такий період прогнозується на рівні 6%, тобто підвищення прожиткового мінімуму і мінімальної зарплати передбачається відповідно на 2 і 7,2 відсоткових пункти вище прогнозного індексу споживчих цін. Загалом соціальні гарантії починаючи з грудня 2013 р. були підвищені на 13,1% тільки з вересня 2015 р., у 2016 р. (по грудню) – на 16,1%, у 2017 р. (по грудню) – на 10,1%, у 2018 р. (по грудню) – на 9%, у 2019 р. (по грудню) – на 9,4%, однак інфляція за 2014 р. становила 24,9%, за 2015 р. – 43,3%, за 2016 р. – 12,4%, за 2017 р. – 13,7%, за 2018 р. – 9,8%, на 2019 р. – прогнозується на рівні 7,4%.

За інформацією Мінсоцполітики (на його офіційному сайті), наданою відповідно до статті 5 Закону України «Про прожитковий мінімум», фактичний розмір прожиткового мінімуму у цінах серпня 2019 р. у розрахунку на місяць на одну особу становив 3669 грн (з урахуванням суми обов’язкових платежів – 4208 грн), для дітей віком до 6 років – 3439 грн, для дітей віком від 6 до 18 років – 4211 грн, для працездатних осіб – 3802 грн (з урахуванням суми обов’язкових платежів – 4722 грн), для осіб, які втратили працездатність, – 3110 грн. Отже, законопроектом передбачено визначити розмір прожиткового мінімуму на 2020 рік (середньозважений розмір якого – 2078 грн), який в 2 рази нижчий за фактичний його розмір у серпні 2019 р.

При цьому ГНЕУ зауважує, що Урядом пропонується закріпити значно нижчий розмір базового соціального стандарту, ніж обчислений згідно з чинною на сьогодні методикою його показників, що не враховує знецінення грошових доходів та заощаджень громадян внаслідок високої цінової інфляції і зумовить зниження купівельної спроможності населення (й відповідно формування ВВП), погіршення рівня його життя та соціальної захищеності, створить передумови подальшого зубожіння, особливо найбільш уразливих верств населення, зокрема, тих, для кого пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги є основним, зазвичай єдиним, джерелом існування. Крім того, Рахункова палата і ГНЕУ звертають увагу, що установлений у статті 7 законопроекту прожитковий мінімум розраховано на основі наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення, затверджених постановою КМУ від 11.10.2016 р. № 780, яка рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.04.2018 р. № 826/3639/17 і постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 р. по цій справі визнана протиправною та нечинною.

Водночас, частиною другою статті 7 законопроекту доручається Кабінету Міністрів здійснити рішучі кроки щодо наближення у 2020 році розміру прожиткового мінімуму до його реальної величини, яка може становити розрахунково близько 4251 грн з відповідним коригуванням розміру прожиткового мінімуму для основних соціальних і демографічних груп населення. Однак таке положення є декларативним та за висновком ГНЕУ не є нормативно-правовим і має суто розпорядчий характер, а отже є доволі сумнівним, при цьому поняття «рішучі кроки» є оціночним і може по-різному розумітися різними суб’єктами та порушує принцип правової визначеності. На запит від Комітету Мінфіном повідомлено, що у разі встановлення вказаного розміру прожиткового мінімуму додаткові видатки бюджету становитимуть 366,3 млрд грн, а Мінсоцполітики поінформувало, що питання прожиткового мінімуму потребує комплексного оновлення підходів до визначення такого показника з метою забезпечення більш прозорого механізму його встановлення та застосування.

Відповідно до постанови КМУ від 30.08.2002 р. № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» (із змінами) з 01.01.2017 р. розмір посадового окладу (тарифної ставки) працівника І тарифного розряду встановлено у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб на 1 січня календарного року. Отже, на 2020 рік такий посадовий оклад становитиме 2102 грн і на 2621 грн буде меншим мінімальної зарплати, що вимагатиме від керівників бюджетних установ встановлювати доплати, надбавки, премії для тих працівників, посадові оклади яких менші за мінімальну зарплату, внаслідок чого зберігатиметься «зрівнялівка» в оплаті праці і не буде забезпечено диференціації в оплаті праці залежно від складності та професійності роботи.

ГНЕУ, підтримуючи пропозицію підвищення мінімальної зарплати, акцентує увагу на необхідності відновлення міжпосадових співвідношень та вважає за доцільне, використовуючи досвід країн ЄС, установити законодавчу норму обов’язкового коригування основних державних соціальних стандартів і гарантій у сфері доходів відповідно до індексу інфляції у випадку підвищення споживчих цін більш як на 2%.

Незважаючи на те, що видатки проекту державного бюджету на 2020 рік на 5,2% більше бюджетних призначень на 2019 р., Рахункова палата вказує на зменшення реальних, тобто без урахування цінового чинника, видатків державного бюджету на 3,7%.

У проекті державного бюджету на 2020 рік видатки споживання визначені в обсязі 983,4 млрд грн /на 15,6 млрд грн, або на 1,6%, більше бюджетних призначень на 2019 р./ і становлять 84,1% загального обсягу видатків, а видатки розвитку – 157,1 млрд грн /на 14,3 млрд грн, або на 10%, більше бюджетних призначень на 2019 р./ і становлять 13,4% загального обсягу видатків, а решта видатків в обсязі 29,5 млрд грн (2,5% загального обсягу видатків) є нерозподіленими (у т.ч. нерозподілені видатки на національну безпеку і оборони – 28 млрд грн, резервний фонд –1,5 млрд грн). За економічною структурою найбільші обсяги видатків передбачені на:

оплату праці працівників бюджетних установ – 182,4 млрд грн /на 8,7 млрд грн, або на 5%, більше бюджетних призначень на 2019 рік/;

трансферт Пенсійному фонду – 172,6 млрд грн /на 5,1 млрд грн, або на 3%, більше бюджетних призначень на 2019 рік/;

трансферти місцевим бюджетам – 151,1 млрд грн /на 137,2 млрд грн, або на 47,6%, менше бюджетних призначень на 2019 р./;

обслуговування державного боргу – 145,2 млрд грн /на рівні бюджетних призначень на 2019 рік/.

Видатки для Пенсійного фонду за бюджетною програмою (код 2506080) акумулюють в собі кошти на виплату пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за різними пенсійними програмами, та для покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду /тобто, окремо не визначено кошти для покриття дефіциту Пенсійного фонду/. За такого правового регулювання дефіцит Пенсійного фонду встановлюватиметься виключно при затвердженні Кабінетом Міністрів бюджету Пенсійного фонду та існуватиме можливість його уточнення протягом року в межах коштів, визначених Пенсійному фонду у державному бюджеті на 2020 рік, без внесення змін до нього. При цьому обсяг видатків для Пенсійного фонду на 2020 рік порівняно з уточненим планом на 2019 р. (182,2 млрд грн) заплановано на 9,6 млрд грн, або на 5,3%, менше. У зв’язку з цим виникає питання щодо обґрунтованості обсягу таких видатків, зважаючи на необхідність продовження заходів щодо осучаснення пенсійних виплат та проведення автоматичного перерахунку пенсій з 1 березня 2020 року. За інформацією Мінсоцполітики додаткова потреба Пенсійного фонду у коштах державного бюджету може складати 23 млрд грн, однак може бути меншою за умов збільшення обсягів власних надходжень Фонду, а саме від єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, зокрема внаслідок економічного зростання, зменшення тіньової економіки, легалізації занятості та оплати праці. Рахункова палата звертає увагу, що значними є ризики посилення залежності виплати пенсій і допомоги від отримання Пенсійним фондом позичок з єдиного казначейського рахунку. У цьому зв’язку слід зазначити, що залишається законодавчо неврегульованим вже більше 10 років питання щодо погашення заборгованості Пенсійного фонду перед бюджетом за надання позик на покриття тимчасових касових розривів з ЄКР, яка станом на 01.10.2019 р. становила 56,6 млрд грн і з початку п.р. зросла на 3,8 млрд грн. У Висновках Рахункової палати відмічено, що вкотре не запропоновано вирішення багаторічної проблеми повернення на ЄКР 48,05 млрд грн, залучених у 2007–2014 рр. на покриття тимчасових касових розривів Пенсійного фонду, та з урахуванням зростання у п.р. такої заборгованості ризики неповернення цих коштів дедалі збільшуються.

Однією з особливостей проекту державного бюджету на 2020 рік щодо соціального забезпечення є передбачення за двома бюджетними програмами Мінсоцполітики (коди 2501230 і 2501030) видатків на наданням пільг і житлових субсидій населенню та виплату допомоги сім`ям з дітьми й деяким іншим категоріям громадян, які до 2020 р. здійснюються з місцевих бюджетів за рахунок відповідних субвенцій з державного бюджету (таку зміну порядку здійснення відповідних видатків запропоновано у пов’язаному законопроекті № 2144).

При цьому видатки за програмою 2501230 «Виплата пільг і житлових субсидій громадянам на оплату житлово-комунальних послуг, придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу у грошовій формі» передбачені у сумі 47,6 млрд грн, що на 10,4 млрд грн, або на 17,9%, менше загального затвердженого обсягу відповідних видатків (58,05 млрд грн), які у 2019 р. надаються за цією програмою (20 млрд грн) та за рахунок двох субвенцій за кодами 2511220 та 3511230 (35,1 млрд грн і 2,95 млрд грн), а також на 2,4 млрд грн, або на 4,8%, менше загального уточненого обсягу таких видатків на 2019 р. Відтак, виникає питання щодо достатності запланованого обсягу зазначених видатків на наступний рік, у т.ч. через можливе зростання цін на житлово-комунальні послуги.

Поряд з тим, обсяг видатків на виплату допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям та деяким іншим категоріям громадян за програмою 2501030 (59,5 млрд грн) зменшено на 3,5 млрд грн, або на 5,5%, порівняно з аналогічними видатками на 2019 р. (які у п.р. здійснюються за рахунок субвенції за кодом 3511340 у сумі 63 млрд грн) за одночасного розширення контингенту отримувачів допомоги та в умовах запланованого підвищення у 2020 р. соціальних стандартів, у зв’язку з чим посилюються ризики недостатності запланованого обсягу коштів на цю мету. Разом з тим, за рахунок таких видатків в рамках державної допомоги сім’ям з дітьми серед іншого планується забезпечувати запроваджені урядові ініціативи щодо надання окремих видів допомог, передбачених постановами КМУ від 30.01.2019 р. № 68 «Деякі питання надання послуги з догляду за дитиною до трьох років “муніципальна няня”» (здійснення з 01.01.2019 р. відшкодування вартості такої послуги у розмірі прожиткового мінімуму на дітей віком до 6 років, встановленого станом на 1 січня відповідного року /у 2020 р. – 1779 грн/) та від 13.03.2019 р. №250 «Деякі питання надання соціальної підтримки багатодітним сім’ям» (надання допомоги громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають в Україні, на третю і кожну наступну дитину у розмірі 1700 грн щомісяця до досягнення дитиною 6-річного віку), однак на даний час таке питання не врегульовано на законодавчому рівні (види допомоги сім’ям з дітьми та вимоги щодо її надання визначено Законом України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми»), на що звертав увагу Уряду Комітет при аналізі виконання державного бюджету у 2019 р. Натомість вказані нові соціальні допомоги Урядом пропонується віднести до видаткових повноважень державного бюджету на постійній основі шляхом внесення змін до Кодексу (у пов’язаному законопроекті № 2144) без передбачення відповідних норм у базовому законі.

Проект державного бюджету на 2020 рік в частині видатків на охорону здоров’я передбачає продовження розпочатої медичної реформи, здійснюваної відповідно до Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення», при цьому комунальні заклади охорони здоров’я мають долучитися до програми медичних гарантій з 1 квітня 2020 року. У зв’язку з цим, Урядом запропоновані відповідні зміни до Кодексу (у пов’язаному законопроекті № 2144) та на 2020 рік на реалізацію програми медичних гарантій (включаючи всі види медичної допомоги) передбачено видатки для Національної служби здоров’я за бюджетною програмою 2308060 в обсязі 72,1 млрд грн (що за поясненнями МОЗ включає кошти на: первинну медичну допомогу – 19,1 млрд грн; екстрену медичну допомогу – 4,7 млрд грн; вторинну (спеціалізовану) та третинну (високоспеціалізовану), паліативну медичну допомогу, медичну реабілітацію, медичну допомогу дітям до 16 років, медичну допомогу у зв’язку з вагітністю та пологами – 44,5 млрд грн; відшкодування вартості лікарських засобів – 3,1 млрд грн; резерв – 0,7 млрд грн) та збережено надання до 01.04.2020 р. медичної субвенції місцевим бюджетам у сумі 14,6 млрд грн. Крім того, пунктом 8 Прикінцевих положень законопроекту пропонується фінансове забезпечення закладів охорони здоров’я, які належать до сфери управління МОЗ, Національної академії медичних наук, Державного управління справами, Національної академії наук, Мінсоцполітики та не уклали договір з Національною службою здоров’я про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, здійснювати у 2020 році за рахунок коштів державного бюджету за бюджетними програмами відповідних вищезазначених головних розпорядників коштів.

Кошти для централізованого забезпечення хворих дороговартісними лікарськими засобами та медичними виробами передбачено у сумі 4,9 млрд грн, що менше ніж у 2019 р. (6,6 млрд грн). На рівні п.р. визначено видатки на лікування громадян України за кордоном (689,9 млн грн).

Разом з тим, Рахункова палата звертає увагу, що порядок реалізації державних медичних гарантій з надання вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги і третинної (високоспеціалізованої) амбулаторної та стаціонарної медичної допомоги, екстреної, паліативної медичної допомоги та медичної реабілітації, переліки й обсяг медичних послуг та лікарських засобів, оплата яких гарантується за рахунок коштів державного бюджету, не визначені; вартість послуг за цими видами медичної допомоги не встановлена, а видатки, передбачені на 2019 рік для впровадження пілотного проекту з реалізації державних гарантій медичного обслуговування населення за програмою медичних гарантій для амбулаторно-поліклінічної вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги не здійснювалися, а відтак застерігає про наявні ризики й можливі проблеми з фінансовим забезпеченням окремих закладів охорони здоров’я.

Згідно із статтею 5 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» обсяг коштів державного бюджету, що спрямовуються на реалізацію програми медичних гарантій, щорічно визначається в законі про державний бюджет у розмірі не менше 5% ВВП. Однак, за прогнозними розрахунками Мінфіну обсяг видатків зведеного бюджету на охорону здоров’я на 2020 рік становитиме 131,8 млрд грн, або 2,9% ВВП. Відповідно до цієї ж статті вказаного Закону програма медичних гарантій затверджується Верховною Радою у складі закону про державний бюджет на відповідний рік, але до законопроекту вона не подана.

Щодо видатків на забезпечення національної безпеки і оборони в інформації щодо врахування пропозицій РНБО (що є у складі супровідних матеріалів до законопроекту відповідно до пункту 11 частини першої статті 38 Кодексу) зазначено, що:

пропозицій від РНБО до законопроекту по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України, та обсягів видатків на національну безпеку і оборону до Мінфіну не надходило;

у законопроекті з урахуванням вимог статті 35 Закону України «Про національну безпеку України» загальний ресурс на безпеку і оборону передбачено у сумі 245,8 млрд грн (5,4% ВВП), у т.ч.: видатки за бюджетними програмами Міноборони, інших суб’єктів сектору безпеки і оборони – у сумі 207,8 млрд грн (із загального фонду – 194,8 млрд грн /на рівні 2019 р./, із спеціального фонду – 13 млрд грн), державні гарантії – у сумі 10 млрд грн, а також додаткові видатки із загального фонду за бюджетною програмою РНБО «Нерозподілені видатки на національну безпеку і оборону» (код 6501060) в сумі 28 млрд грн, які будуть розподілені окремо за рішенням РНБО.

Зокрема, статтею 26 законопроекту пропонується (як виняток з абзацу другого частини четвертої статті 33, частини одинадцятої статті 23 та пункту 11 частини першої статті 38 Кодексу) здійснити розподіл коштів за бюджетною програмою 6501060 за рішенням РНБО (з визначенням головного розпорядника коштів, відповідального виконавця бюджетних програм, напряму використання коштів, обсягу видатків споживання, у т.ч. на оплату праці, комунальні послуги та енергоносії, і видатків розвитку), на підставі якого Мінфіном вносяться зміни до розпису державного бюджету за поданням головних розпорядників коштів. Таке положення не відповідає частині другій статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків) та нормам Кодексу (зокрема, вищезгаданим у статті 26 законопроекту, а також частині другій статті 23 і пункту 5 частини першої статті 40 щодо встановлення бюджетних призначень законом про державний бюджет, частині шостій статті 23 щодо передачі бюджетних призначень за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом). Крім того, зазначене, на думку Рахункової палати, посилює корупційні ризики унаслідок прийняття неефективних управлінських рішень, «ручного» управління коштами за відсутності встановленого порядку розподілу. Отже, з метою дотримання бюджетного законодавства та передбачення обсягів видатків на 2020 р. за бюджетними програмами Міноборони, інших суб’єктів сектору безпеки і оборони відповідно до реальних потреб цього сектору при доопрацюванні законопроекту належить статтю 26 та видатки за бюджетною програмою 6501060 у сумі 28 млрд грн виключити, здійснивши розподіл таких коштів між відповідними бюджетними програмами головних розпорядників коштів з урахуванням рішення РНБО, що також вказано у Висновках Рахункової палати. При цьому Комітет направив відповідне звернення до РНБО з метою своєчасного врегулювання такого питання.

Статтею 18 законопроекту /аналогічна норма передбачалася у законах на 2015-2019 рр./ пропонується дозволити Міноборони у 2020 р. продовжити до 31.03.2020 р. дію договорів про закупівлю послуг з харчування, які діяли у 2019 р. Однак таке питання не належить до предмету регулювання закону про державний бюджет, визначеного статтею 40 Кодексу, і має унормовуватися законодавством щодо закупівель. Зокрема, згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про публічні закупівлі» умови, порядок та процедури закупівель товарів, робіт і послуг можуть установлюватися або змінюватися виключно цим Законом та/або Законом України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», а зміна його положень може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до вказаних законів. Рахункова палата і ГНЕУ також звертають увагу на такі вимоги Закону України «Про публічні закупівлі».

Щодо видатків на державне управління слід зазначити, що у проекті державного бюджету на 2020 рік видатки на забезпечення діяльності центральних органів виконавчої влади визначені відповідно до прийнятого новим Урядом рішення щодо їх оптимізації (постанова КМУ від 02.09.2019 р. № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади»), проте не відбулося відповідного зменшення таких видатків порівняно з бюджетними призначеннями на 2019 р. Таким чином, доцільно рекомендувати Уряду здійснити заходи з оптимізації цієї системи, забезпечивши скорочення чисельності працівників таких органів, виходячи з необхідності усунення дублювання функцій і повноважень між державними органами та спрощення управлінських процедур із застосуванням цифрових трансформацій, та відповідно переглянути зазначені видатки.

Поряд з тим, на 2020 рік за загальним фондом передбачені видатки за бюджетною програмою 0421060 «Підтримка реалізації комплексної реформи державного управління» у сумі 1215 млн грн (з них на оплату праці – 869,5 млн грн), що лише на 15,7 млн грн менше бюджетних призначень на 2019 рік, хоча попередньо планувалося завершити набір фахівців з питань реформ у п.р. Слід нагадати, що заходи за цією програмою здійснюються з 2017 р. відповідно до низки рішень Уряду щодо реформування державного управління (постанови КМУ від 18.08.2017 р. № 647 «Деякі питання реалізації комплексної реформи державного управління» і № 644 «Деякі питання упорядкування структури Секретаріату Кабінету Міністрів України, апарату міністерств та інших центральних органів виконавчої влади» та від 18.01.2017 р. № 15 «Питання оплати праці працівників державних органів» /із змінами/) та встановлюють особливі умови оплати праці новостворених структурних підрозділів у визначених Урядом органах державної влади (зокрема, в частині встановлення щомісячної надбавки за виконання особливо важливої роботи для фахівців з питань реформ у розмірі від 30,5 до 40,5 тис. грн).

У проекті державного бюджету на 2020 рік передбачено Мінфіну видатки загального фонду для Бюро фінансових розслідувань за бюджетною програмою 3502010 «Керівництво та управління у сфері фінансових розслідувань» у сумі 1288,1 млн грн та для Агентства з управління державним боргом за бюджетною програмою 3508010 «Керівництво та управління у сфері реалізації політики з питань управління державним боргом» у сумі 52,8 млн грн, однак законодавчо не врегульовано питання створення та функціонування цих органів. Рахункова палата зауважує, що планування таких бюджетних програм є передчасним, оскільки законодавчі підстави для їх запровадження на час подання законопроекту до Верховної Ради відсутні. При цьому потрібно зазначити, що Верховна Рада 02.10.2019 р. прийняла у І читанні законопроект «Про Бюро фінансових розслідувань» (реєстр. № 1208-2), а урядовий законопроект «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» за реєстр. № 2104 /щодо створення Боргового агентства/ ще не розглядався.

У зв’язку з проведенням у наступному році Всеукраїнського перепису населення та чергових місцевих виборів суттєво збільшено порівняно з 2019 р. видатки загального фонду за відповідними бюджетними програмами: «Статистичні спостереження та переписи» (код 1207020) – в 13,9 раза (передбачено у сумі 3,4 млрд грн проти 0,25 млрд грн на 2019 р.); «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (код 6741020) – в 8,7 раза (передбачено у сумі 2,14 млрд грн проти 0,25 млрд грн на 2019 р.).

Відповідно до Закону України «Про політичні партії в України» у законопроекті передбачено видатки загального фонду на фінансове забезпечення політичних партій у сумі 1034,4 млн грн, а саме за бюджетними програмами «Відшкодування витрат політичним партіям, пов’язаних із фінансуванням їх передвиборної агітації на виборах народних депутатів України» (код 6731110) у сумі 467,3 млн грн та «Фінансування статутної діяльності політичних партій» (код 6331020) у сумі 567,1 млн грн. При цьому у зв’язку з прийняттям Верховною Радою 02.10.2019 р. законопроекту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» (реєстр № 1029), яким зменшено наполовину загальний обсяг фінансового забезпечення статутної діяльності політичних партій, при доопрацюванні законопроекту належить відповідно зменшити обсяг видатків за бюджетною програмою 6331020.

Щодо забезпечення функціонування судів і діяльності суддів, органів і установ системи правосуддя у проекті державного бюджету на 2020 рік відповідні видатки передбачені в обсязі 17,9 млрд грн (з них за загальним фондом – 13,95 млрд грн), що на 4,9% перевищує відповідний обсяг видатків на 2019 рік. При цьому за спеціальним фондом на вказану мету планується отримати судовий збір та надходження від звернення застави у дохід держави у сумі 3,9 млрд грн (відповідно до пункту 5 частини третьої статті 29 та пункту 5 частини четвертої статті 30 Кодексу). Однак, за інформацією, наведеною у матеріалах до законопроекту, не врахованими залишилися пропозиції Вищої ради правосуддя по статтях, пов’язаних із забезпеченням функціонування судів і діяльності суддів, органів і установ системи правосуддя, загалом на суму 18,6 млрд грн, у т.ч. на:  Службу судової охорони – 7,4 млрд грн (за поясненнями Уряду передбачені кошті у сумі 1 млрд грн дозволять належним чином розпочати діяльність Служби у 2020 р.), оплату праці з нарахуваннями – 8 млрд грн (але для судової влади видатки на оплату праці (без нарахувань) визначено в обсязі 13,8 млрд грн, або на 21,4% більше, ніж затверджено на 2019 р.), інші поточні витрати – 2,5 млрд грн, капітальні видатки – 0,7 млрд грн.

Виникає питання щодо доцільності передбачення у законопроекті статей 20 і 24 щодо проведення процедур ліквідації у 2020 р. в межах видатків, передбачених у державному бюджеті: Верховним Судом України, Вищим спеціалізованим судом з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищим господарським судом та Вищим адміністративним судом – в межах видатків Верховному Суду; Державною фіскальною службою – в межах видатків Державній податковій службі та Державній митній службі. Відповідні питання унормовано в абзаці другому частини одинадцятої статті 51 Кодексу (згідно з яким у разі ліквідації або реорганізації державних органів у поточному бюджетному періоді забезпечення їх діяльності у наступному бюджетному періоді до завершення процедур ліквідації або реорганізації здійснюється в межах видатків, передбачених новим державним органам, які визначені правонаступниками чи яким передаються функції органів, що ліквідуються або реорганізуються) та не потребують додаткового законодавчого врегулювання.

Видатки для забезпечення органів прокуратури на 2020 рік визначено в обсязі 7,7 млрд грн, або на 5,5% більше ніж на 2019 р., але потребуватимуть перерахунку, зважаючи на прийняття Верховною Радою Закону України від 19.09.2019 р. № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

У законопроекті збережено видатки за бюджетною програмою 2201070 «Фонд Президента України з підтримки освітніх, наукових та спортивних програм для молоді» у сумі 500 млн грн. Такий Фонд засновано Указом Президента України від 06.11.2018 р. № 357 та видатки на 2019 рік визначені в обсязі 1 млрд грн, проте за 8 місяців 2019 р. не використовувалися через відсутність відповідного нормативно-правового регулювання (порядку використання бюджетних коштів та паспорту цієї бюджетної програми). Разом з тим, Указом Президента України від 28.09.2019 р. № 718 внесено зміни до вищезазначеного Указу, якими уточнено назву такого Фонду та здійснювані в рамках нього заходи. З урахуванням внесених змін існуватиме Фонд Президента України з підтримки освіти, науки та спорту. Водночас, доручено Кабінету Міністрів розробити та внести на розгляд Верховної Ради законопроекти, зокрема, про: внесення змін до Кодексу (визначивши механізм, що забезпечуватиме акумулювання невикористаних у попередні роки коштів, передбачених на фінансове забезпечення заходів цього Фонду, для використання у наступних роках з урахуванням їх цільового призначення); внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» (передбачивши зарахування залишку коштів за бюджетною програмою 2201070 на кінець п.р. до спеціального фонду державного бюджету та його збереження на рахунках спеціального фонду для здійснення у 2020 р. відповідних видатків), а також передбачити під час доопрацювання законопроекту включення зазначеного залишку коштів до зазначених видатків незалежно від запланованого обсягу бюджетних призначень за відповідною бюджетною програмою на 2020 рік.

На 2020 рік значний обсяг витрат державного бюджету планується спрямувати на дорожню інфраструктуру – близько 74,32 млрд грн виключно за спеціальним фондом (бюджетні призначення на 2019 р. – 55,6 млрд грн, з них за загальним фондом – 0,5 млрд грн, за спеціальним фондом на реалізацію програм і проектів держаного фонду регіонального розвитку – 1 млрд грн). При цьому кошти державного дорожнього фонду за рахунок відповідних доходів спеціального фонду державного бюджету (69,65 млрд грн) розподілено відповідно до частини четвертої статті 24-2 Кодексу за такими бюджетними програмами:

«Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення» (код 3111020) у сумі 38 млрд грн;

«Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах» (код 3131090) у сумі 22,17 млрд грн;

«Виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування» (код 3111030) у сумі 6,3 млрд грн;

«Фінансове забезпечення заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху відповідно до державних програм» (код 3107020) у сумі 3,17 млрд грн.

Крім того, для реалізації інвестиційних проектів у сфері дорожнього господарства за рахунок зовнішніх цільових позик передбачено залучити 4,67 млрд грн.

Рахункова палата зауважує, що за результатами проведених аудитів виявлені нею порушення і недоліки при розподілі коштів державного дорожнього фонду та неекономне, нерезультативне і з порушенням чинного законодавства їх використання, свідчать про значні ризики неефективного розподілу і використання наявних ресурсів. Зокрема, кошти розпорошувалися між значною кількістю об’єктів, при цьому на завершення капітального ремонту деяких об’єктів не передбачалися, здійснення робіт відкладалося і відповідно кошторисна вартість незавершеного будівництва збільшувалася через руйнацію та пошкодження вже побудованого дорожнього покриття.

Щодо надання бюджетної підтримки агропромислового комплексу у проекті державного бюджету на 2020 рік за загальним фондом передбачено кошти лише за однією новою бюджетною програмою 1201040 «Здешевлення кредитів сільськогосподарським товаровиробникам для купівлі земель сільськогосподарського призначення» у сумі 4,4 млрд грн /на 2019 р. встановлено бюджетні призначення за такими основними напрямами: фінансова підтримка розвитку фермерських господарств (1 млрд грн), державна підтримка розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників (0,4 млрд грн), державна підтримка тваринництва (3,5 млрд грн), фінансова підтримка сільгосптоваровиробників (0,9 млрд грн)/, незважаючи на значну роль цього сектору економіки у формуванні ВВП та його експортний потенціал. У Висновках Рахункової палати зауважено, що запровадження цієї бюджетної програми є передчасним у зв’язку з відсутністю законодавчих підстав.

На 2020 р., як і у 2019 р., за спеціальним фондом передбачено надання з державного бюджету кредитів фермерським господарствам (67 млн грн) за рахунок коштів, які надійдуть від повернення таких кредитів.

Слід також звернути увагу, що Закон України «Про державну підтримку сільського господарства України» містить норми щодо надання державної підтримки виробникам сільськогосподарської продукції, а відповідно до пункту 42 розділу VI Кодексу у 2017-2021 рр. щорічний обсяг коштів державного бюджету на державну підтримку сільськогосподарських товаровиробників становить не менше 1% випуску продукції у сільському господарстві (орієнтовно 8,4 млрд грн) /хоча у пов’язаному законопроекті № 2144 пропонується такий обсяг коштів визначати не більше 1% випуску продукції у сільському господарстві/.

Статтею 21 законопроекту передбачається встановити, що розподіл коштів за напрямами, об’єктами та/або заходами за бюджетною програмою «Здійснення природоохоронних заходів» (код 2401270) здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України. Однак таке положення (у запропонованій редакції) не потребує законодавчого врегулювання, зважаючи на положення частини сьомої статті 20 Кодексу /щодо затвердження за рішенням КМУ порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами/. Крім того, Рахункова палата пропонує виключити із законопроекту цю статтю, оскільки відповідно до пункту 7 частини п’ятої статті 22 Кодексу головний розпорядник бюджетних коштів здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі.

Для надання державної підтримки вугільній галузі у проекті державного бюджету на 2020 рік за загальним фондом передбачені видатки у сумі 2947,5 млн грн (у т.ч. на реструктуризацію вугільної галузі – 1997,7 млн грн, ліквідацію вугледобувних та торфодобувних підприємств – 659,7 млн грн, гірничорятувальні заходи на вугледобувних підприємствах – 290 млн грн), який загалом на 14,3% перевищує показники, затверджені у державному бюджеті на 2019 рік. Але впродовж п.р. для забезпечення нагальних та невідкладних проблем вугільної галузі (насамперед для виплати зарплати шахтарям держпідприємств та забезпечення проведення оплати спожитої електроенергії цими підприємствами) з резервного фонду державного бюджету надано додатково 950 млн грн, які за звітними даними використані майже у повному обсязі. Здійснення таких видатків з резервного фонду державного бюджету не у повній мірі відповідають меті створення такого фонду і відповідно не узгоджується із частиною першою статті 24 Кодексу (резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету). Крім того, для збільшення ресурсу на здійснення заходів з реструктуризації вугільної галузі у поточному і попередніх роках за рішеннями Уряду здійснювався в межах загального обсягу бюджетних призначень головного розпорядника коштів перерозподіл видатків, зокрема шляхом зменшення видатків на ліквідацію вугледобувних та торфодобувних підприємств, що в свою чергу має наслідком гальмування процесу підготовки шахт до закриття. Отже, постає питання щодо достатності передбачених коштів для вирішення проблем вугільної галузі.

У проекті державного бюджету на 2020 рік не передбачено розподіл державних капітальних вкладень за державними інвестиційними проектами. Натомість передбачено у складі загальнодержавних витрат Мінекономіки за бюджетною програмою «Державні капітальні вкладення на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів» (код 1211120) видатки загального фонду у сумі 2339,4 млн грн (на рівні загального обсягу відповідних видатків, визначеного у державному бюджеті на 2019 рік). При цьому статтею 25 законопроекту пропонується (як виняток з пункту 7 частини дев’ятої статті 33, частин другої, третьої та сьомої статті 33-1 та пункту 4-1 частини першої статті 38 Кодексу) розподіляти кошти між головними розпорядниками коштів (з визначенням нових бюджетних програм) за рішенням Кабінету Міністрів на підставі рішення Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів. Таке положення не відповідає частині другій статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків) та нормам Кодексу (зокрема, вищезгаданим у статті 25 законопроекту, а також частині другій статті 23 і пункту 5 частини першої статті 40 щодо встановлення бюджетних призначень законом про державний бюджет, частині шостій статті 23 щодо передачі бюджетних призначень за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом). Отже, з метою дотримання бюджетного законодавства при доопрацюванні законопроекту належить статтю 25 та видатки за бюджетною програмою 1211120 у сумі 2,3 млрд грн виключити, здійснивши розподіл таких коштів між відповідними бюджетними програмами головних розпорядників коштів на підставі рішення зазначеної Міжвідомчої комісії, що також вказано у Висновках Рахункової палати.

У Висновках Рахункової палати окремо зазначено, що за її оцінкою є можливості для оптимізації запропонованих у законопроекті як кількості бюджетних програм, так і обсягів видатків:

внаслідок непослідовної державної політики, прийняття неефективних управлінських рішень, неналежного планування за деякими бюджетними програмами, які передбачаються на 2020 рік, видатки упродовж останніх років за ініціативою головних розпорядників бюджетних коштів зменшувалися та перерозподілялися на інші бюджетні програми;

у звітах про проведені Рахунковою палатою у 2018 р. і І півріччі 2019 р. аудити неодноразово зазначалося про неналежне планування бюджетних програм, унаслідок чого кошти державного бюджету використовувалися з порушенням чинного законодавства і неефективно;

за деякими бюджетними програмами, які у 2018–2019 роках не здійснювалися у планових обсягах, є можливості для оптимізації видатків.

Видатки державного фонду регіонального розвитку передбачено у складі загальнодержавних витрат Мінрегіону за кодом 2761070 у сумі 9,5 млрд грн, що становить 0,99% доходів загального фонду проекту державного бюджету (відповідно до вимог частини першої статті 24-1 Кодексу при складанні проекту державного бюджету державний фонд регіонального розвитку визначається в обсязі не менше 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду, однак у пов’язаному законопроекті № 2144 пропонується визначити обсяг цього фонду не більше 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду). Такі видатки передбачені за загальним фондом державного бюджету на відміну від 2019 року (у якому видатки визначені загалом у сумі 7,7 млрд грн, у т.ч. за загальним фондом – 6,7 млрд грн, за спеціальним фондом – 1 млрд грн).

Відносини між державним та місцевими бюджетами на 2020 рік у законопроекті побудовані на основі чинного законодавства з урахуванням запропонованих Урядом змін до Кодексу у пов’язаному законопроекті № 2144 та здійснюваних окремих заходів з реалізації реформ у сферах місцевого самоврядування, охорони здоров’я, освіти, соціального захисту населення.

На 2020 рік законопроектом встановлюються відносини державного бюджету з 1445 місцевими бюджетами (з яких – 859 бюджетів об’єднаних територіальних громад /далі – ОТГ/), що на 41 одиницю більше ніж у 2019 р. Разом з тим, за інформацією Мінрегіону такі відносини не встановлено з бюджетами 28 ОТГ, в яких у 2019 р. відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради і відповідного сільського, селищного, міського голови, додаткові вибори депутатів сільських, селищних рад та приєднання сільських, селищних громад до ОТГ. Для забезпечення правових підстав щодо встановлення взаємовідносин між бюджетами відповідно до вимог пункту 2-1 частини першої статті 2 і пункту 3 частини четвертої статті 67 Кодексу Кабінету Міністрів належить терміново ухвалити необхідні рішення щодо зазначених ОТГ.

Загальний обсяг трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам на 2020 рік становить 151,1 млрд грн, у т.ч. із загального фонду – 125,8 млрд грн, спеціального фонду – 25,3 млрд грн.

Із загального фонду державного бюджету передбачається надати місцевим бюджетам:

дотації у сумі 21,8 млрд грн, що на 4,1 млрд грн, або на 15,7% менше, ніж визначено на 2019 рік, з них:

– базову дотацію у сумі 13,3 млрд грн, що на 2,9 млрд грн, або на 28%, більше порівняно з 2019 р., яку отримають 19 обласних бюджетів, 38 бюджетів міст обласного значення, 356 районних бюджетів та 619 бюджетів ОТГ;

– стабілізаційну дотацію у сумі 200 млн грн, що на 3,9 млн грн, або 1,9% менше порівняно 2019 р.;

– додаткову дотацію на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я у сумі 7,9 млрд грн, що на 7 млрд грн, або на 47%, менше ніж у 2019 р. /така дотація відповідно до Кодексу встановлюється для обласних бюджетів з подальшим розподілом між місцевими бюджетами/. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту при розподілі цієї дотації враховано нові параметри (а саме кількість учнів закладів середньої, професійної (професійно-технічної) освіти, кількість внутрішньо переміщених осіб) та змінено пропорції врахування відповідних параметрів, що передбачено у пов’язаному законопроекті № 2144, проте не наведено аргументації щодо зменшення обсягу цієї дотації. За висновками Асоціації обласних та районних рад, Асоціації міст, Асоціації ОТГ чинний порядок здійснюваного на обласному рівні розподілу цієї дотації між місцевими бюджетами свідчить про нерівномірність та необ’єктивність такого розподілу і не сприяє забезпеченню достатнього рівня видатків у відповідних сферах, що здійснюються з бюджетів місцевого самоврядування та з районних бюджетів;

– додаткову дотацію на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих державою податкових пільг зі сплати земельного податку суб'єктам космічної діяльності та літакобудування – 405,1 млн грн (на 48,7 млн грн, або на 13,7%, більше ніж у 2019 р.). Однак втрати місцевих бюджетів від наданих державою податкових пільг в інших сферах економіки не відшкодовуються /прикладом є справляння відповідно до пункту 284.4 статті 284 Податкового кодексу плати за землю за земельні ділянки, надані гірничодобувним підприємствам для видобування корисних копалин та розробки родовищ корисних копалин, у розмірі 25% податку/;

субвенції передбачаються у сумі 103,95 млрд грн, що на 139,97 млрд грн, або на 57,4%, менше порівняно з 2019 р., зокрема:

– освітня субвенція в обсязі 77,53 млрд грн, що на 7,9 млрд грн, або на 11,4%, більше ніж передбачено на 2019 рік. При цьому у складі освітньої субвенції заплановано резерв коштів у сумі 663,7 млн грн /обсяг якого відповідно до частини третьої статті 103-2 Кодексу не може перевищувати 1% загального обсягу субвенції/. На відміну від 2019 р. у складі субвенції не передбачено нерозподілені видатки для територій Донецької та Луганської областей, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень /на 2019 рік такі кошти передбачені у сумі 681 млн грн/. Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, у загальному обсязі субвенції враховано видатки на зростання соціальних стандартів та контингенту учнів, що здобувають загальну середню освіту. Поряд з тим, на виконання підпункту 1 пункту 6 розділу XII Закону України «Про освіту», згідно з яким передбачено поетапне (до 2023 р.) щорічне збільшення посадових окладів педагогічних працівників найнижчої кваліфікаційної категорії до 4 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, постановою КМУ від 10.07.2019 р. № 822 «Про оплату праці педагогічних, науково-педагогічних та наукових працівників закладів і установ освіти і науки» встановлено з 01.01.2020 р. відповідне поетапне збільшення оплати праці педагогічних працівників. Однак, в освітній субвенції кошти на виконання зазначених норм не враховані. За оцінкою Асоціації міст додаткова потреба у таких коштах становить 27,5 млрд грн;

– медична субвенція в обсязі 14,6 млрд грн, що на 41,1 млрд грн, або на 73,8%, менше ніж передбачено на 2019 рік, яку планується надавати лише у січні–березні 2020 р. у зв’язку із запропонованим Урядом відтермінуванням до 01.04.2020 р. переходу на фінансове забезпечення Національною службою здоров’я вторинної медичної допомоги, що передбачено у пов’язаному законопроекті № 2144. У розрахунку цієї субвенції передбачено цільові видатки у сумі 0,5 млрд грн, з яких на лікування хворих на цукровий та нецукровий діабет – 0,21 млрд грн, лікування хворих на хронічну ниркову недостатність методом гемодіалізу – 0,27 млрд грн. При цьому згідно із статтею 23 законопроекту пропонується зберегти на рахунках відповідних місцевих бюджетів залишків коштів медичної субвенції на 01.04.2020 р. для використання на оновлення матеріально-технічної бази, комп’ютеризацію та інформатизацію комунальних закладів охорони здоров’я, які є надавачами медичних послуг (крім первинної медичної допомоги) за програмою медичних гарантій;

– із субвенцій на здійснення державних програм соціального захисту залишилася одна субвенція у сумі 1,2 млрд грн і порівняно з 2019 р. загальний обсяг таких субвенцій зменшено на 100,8 млрд грн, або на 98,8%. Зазначене пов’язано із запропонованою Урядом (у пов’язаному законопроекті за реєстр. № 2144) передачею на фінансове забезпечення безпосередньо з державного бюджету видатків на надання пільг і житлових субсидій населенню та виплату допомоги сім`ям з дітьми й деяким іншим категоріям громадян, що у 2019 р. здійснюються за рахунок трьох субвенцій;

– субвенція на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами у сумі 504,46 млн грн /на рівні п.р./

– субвенція на розвиток екстреної медичної допомоги у сумі 922,6 млн грн (на рівні п.р.), але з розподілом між областями, які не приймали участі у відповідному пілотному проекті, що запроваджений у 2019 р.;

–  субвенція на придбання агіографічного обладнання у сумі 80,8 млн грн (на 69,2 млн грн, або на 46,2% менше, ніж на 2019 рік, що за інформацією МОЗ пов’язано із завершенням у 2020 р. заходів щодо забезпечення закладів охорони здоров’я ангіографічним обладнанням для 100 % покриття території країни мережею реперфузійних центрів).

Із спеціального фонду державного бюджету передбачено надати місцевим бюджетам субвенції в обсязі 25,3 млрд грн, з яких на:

– фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах – 22,2 млрд грн, що на 7,5 млрд грн більше ніж на 2019 рік /надається на виконання пункту 2 частини третьої статті 24-2 та статті 103-1 Кодексу в рамках державного дорожнього фонду/;

– реалізацію інвестиційних проектів за рахунок зовнішніх цільових позик, а саме на: завершення будівництва метрополітену у м. Дніпрі (560 млн грн); подовження третьої лінії метрополітену у м. Харкові (356,3 млн грн); реформування регіональних систем охорони здоров’я для здійснення заходів з виконання спільного з МБРР проекту «Поліпшення охорони здоров'я на службі у людей» (0,7 млрд грн); реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України (1,1 млрд грн);

– реалізацію проекту «Житло для внутрішньо переміщених осіб» – 485 млн грн, або на 475 млн грн більше, ніж у п.р. (за рахунок міжнародної допомоги).

При цьому законопроект не містить розподілу між місцевими бюджетами 12 трансфертів з державного бюджету, або 38,7% їх загальної кількості (з яких нова лише одна субвенція), що не узгоджується з вимогами частини третьої статті 97 Кодексу (згідно з якими у державному бюджеті затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів) та створює ризики затягування подальшого розподілу відповідних трансфертів і можливостей освоєння зазначених коштів протягом бюджетного періоду. Зокрема, йдеться про стабілізаційну дотацію та субвенції на:

формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад – 2,1 млрд грн (на рівні 2019 р.);

здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров’я – 1,5 млрд грн (нова субвенція для підтримки комунальних закладів в системі охорони здоров’я, що не надають послуг за програмою медичних гарантій);

забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти «Нова українська школа» – 1,4 млрд грн (на 206,3 млн грн, або на 17%, більше ніж на 2019 р.);

модернізацію та оновлення матеріально-технічної бази професійно-технічних навчальних закладів – 100 млн грн (на 50 млн грн, або в 2 рази, більше ніж на 2019 р.);

забезпечення якісної, сучасної та доступної загальної середньої освіти «Нова українська школа» – 1,4 млрд грн (на 206,3 млн грн, або на 17%, більше ніж на 2019 р.);

модернізацію та оновлення матеріально-технічної бази професійно-технічних навчальних закладів – 100 млн грн (на 50 млн грн, або в 2 рази, більше ніж на 2019 р);

фінансування заходів соціально-економічної компенсації ризику населення, яке проживає на території зони спостереження, – 137,5 млн грн (на рівні п.р.);

реалізацію проектів в рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України – 1,3 млрд грн, з них за загальним фондом – 0,2 млрд грн (на 325 млн грн, або на 65%, менше ніж на 2019 р);

проведення робіт, пов'язаних зі створенням і забезпеченням функціонування центрів надання адміністративних послуг, у тому числі послуг соціального характеру, в форматі «Прозорий офіс» – 100 млн грн (на 50 млн грн, або на 33,3% менше, ніж на п.р);

виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для сімей осіб, які загинули, і для осіб, які стали особами з інвалідністю І-ІІ групи внаслідок участі в антитерористичній операції, здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та які потребують поліпшення житлових умов, – 305,1 млн грн (на рівні п.р.); внутрішньо переміщених осіб, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції, здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, і визнані особами з інвалідністю внаслідок війни ІІІ групи або учасниками бойових дій та які потребують поліпшення житлових умов, – 248,4 млн грн (на 223,4 млн грн, або у 9,9 разів, більше ніж на п.р); сімей учасників бойових дій на території інших держав, які загинули, і для осіб з інвалідністю І-ІІ групи з числа учасників бойових дій на території інших держав та які потребують поліпшення житлових умов. – 200 млн грн (на рівні п.р.).

У законопроекті не передбачені окремі субвенції, які визначені на 2019 р., серед них на: здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій (4,7 млрд грн), реалізацію заходів, спрямованих на підвищення якості освіти (1,5 млрд грн), реалізацію заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості (1 млрд грн).

До державного бюджету у 2020 році планується отримати реверсну дотацію в обсязі 8,8 млрд грн (на 1,9 млрд грн, або на 28,5%, більше ніж у п.р.), яку будуть перераховувати до державного бюджету 5 обласних бюджетів, 53 бюджети міст обласного значення, 38 районних бюджетів та 139 бюджетів ОТГ.

За інформацією у супровідних матеріалах до законопроекту розрахункові показники місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів) на 2020 рік становлять загалом: видатки і кредитування – 465,6 млрд грн /що менше ніж враховано при затвердженні державного бюджету на 2019 р. на 103 млрд грн, або на 18,1% та пов’язане переважно з передачею на здійснення з державного бюджету значної частини видатків на виконання державних програм соціального захисту/, доходи – 323,3 млрд грн /відповідно більше на 36,1 млрд грн, або на 12,6%/.

Порівняно з 2019 р. на наступний рік у законопроекті передбачається незначне збільшення спеціального фонду державного бюджету (питома вага планових показників спеціального фонду у структурі проекту державного бюджету на 2020 рік становитиме за надходженнями і витратами 9,5% порівняно з 8,6% за надходженнями і витратами у 2019 р.).

Таке збільшення спеціального фонду пояснюється, насамперед, тим, що з 2020 року згідно з пунктами 1-3 частини третьої статті 29 Кодексу окремі податки зараховуються у повному обсязі (у 2019 р. – 75%) до спеціального фонду державного бюджету як джерела формування державного дорожнього фонду. Зокрема, у частині доходів джерелами цього фонду на наступний рік є: 100% акцизного податку з пального і транспортних засобів, ввізного мита на нафтопродукти та транспортні засоби та шини до них (у 2019 р. – 75% таких платежів), 100% плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні. У законопроекті загальний обсяг планових показників таких надходжень становить 69,65 млрд грн (що на 19,2 млрд грн, або на 38,1%, більше ніж на 2019 р.).

Щодо відповідності законопроекту чинному законодавству

Частинами третьою та четвертою статті 153 Регламенту визначено окремі вимоги щодо підготовки законопроекту про державний бюджет на наступний рік, а саме такий законопроект має бути розроблений з дотриманням вимог Кодексу та має ґрунтуватися на Бюджетній декларації з урахуванням рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту), а також не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів.

Насамперед, про відповідність окремих положень законопроекту нормам Кодексу та іншого законодавства вже відмічалося вище по тексту, а також вказано ГНЕУ і Рахунковою палатою у своїх висновках.

Слід також зазначити, що попереднім Кабінетом Міністрів не виконано вимоги частин сьомої і восьмої статті 33 Кодексу, частини першої статті 29 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» і частини першої статті 152 Регламенту щодо схвалення не пізніше 1 червня 2019 р. Бюджетної декларації на 2020-2022 роки та у триденний строк її подання разом з фінансово-економічним обґрунтуванням до Верховної Ради, при тому що саме попередній Кабінет Міністрів ініціював відповідні законодавчі норми щодо Бюджетної декларації. Таким чином, наразі немає урядового документу середньострокового бюджетного планування, що мав би визначати засади бюджетної політики і показники державного бюджету на 2020-2022 роки і бути основою для складання проекту державного бюджету на 2020 рік та прогнозів місцевих бюджетів на 2021 і 2022 роки.

Як і у попередні роки, законопроектом пропонується внести зміни або зупинити дію окремих норм законодавчих актів /зокрема, статтями 25 і 26, пунктами 3-5 Прикінцевих положень законопроекту/. Це не відповідає вимогам частини четвертої статті 153 Регламенту, що також зазначають Рахункова палата та ГНЕУ. При цьому, ГНЕУ зауважує, що у законопроекті продовжена багаторічна негативна практика призупинення законом про державний бюджет дії чинних актів законодавства, зміни правого регулювання відносин, ніж передбачено ними, що суперечить численним рішенням Конституційного Суду України.

При цьому пункт 5 Прикінцевих положень законопроекту (згідно з яким норми абзацу восьмого пункту 14 розділу XI Закону України “Про державну службу” застосовуються до 31 грудня 2020 року) належить виключити, оскільки відповідне питання вже врегульовано у п.2 розділу ІІ Закону України від 19.09.2019 р. № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади».

У поданих разом із законопроектом супровідних матеріалах немає окремої інформації, передбаченої частиною першою статті 38 Кодексу, зокрема: щодо:

обґрунтувань розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення (підпункт «є» пункту 1) – з цього приводу на запит від Комітету Мінфіном поінформовано, що цей підпункт є частиною пояснювальної записки, а у пояснювальній записці до законопроекту міститься інформація щодо соціального захисту населення, в т.ч. величини прожиткового мінімуму у розрахунку на місяць на одну особу і для основних соціальних і демографічних груп населення;

переліку державних інвестиційних проектів із зазначенням загальної вартості кожного проекту, загальних обсягів витрат державного бюджету, необхідних для розроблення та реалізації кожного проекту, включаючи обсяги видатків державного бюджету, необхідних для завершення кожного проекту, а також обсяги таких видатків на відповідний бюджетний період у розрізі бюджетних програм (пункт 4-1), – таку інформацію не подано за наявності статті 25 законопроекту;

пояснень головних розпорядників бюджетних коштів до проекту державного бюджету на підставі бюджетних запитів за формою, визначеною Міністерством фінансів України (пункт 9) – на запит від Комітету подано окремо до Комітету.

Поряд з тим, у супровідних матеріалах до законопроекту не наведено детальних розрахунків і обґрунтувань до законопроекту та показників проекту державного бюджету на 2020 рік, що значно ускладнює опрацювання і аналіз окремих положень та показників законопроекту. З огляду на зазначене, від Комітету направлялися звернення до окремих державних органів (насамперед, Мінфіну) щодо термінового подання відповідних матеріалів. У відповідь на такі звернення надано певні пояснення і розрахунки. Однак надана до Комітету інформація не є складовою безпосередньо законопроекту та/або супровідних матеріалів до нього (а відтак не є доступною для широкого обговорення як в Парламенті, так і серед громадськості).

Щодо опрацювання законопроекту та
підготовки його до першого читання

Відповідно до схваленого Комітетом графіку протягом 24-30 вересня п.р. було проведено засідання підкомітетів за участю Мінфіну, Рахункової палати, відповідних органів влади і установ за такими напрямами опрацювання законопроекту: доходи державного бюджету, фінансування державного бюджету, державний борг; видатки та кредитування державного бюджету; відносини між державним бюджетом і місцевими бюджетами. У процесі розгляду зазначених питань на відповідних засіданнях отримано додаткову інформацію щодо обґрунтувань і розрахунків окремих показників проекту державного бюджету на 2020 рік.

Загалом звернуто увагу, що у доходній частині проекту державного бюджету на 2020 рік вбачається обґрунтованим збільшення прогнозу деяких видів надходжень.

При опрацюванні показників видатків та кредитування проекту державного бюджету на 2020 рік було заслухано 31 головного розпорядника коштів державного бюджету, вивчено стан і проблеми бюджетного забезпечення у відповідних сферах діяльності. Слід відмітити, що переважна більшість головних розпорядників коштів державного бюджету зазначила про недостатність бюджетних коштів для забезпечення їх діяльності  та виконання покладених на них завдань з огляду на розпочаті та ініційовані структурні перетворення.

Під час розгляду питання міжбюджетних відносин за участю представників органів місцевого самоврядування та їх всеукраїнських асоціацій найбільше занепокоєння, як і у попередні роки, викликало недостатнє забезпечення фінансовими ресурсами виконання делегованих державою повноважень, насамперед у зв’язку із значним підвищенням зарплати педагогічних працівників, що у свою чергу зумовить відволікання власних ресурсів місцевого самоврядування при тому, що не у повній мірі здійснюється компенсація втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих податкових пільг.

За наслідками такої роботи народними депутатами – членами Комітету сформовано ряд пропозицій, які включено до таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту.

З метою конструктивного та збалансованого розгляду законопроекту у Комітеті за участю керівництва Мінфіну і Рахункової палати опрацьовано таблицю пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту (при формуванні якої включено загалом 2176 пропозицій) та висновки Рахункової палати.

У ході роботи відмічено, що більшість направлених пропозицій не відповідають вимогам, встановленим частиною першою статті 156 Регламенту, а саме:

– пропозиції щодо збільшення витрат та/або зменшення надходжень державного бюджету мають визначати джерела їх покриття (включаючи види та обсяги витрат, що підлягають скороченню) і не можуть призводити до збільшення державного боргу і державних гарантій порівняно з їх граничним обсягом, передбаченим у законопроекті;

– пропозиції щодо зміни прогнозу доходів та фінансування бюджету можуть вноситися у разі, якщо виявлено неточності в його розрахунку Комітетом та/або Мінфіном.

Окремі народні депутати подали збалансовані пропозиції лише формально, тому що запропоновані джерела додаткових витрат бюджету в таких пропозиціях виявилися нереалістичними і не підтверджуються належними розрахунками і поясненнями, не узгоджуються з бюджетною методологією та можуть зумовити невиконання бюджетних програм (зокрема, на функціонування органів влади), видатки за якими пропонується зменшити.

За попередньою оцінкою для врахування поданих пропозицій необхідно загалом близько 1,9 трлн грн.

Загалом до таблиці пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту не включені пропозиції, направлені до Комітету після 1 жовтня 2019 р. (тобто зареєстровані в Апараті Верховної Ради 2 жовтня п.р. і пізніше) як такі, що згідно з частиною другою статті 156 Регламенту не розглядаються.

У результаті проведеної роботи підготовлено проект постанови Верховної Ради України «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2020 рік» та таблицю пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2020 рік. Пропозиції, наведені у зазначеній таблиці та які запропоновано врахувати (або врахувати частково), включено до зазначеного проекту постанови Верховної Ради. Такі пропозиції мають бути розглянуті і враховані Кабінетом Міністрів при підготовці законопроекту до другого читання і реалізації бюджетної політики у наступному році.

Відповідно до частини десятої статті 157 Регламенту законопроект про державний бюджет на наступний рік вважається прийнятим у першому читанні, якщо буде прийнято в цілому проект постанови Верховної Ради щодо висновків і пропозицій до цього законопроекту, а схвалені Верховною Радою висновки і пропозиції до законопроекту про державний бюджет на наступний рік набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради.

За підсумками розгляду питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект постанови Верховної Ради України «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2020 рік» (реєстр. № 2000-П), підготовлений Комітетом з питань бюджету, прийняти за основу та в цілому.