Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 01 липня 2020 року розглянув проект Закону України про внесення змін до статті 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (реєстр. № 3659 від 15.06.2020 р.), внесений Кабінетом Міністрів України.

І. До Комітету надійшов на розгляд урядовий законопроект про внесення змін до статті 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» за реєстр. № 3659 /далі – законопроект № 3659/.

Законопроектом № 3659 передбачається доповнити пункт 1 статті 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /далі – Закон/ новими підпунктами «ґ» та «д», згідно з якими у 2020 році можуть надаватися державні гарантії за рішенням Кабінету Міністрів України та за погодженням з Комітетом:

для забезпечення виконання боргових зобов’язань приватного акціонерного товариства «Укргідроенерго» /далі – ПрАТ «Укргідроенерго»/ за кредитами (позиками), що залучаються для фінансування інвестиційного проекту будівництва третьої черги Дністровської гідроакумулюючої електричної станції, інвестиційного проекту будівництва Канівської гідроакумулюючої електричної станції, з можливістю за рішенням Кабінету Міністрів України звільнення ПрАТ «Укргідроенерго» від зобов’язання надати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань за державними гарантіями та сплачувати до державного бюджету плату за їх надання;

для забезпечення часткового виконання боргових зобов’язань за портфелем кредитів банків-кредиторів, наданих суб’єктам господарювання мікропідприємництва, малого та/або середнього підприємництва – резидентам України (в обсязі до 5 млрд грн).

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту № 3659, він спрямований на забезпечення можливості доступу до кредитних ресурсів суб’єктам господарювання мікро-, малого та середнього підприємництва – резидентам України шляхом часткового гарантування державою боргових зобов’язань за портфелем кредитів банків-кредиторів, наданих таким суб’єктам господарювання, у розмірі, що не перевищує 80% загальної суми таких боргових зобов’язань за портфелем кредитів та 80% за кожним окремим кредитом /далі – державні гарантії на портфельній основі/. Крім того, прийняття законопроекту № 3659 дозволить ПрАТ «Укргідроенерго» продовжити активну роботу із залучення іноземних інвестицій для реалізації інвестиційних проектів «Будівництво Канівської ГАЕС» та «Будівництво третьої черги Дністровської ГАЕС».

Однією з підстав розробки законопроекту № 3659 може бути Указ Президента України від 08.11.2019 р. № 837 «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави» (хоча це не вказано у пояснювальній записці), яким серед іншого доручено Кабінету Міністрів вжити заходів до 30 липня 2020 року стосовно розроблення та впровадження інструментів підтримки малого та середнього бізнесу, в т.ч. через механізм гарантування кредитів.

Оскільки розробником законопроекту № 3659 в Уряді є Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/, відповідно до частини третьої статті 52 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ для розгляду такого законопроекту у Верховній Раді України не вимагається експертний висновок Мінфіну. Разом з тим, якщо такий проект закону передбачає зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету, граничного обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій, тоді він може розглядатися Верховною Радою України лише у разі наявності рішення Комітету щодо підтримки такого проекту закону.

Принагідно варто зазначити, що серед переліку умов внесення змін до закону про державний бюджет (визначених частиною першою статті 52 Кодексу) не передбачено випадків щодо зміни умов, обсягів і напрямів надання державних гарантій, але ця норма Кодексу тимчасово, до 01.01.2021 р., не застосовується /відповідно до пункту 2 розділу ІІ Закону України від 13.04.2020 р. № 553-ІХ/.

На час розгляду законопроекту № 3659 до Комітету не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції).

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 3659 висловлює окремі зауваження щодо нього.

ІІ. У Комітеті в рамках відведеного часу попередньо опрацьовано законопроект № 3659, проаналізовано висновок ГНЕУ до нього та звернуто увагу на таке.

1. Статтею 17 Кодексу визначено основні вимоги щодо надання державних гарантій, серед яких такі:

державні гарантії можуть надаватися виключно у межах і за напрямами, що визначені законом про державний бюджет, на підставі рішення Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів України для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання - резидентів України /частина перша/;

державні гарантії надаються на умовах платності, строковості, а також забезпечення виконання зобов’язань у спосіб, передбачений законом /частина третя/;

державні гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, якщо безпосереднім джерелом повернення кредитів (позик) передбачаються кошти державного бюджету (крім боргових зобов’язань, що виникають внаслідок залучення кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів) /частина четверта/;

суб’єкти господарювання, щодо яких приймається рішення про надання державних гарантій, зобов’язані надати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань та сплатити до державного бюджету плату за їх отримання у розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України, якщо інше не передбачено законом про державний бюджет /частина п’ята/.

Разом з тим, у Кодексі не вживається поняття «державні гарантії на забезпечення виконання боргових зобов’язань за портфелем кредитів банків-кредиторів, наданих суб’єктам господарювання» (так звані «державні гарантії на портфельній основі»), таке поняття є новим і відповідно немає практики його застосування у бюджетному законодавстві України.

Отже, положення законопроекту не узгоджуються з нормами Кодексу.

У зв’язку з цим, Кабінетом Міністрів України подано системно пов’язаний законопроект про внесення змін до Кодексу щодо запровадження механізму надання державних гарантій на портфельній основі та врегулювання порядку сплати податкового боргу за реєстр. № 3598 від 04.06.2020 р. /далі – пов’язаний законопроект № 3598/, згідно з яким пропонуються зміни до статті 17 Кодексу щодо визначення особливостей надання державних гарантій на портфельній основі, зокрема, передбачається, що:

державні гарантії можуть надаватися за рішенням Кабінету Міністрів для забезпечення часткового виконання боргових зобов’язань за портфелем кредитів банків-кредиторів, наданих суб’єктам господарювання мікропідприємництва, малого та/або середнього підприємництва – резидентам України у розмірі, що не перевищує 80% загальної суми таких боргових зобов’язань за портфелем кредитів та 80% за кожним окремим кредитом /далі – державні гарантії на портфельній основі/, а порядок відбору банків-кредиторів та умови надання державних гарантій на портфельній основі встановлюється Кабінетом Міністрів;

правочин щодо надання державної гарантії на портфельній основі оформлюється шляхом укладання договору між Борговим агентством та банком-кредитором і має визначати: обсяг гарантійних зобов’язань та порядок їх виконання; права та обов’язки гаранта і кредитора; умови настання гарантійного випадку; строк здійснення виплат у разі настання гарантійного випадку; розмір та порядок сплати до державного бюджету плати за надання такої гарантії; порядок погашення заборгованості перед державою за виконання гарантійних зобов’язань;

Боргове агентство може залучати юридичних осіб, що належать до сфери управління Мінфіну, для надання агентських, консультаційних та інших послуг, необхідних для управління гарантійними зобов’язаннями держави за державними гарантіями на портфельній основі, а завдання, функції та умови оплати послуг залученої Борговим агентством юридичної особи встановлюються Кабінетом Міністрів;

прострочена заборгованість суб’єктів господарювання перед державою та перед банком-кредитором за кредитами, залученими під державну гарантію на портфельній основі, стягується з таких суб’єктів господарювання банком-кредитором у порядку, встановленому законодавством, з подальшим перерахуванням пропорційної частки коштів до державного бюджету.

Враховуючи наведене, з метою забезпечення належної практики застосування правових норм такі законопроекти доцільно розглядати взаємоузгоджено. При цьому рішення щодо прийняття законопроекту № 3659 (який є похідним) має прийматися виключно за результатами розгляду законопроекту № 3598 (який є базовим), що також підкреслює ГНЕУ.

Довідково: у частині третій статті 55 Господарського кодексу України наведено визначення згаданих у законопроекті № 3659 видів позичальників, відносно яких пропонується надавати державні гарантії на портфельній основі (з характерними відмінностями залежно від кількості працюючих та доходів від будь-якої діяльності за рік), зокрема щодо: суб’єктів мікропідприємництва (середня кількість працівників за рік не перевищує 10 осіб та річний дохід від будь-якої діяльності не перевищує суму, еквівалентну 2 млн євро), суб’єктів малого підприємництва (відповідно не перевищує 50 осіб та 10 млн євро), суб’єктів середнього підприємництва (відповідно більше 50, але не перевищує 250 осіб, та більше 10 млн євро, але не перевищує 50 млн євро).

2. Слід звернути увагу, що Кабінетом Міністрів раніше було подано на розгляд Верховної Ради аналогічний законопроект про внесення зміни до статті 6 Закону за реєстр. № 3419 від 30.04.2020 р. /далі – попередній законопроект № 3419/, який за пропозицією Комітету (рішення від 18.05.2020 р., протокол № 37) відповідно до статті 94 Регламенту Верховної Ради був повернутий суб’єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного третьої сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради у зв’язку з відсутністю фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, а також через наявність суттєвих зауважень до нього, викладених у висновках Комітету та ГНЕУ.

На відміну від попереднього законопроекту № 3419 законопроект № 3659 містить більш чітке формулювання положень щодо державних гарантій на портфельній основі: конкретизовано кредиторів (банки) і позичальників (суб’єкти господарювання мікропідприємництва, малого та/або середнього підприємництва – резиденти України), визначено граничний обсяг надання таких гарантій (до 5 млрд грн), уніфіковано застосування терміну «портфель» по відношенню до кредитів, передбачено погодження з Комітетом рішень Кабінету Міністрів щодо надання таких гарантій. Разом з тим, порівняно з попереднім законопроектом № 3419 у законопроекті № 3659 пропонується додатково унормувати можливість надання у 2020 р. державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов’язань ПрАТ «Укргідроенерго».

3. У пояснювальній записці до законопроекту № 3659 вказано, що надання запропонованих державних гарантій не призведе до додаткових витрат державного бюджету у поточному бюджетному періоді. Водночас, відмічено, що механізмом надання державних гарантій на портфельній основі встановлюється виключно часткове гарантування, банки-кредитори розподілятимуть кредитні ризики з державою, що змусить їх виважено підходити до оцінки кредитних ризиків позичальників, внаслідок чого ймовірність настання гарантійних випадків і витрат державного бюджету буде мінімальною. За попередніми розрахунками Мінфіну ймовірність настання гарантійних випадків та відповідно витрат бюджету на сплату гарантованих зобов’язань може становити не більше 30% гарантованих кредитів (отже, враховуючи, що державною гарантією на портфельній основі забезпечуватиметься до 80% портфеля кредитів суб’єктів господарювання, за умови надання у 2020 р. гарантій на всю суму (5 млрд грн), ймовірні витрати бюджету у майбутніх бюджетних періодах на виконання гарантійних зобов’язань держави можуть становити не більше 1,2 млрд грн).

Однак у законопроекті № 3659 не запропоновано будь-якого обмеження щодо обсягу надання державних гарантій у 2020 р. для забезпечення виконання боргових зобов’язань ПрАТ «Укргідроенерго», як це передбачено у підпункті «б» пункту 1 статті 6 Закону щодо державних гарантій для фінансування програм, пов’язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави (до 10 млрд грн), або пропонується у законопроекті № 3659 щодо державних гарантій на портфельній основі (до 5 млрд грн). Поряд з тим, у супровідних документах до законопроекту № 3659 не наведено інформації про можливий обсяг державних гарантій щодо ПрАТ «Укргідроенерго», обґрунтувань запропонованого граничного обсягу надання державних гарантій на портфельній основі та розрахунків наведеного обсягу ймовірних витрат бюджету на виконання гарантійних зобов’язань держави, а також пояснень щодо потреби у відповідних кредитних ресурсах, можливості надання Урядом таких гарантій та оцінки наслідків відповідних рішень для економіки і бюджету.

Таким чином, загалом до законопроекту не надано належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), яке вимагається відповідно до частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України, на що також звертає увагу ГНЕУ.

Крім того, виникає питання щодо надійності механізму надання державних гарантій на портфельній основі (насамперед, щодо впливу на бюджет), оскільки:

такий механізм лише планується запровадити, а тому на даний час видається проблематичним об’єктивно оцінити його ефективність та визначити необхідний ступінь деталізації його законодавчого унормування (для забезпечення дієвості цього механізму та одночасно недопущення негативних наслідків для бюджету від його реалізації);

на відміну від надання державних гарантій на індивідуальній основі (коли у договорі щодо державної гарантії безпосередньо зазначається конкретний позичальник, надання майнового або іншого забезпечення виконання зобов’язань за гарантією, чітко фіксується його відповідальність у разі виконання гарантійних зобов’язань щодо обов’язку відшкодувати витрати державного бюджету), при наданні державних гарантій на портфельній основі відповідальність позичальника перед державним бюджетом по суті послаблюється, оскільки згідно з пов’язаним законопроектом № 3598 стягнення простроченої заборгованості позичальника перед державою покладатиметься на кредитора, який не матиме зацікавленості у стягненні зазначеної заборгованості за наявності державної гарантії (тобто обов’язку погашення боргових зобов’язань позичальників за рахунок державного бюджету), не передбачено надання позичальником майнового або іншого забезпечення виконання боргових зобов’язань, недостатньо врегульовано питання відповідальності кредитора перед державою за нестягнення чи стягнення у неповному обсязі заборгованості з позичальника. Як наслідок, зростають ризики неповернення позичальниками кредитів і відповідно здійснення додаткових витрат з державного бюджету.

Варто також зауважити, що за ініціативою Кабінету Міністрів /урядовий законопроект за реєстр. № 3279/ до статей 5 і 6 Закону внесено зміни (згідно із Законом України від 13.04.2020 р. № 553-ІХ), якими виключено норми щодо визначення граничного обсягу гарантованого державою боргу на 31.12.2020 р. (згідно з первинною нормою – 318,4 млрд грн) і граничного обсягу надання державних гарантій у 2020 р. (згідно з первинною нормою – 29,3 млрд грн), водночас унормовано (пункт 2 розділу ІІ Закону України від 13.04.2020 р. № 553-ІХ) тимчасове, до 01.01.2021 р., незастосування окремих норм Кодексу (зокрема, абзацу першого частини першої статті 17, частини першої статті 18 та пункту 2 частини першої статті 40) щодо визначення у законі про державний бюджет граничних обсягів надання державних гарантій та гарантованого державою боргу і щодо обмеження граничного обсягу надання державних гарантій 3% планових доходів загального фонду державного бюджету. Таким чином, наразі по суті немає законодавчих обмежень щодо обсягів і напрямів надання державних гарантій у 2020 році.

Отже, реалізація положень законопроекту № 3659 може призвести до зростання обсягів надання державних гарантій у 2020 році і гарантованого державою боргу на кінець п.р. залежно від кількісті та змісту відповідних рішень Уряду про надання державних гарантій, як наслідок може збільшитися боргове навантаження на державний бюджет. ГНЕУ також зауважує, що реалізація законопроекту № 3659 містить ризики зростання гарантованого державою боргу у поточному бюджетному періоді.

Довідково: згідно із звітними даними у січні-травні 2020 р. державні гарантії надано для забезпечення виконання боргових зобов’язань за запозиченнями Укравтодору на суму 19,27 млрд грн /відповідно до постанов КМУ від 26.02.2020 р. № 142 і від 01.04.2020 р. № 254/.

4. Передбачене законопроектом № 3659 доповнення пункту 1 статті 6 Закону новим підпунктом «ґ» щодо можливості надання державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов’язань ПрАТ «Укргідроенерго» за кредитами (позиками), що залучаються для фінансування двох інвестиційних проектів, є зайвим, оскільки рішення про надання таких гарантій можуть прийматися Урядом на підставі чинної норми (а саме підпункту «а» пункту 1 статті 6 Закону щодо надання державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання - резидентів України за кредитами (позиками), що залучаються для фінансування інвестиційних проектів), тобто це питання не потребує додаткового законодавчого унормування.

Водночас, виникає питання щодо доцільності запропонованої законопроектом №3659 можливості (за рішенням Кабінету Міністрів України) звільнення ПрАТ «Укргідроенерго» від зобов’язання надати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань за державними гарантіями та сплачувати до державного бюджету плату за їх надання, зважаючи на рентабельність ПрАТ «Укргідроенерго» (на його офіційному сайті зазначено, що за останні роки спостерігається стабільний фінансовий стан і позитивна динаміка розвитку ПрАТ «Укргідроенерго», при цьому наведено основні фінансові показники його діяльності за 2019 р.: чистий дохід (виручка) – 8,26 млрд грн, чистий прибуток – 3,2 млрд грн, сплачено податків та інших платежів до бюджетів у сумі 3,2 млрд грн).

Потрібно відмітити, що у Програмі розвитку гідроенергетики на період до 2026 року (схваленій Розпорядженням КМУ від 13.07.2016 р. № 552-р) наведено перспективні проекти нового будівництва гідрогенеруючих потужностей, серед яких є проекти «Будівництво Дністровської ГАЕС – третя черга» (орієнтовна вартість реалізації – 8,4 млрд грн) і «Будівництво Канівської ГАЕС» (вартість будівництва – орієнтовно 11,98 млрд грн разом з ПДВ за цінами на 01.01.2013 р. /еквівалент 1,5 млрд дол. США за середньозваженим валютним курсом за 2012 р. 7,99 грн/дол. США/). Водночас передбачено, що для реалізації проекту «Будівництво Канівської ГАЕС» необхідно залучення коштів від міжнародних фінансових організацій (отримано підтвердження участі в реалізації проекту від Світового банку та Європейського інвестиційного банку, висловлена заінтересованість в участі Європейським банком реконструкції та розвитку та Кредитною установою для відбудови (KfW)).

На 2020 рік у Законі передбачено витрати спеціального фонду державного бюджету за бюджетною програмою «Реконструкція гідроелектростанцій ПАТ «Укргідроенерго» (код 2401610) у сумі 796,8 млн грн для реалізації інвестиційного проекту «Реабілітація гідроелектростанцій» за рахунок кредиту Європейського інвестиційного банку (відповідно до Фінансової угоди, ратифікованої Законом України від 19.11.2013 р. № 685-VII). Згідно із звітними даними за січень-травень 2020 р. здійснено такі витрати у сумі 48,3 млн грн (або 6,1% бюджетних призначень). Загалом на 01.01.2020 р. за інформацією, поданою у складі річного звіту щодо виконання державного бюджету за 2019 р., вибірка коштів із загального обсягу зазначеного кредиту (200 млн євро) від початку реалізації проекту становила 44 млн євро, ступінь готовності проекту – 18%, при цьому у 2019 р. проведено відповідні витрати у сумі 399 млн грн (або 45,8% бюджетних призначень). Крім того, аналогічні інвестиційні проекти реалізовувалися у попередніх роках за рахунок кредитів Світового банку і Європейського банку реконструкції та розвитку.

Таким чином, джерелом фінансування реалізації інвестиційних проектів ПрАТ «Укргідроенерго», передбачених у законопроекті № 3659, можуть бути кредити від міжнародних фінансових організацій, залучені державою на підставі міжнародних договорів, що вбачається економічно обґрунтованим з огляду на дуже вигідні умови таких кредитів (низька вартість і довгостроковий період).

5. У пояснювальній записці до законопроекту № 3659 зазначається, що у 2020 р. пропонується надавати державні гарантії на портфельній основі для кредитування суб’єктів господарювання мікро-, малого та середнього підприємництва – резидентів України, у т.ч., які зазнали значних фінансових втрат внаслідок запровадження карантинних обмежень та подолання їх наслідків, викликаних респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2. З цього приводу ГНЕУ зауважує, що така цільова спрямованість відповідного кредитування з редакції приписів законопроекту № 3659 не прослідковується.

Слід також зазначити, що з метою державної підтримки малого бізнесу у складі спеціального фонду державного бюджету на 2020 рік передбачено видатки за бюджетною програмою «Забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва» (код 3501540) у сумі 2 млрд грн за рахунок надходжень від дострокового погашення векселів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, що видані ним в обмін на облігації внутрішньої державної позики /відповідно до Закону України від 14.01.2020 р. № 436-IX/. Зважаючи на надходження у повному обсязі таких коштів (станом на 01.06.2020 р.) та наявність необхідного нормативно-правового забезпечення /постанови КМУ від 24.01.2020 р. № 28 «Про затвердження Порядку надання фінансової державної підтримки суб’єктам мікропідприємництва та малого підприємництва» та № 29 «Про затвердження Порядку використання коштів державного бюджету, передбачених для забезпечення функціонування Фонду розвитку підприємництва»/, Уряд (безпосередньо Мінфін як головний розпорядник вказаних коштів) має можливість вжити заходів щодо активізації реалізації такої програми, досягнення ефективності її виконання та за необхідності опрацювати питання пошуку додаткових джерел наповнення саме Фонду розвитку підприємництва /згідно із звітними даними за січень-травень п.р. за цією програмою використано 750 млн грн, або 37,5% бюджетних призначень/.

Таким чином, запропонована законопроектом № 3659 ініціатива потребує додаткового обґрунтування на предмет її економічної доцільності і однозначності мети.

За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до статті 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (реєстр. № 3659 від 15.06.2020 р.), внесений Кабінетом Міністрів України, розглянути після розгляду та прийняття проекту Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження механізму надання державних гарантій на портфельній основі та врегулювання порядку сплати податкового боргу (реєстр. № 3598 від 04.06.2020 р.) та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням такої пропозиції:

доповнити положенням такого змісту:

«статтю 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доповнити новим пунктом 3 такого змісту:

«3) за рішенням Кабінету Міністрів України для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єкта господарювання державного сектору економіки, який здійснює діяльність у сфері виробництва та/або передачі електроенергії в Україні, перед міжнародними фінансовими організаціями для підтримки його ліквідності та стійкості роботи».

Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 3659 Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести до нього необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо цього законопроекту.