Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 21 вересня 2021 року заслухав питання про представлення проекту Закону України про Державний бюджет України на 2022 рік» (реєстр. № 6000 від 15.09.2021 р.), поданого Кабінетом Міністрів України, та за підсумками розгляду даного питання інформує про таке.

Відповідно до статей 96 і 116 Конституції України, статті 37 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, статті 29 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та статті 153 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ Кабінет Міністрів 15 вересня 2021 року подав до Верховної Ради проект Закону України про Державний бюджет України на 2022 рік (реєстр. № 6000 від 15.09.2021 р.) /далі – законопроект/.

Спеціальну процедуру розгляду і прийняття законопроекту про державний бюджет встановлено главою 27 «Затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням» Регламенту (насамперед визначено строки розгляду та вимоги до такої процедури). Зокрема, згідно з статтею 154 Регламенту не пізніше ніж через 5 днів з дня подання Кабінетом Міністрів законопроекту про державний бюджет на пленарному засіданні Верховної Ради відбувається представлення такого законопроекту, при цьому від Комітету передбачається доповідь щодо відповідності такого законопроекту вимогам Кодексу.

У Комітеті в межах відведеного стислого часу попередньо проаналізовано законопроект (із супровідними матеріалами до нього), насамперед в частині його відповідності вимогам Кодексу, та звернуто увагу, зокрема, на таке.

І. Щодо основних параметрів законопроекту

Показники проекту державного бюджету на 2022 рік розраховані виходячи з основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку на 2022 рік, передбачених у схваленому постановою КМУ від 31.05.2021 р. № 586 прогнозі на 2022-2024 роки, зокрема: прогноз номінального ВВП становить 5368,7 млрд грн (прогноз на 2021 р. – 4505,9 млрд грн), його реальне зростання – на рівні 3,8% (прогноз на 2021 р. – зростання на 4,6%), індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/ – 106,2% (прогноз на 2021 р. – 107,3%). Крім того, у пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що для розрахунку бюджетних показників законопроекту враховано середньорічний прогнозний курс валюти – 28,6 грн/дол. США (прогноз на 2021 р. – 29,1 грн/дол. США, офіційний курс в середньому за січень-серпень 2021 р. – 27,58 грн/дол. США) та прогнозний курс на кінець 2022 року – 28,7 грн/дол. США (прогноз на 31.12.2021 р. – 28,8 грн/дол. США, офіційний курс на 31.08.2021 р. – 26,86 грн/дол. США).

У статті 1 законопроекту загальні показники проекту державного бюджету на 2022 рік є такими (у порівнянні з відповідними фактичними показниками за 2020 рік та плановими на 2021 рік):

доходи – у сумі 1267,4 млрд грн (більше факту за 2020 р. на 191,4 млрд грн, або на 17,8%, та затверджених із змінами на п.р. на 159,96 млрд грн, або на 14,4%);

видатки – у сумі 1441,9 млрд грн (більше факту за 2020 р. на 153,8 млрд грн, або на 11,9%, та затверджених із змінами на п.р. на 96,9 млрд грн, або на 7,2%);

повернення кредитів – у сумі 10,28 млрд грн (більше факту за 2020 р. на 0,76 млрд грн, або на 8%, та затверджених із змінами на п.р. на 1,7 млрд грн, або на 19,7%);

надання кредитів – у сумі 23,74 млрд грн (більше факту за 2020 р. на 8,7 млрд грн, або на 57,9%, та затверджених із змінами на п.р. на 6,1 млрд грн, або на 34,9%);

дефіцит (фінансування) – у сумі 188 млрд грн (менше факту за 2020 р. на 29,6 млрд грн, або на 13,6%, та затвердженого із змінами на п.р. на 58,6 млрд грн, або на 23,8%).

Статтею 5 законопроекту пропонується визначити граничний обсяг:

державного боргу на 31.12.2022 р. – у сумі 2725,3 млрд грн (більше затвердженого із змінами граничного обсягу на 31.12.2021 р. на 160,4 млрд грн, або на 6,3%);

гарантованого державою боргу на 31.12.2022 р. – у сумі 367,98 млрд грн (більше затвердженого граничного обсягу на 31.12.2021 р. на 17,5 млрд грн, або на 5%).

Відповідно до статті 7 законопроекту у І півріччі 2022 р. розміри прожиткового мінімуму не змінюватимуться (будуть на рівні, встановленому з 01.12.2021 р.), а їх поетапне зростання передбачається з 1 липня і з 1 грудня /відповідно на 4,8% і 8,2% до грудня попереднього року/, зокрема, прожитковий мінімум становитиме з 1 липня 2508 грн і з 1 грудня 2589 грн, для працездатних осіб – відповідно 2600 грн і 2684 грн, для осіб, які втратили працездатність, – відповідно 2027 грн і 2093 грн.

Згідно з статтею 8 законопроекту з 1 січня 2022 р. мінімальна зарплата у місячному розмірі становитиме 6500 грн /у встановленому з 01.12.2021 р. розмірі/ та передбачається її підвищення з 1 жовтня до 6700 грн /зростання на 3,1%/.

ІІ. Щодо відповідності законопроекту вимогам Кодексу та узгодження з деякими іншими законами

1. Частиною третьою статті 153 Регламенту встановлено, що законопроект про державний бюджет має бути розроблений з дотриманням вимог Кодексу та має ґрунтуватися на Бюджетній декларації з урахуванням рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту).

Відповідно до вимог статті 33 Кодексу та статті 152 Кабінет Міністрів 3 червня 2021 р. подав Верховній Раді Бюджетну декларацію на 2022-2024 роки (схвалену постановою КМУ від 31.05.2021 р. № 548) /далі – Декларація-2022-2024/. Слід звернути увагу, що такий документ вперше подано, при цьому за змістом і формою він кардинально відрізняється від Основних напрямів бюджетної політики на відповідний рік, що раніше розроблялися відповідно до чинних до 2019 р. законодавчих норм. За результатами розгляду Декларації-2022-2024 Верховною Радою прийнято постанову від 15.07.2021 р. № 1652-IX (проект якої підготовлено Комітетом з урахуванням поданих пропозицій народних депутатів і комітетів Верховної Ради), якою взято до відома Декларацію-2022-2024 та схвалено рекомендації Верховної Ради щодо бюджетної політики.

Згідно з пунктом «г» пункту 1 частини першої статті 38 Кодексу у складі супровідних матеріалів до законопроекту наведена інформація щодо врахування Декларації-2022-2024 і рекомендацій Верховної Ради щодо бюджетної політики. Ця інформація потребує ретельного вивчення в процесі опрацювання законопроекту, щоб зважено оцінити стан врахування таких документів.

2. Виходячи із супровідних матеріалів до законопроекту, проект державного бюджету на 2022 рік підготовлено в основному на базі чинного податкового і бюджетного законодавства.

Зазначене узгоджується з визначеним пунктом 5 частини першої статті 7 Кодексу принципом обґрунтованості бюджетної системи (згідно з яким бюджет формується на реалістичних розрахунках надходжень бюджету та витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил), а також визначеним пунктом 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 Податкового кодексу України принципом стабільності податкового законодавства (згідно з яким зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду).

Разом з тим, одночасно з законопроектом Кабінетом Міністрів подано на розгляд Верховної Ради законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 6062 від 15.09.2021 р.), метою прийняття якого, як відмічено у пояснювальній записці, є врегулювання питань, пов’язаних із підготовкою проекту державного бюджету на 2022 рік, удосконалення бюджетних процедур та актуалізація деяких норм Кодексу.

Крім того, у презентаційних матеріалах до законопроекту звернуто увагу на можливість збільшення окремих витрат проекту державного бюджету на 2022 рік у разі прийняття урядового законопроекту про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень (реєстр. № 5600 від 02.06.2021 р.), який Верховною Радою прийнято 1 липня п.р. за основу. У пояснювальній записці до цього законопроекту вказано, що його прийняття дозволить отримати додаткові надходження до зведеного бюджету близько 50 млрд грн в розрахунку на рік (до державного бюджету – близько 30 млрд грн /згідно з презентаційними матеріалами до законопроекту/). Отже, залежно від зміни положень цього законопроекту (після його доопрацювання до другого читання) і часу його остаточного прийняття можуть з’явитися підстави для збільшення відповідних показників доходів проекту державного бюджету на 2022 рік.

Таким чином, для дотримання збалансованості показників державного бюджету і місцевих бюджетів на 2022 рік та узгодження правових норм такі законопроекти належить розглядати взаємоузгоджено і послідовно, при цьому остаточне рішення має бути прийнято спочатку щодо законопроектів за реєстр. № 6062 і № 5600.

3. Щодо окремих боргових параметрів на 2022 р. слід зауважити, що у законопроекті:

граничний обсяг дефіциту проекту державного бюджету розрахунково становить 3,5% прогнозного ВВП (факт за 2020 р. – 5,2%, план на 2021 р. – 5,5%);

граничний обсяг надання державних гарантій пропонується визначити на рівні 78,2 млрд грн (факт за 2020 р. – 48,5 млрд грн, план на 2021 р. – 88,7 млрд грн), що розрахунково становить 6,9% доходів загального фонду проекту державного бюджету (факт за 2020 р. – 5,5%, план на 2021 р. – 9%).

Зазначене не відповідає вимогам Кодексу, зокрема, щодо:

визначення граничного обсягу дефіциту державного бюджету не вище 3% ВВП /абзаци другий і третій частини першої статті 14/;

визначення граничного обсягу надання державних гарантій не вище 3% планових доходів загального фонду державного бюджету /абзац другий частини першої статті 18/.

У зв’язку з цим, у пункті 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту запропоновано зупинити на 2022 рік дію вищенаведених норм Кодексу (які також зупинено на 2021 р. і не застосовувалися у 2020 р.).

Разом з тим, загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець 2022 р. передбачається у сумі 3093,3 млрд грн, що розрахунково становить 57,6% прогнозного ВВП (факт на 31.12.2020 р. – 60,9% ВВП, уточнений прогноз на кінець 2021 р. – 64,7% ВВП). Таким чином, на 2022 р. планується дотримання вимог частини другої статті 18 Кодексу (згідно з якою загальний обсяг державного боргу і гарантованого державою боргу не може перевищувати 60% річного номінального обсягу ВВП).

4. Статтями 16 і 17 законопроекту пропонується надати право Мінфіну у разі потреби за рішенням Кабінету Міністрів здійснювати понадпланові випуски облігацій внутрішньої державної позики (з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу) з подальшим їх спрямуванням на придбання у державну власність в обмін на ці облігації відповідно акцій банків та обмін облігацій на ринкових умовах, що були раніше випущені з метою поповнення статутних капіталів банків, а також обміном на векселі Фонду гарантування вкладів фізичних осіб.

Такі положення не узгоджуються з вимогами Кодексу, зокрема: частиною першою статті 16 (щодо здійснення державних запозичень в межах, визначених законом про державний бюджет), частиною першою статті 18 і пунктом 2 частини першої статті 40 (щодо визначення граничного обсягу державного боргу законом про державний бюджет), пунктом 13 частини першої статті 113 (щодо визнання порушенням бюджетного законодавства прийняття рішень, що призвели до перевищення граничного обсягу державного боргу).

Довідково: протягом останніх років аналогічні норми постійно передбачаються у законах про державний бюджет, при цьому у 2018-2021 роках /станом на 01.09.2021 р./ такі операції переважно не здійснювалися (за виключенням збільшення статутного капіталу Укрексімбанку у 2020 р.).

5. Частиною другою статті 4 законопроекту пропонується дозволити Мінфіну на підставі рішення Кабінету Міністрів, погодженого з Комітетом, вносити зміни до розпису спеціального фонду державного бюджету з метою відображення очікуваних надходжень у 2022 році кредитів (позик), залучених державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів, та витрат за відповідними бюджетними програмами з коригуванням встановлених показників фінансування, видатків та кредитування, граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу, а також перерозподілу витрат бюджету між такими бюджетними програмами головних розпорядників коштів в межах загального обсягу залучення таких кредитів (позик).

Таке положення не враховує вимоги частини першої статті 16, частини першої статті 18 та частини першої статті 40 Кодексу (щодо встановлення законом про державний бюджет граничного обсягу державного боргу, фінансування державного бюджету, бюджетних призначень головним розпорядникам коштів державного бюджету та обсягів залучення відповідних кредитів (позик)).

Довідково: протягом останніх років аналогічна норма передбачається у законах про державний бюджет і застосовується в процесі виконання державного бюджету.

6. У проекті державного бюджету на 2022 рік не передбачено розподілу державних капітальних вкладень за державними інвестиційними проектами, натомість за загальним фондом акумульовано такі кошти у складі загальнодержавних витрат Мінекономіки за бюджетною програмою «Державні капітальні вкладення на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів» (код 1211120) у сумі 2717,3 млн грн (довідково: факт за 2020 р. – 1.197,05 млн грн, уточнений план на 2021 р. – 4.040 млн грн).

При цьому статтею 25 законопроекту пропонується (як виняток з положень частин третьої та сьомої статті 33-1 та пункту 4-1 частини першої статті 38 Кодексу) розподіляти такі кошти між головними розпорядниками коштів за рішенням Кабінету Міністрів (яке може передбачати визначення нових бюджетних програм) на підставі рішення Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів.

Таке положення не відповідає нормам Кодексу (зокрема, вищезгаданим у статті 25 законопроекту, а також частині другій статті 23 і пункту 5 частини першої статті 40 щодо встановлення бюджетних призначень законом про державний бюджет, частині шостій статті 23 щодо передачі бюджетних призначень за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом).

Відтак, з метою дотримання бюджетного законодавства при доопрацюванні законопроекту належить статтю 25 та видатки за бюджетною програмою 1211120 виключити, здійснивши розподіл таких коштів між відповідними бюджетними програмами головних розпорядників коштів на підставі рішення зазначеної Міжвідомчої комісії.

7. Статтею 18 законопроекту пропонується установити, що, як виняток з положень частини шостої статті 108 Кодексу, розподіл між місцевими бюджетами субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проектів у рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України та на реалізацію проектів в рамках Програми з відновлення України здійснюється Кабінетом Міністрів. У проекті державного бюджету на 2022 р. зазначені субвенції передбачені у складі загальнодержавних витрат Мінрегіону: код бюджетної програми 2761600 – у сумі 1480 млн грн (у т.ч. за загальним фондом – 441,2 млн грн, за спеціальним фондом – 1038,8 млн грн /за рахунок кредиту, залученого від Європейського інвестиційного банку/); код бюджетної програми 2761610 – у сумі 502,7 млн грн (за спеціальним фондом /за рахунок кредиту, залученого від Європейського інвестиційного банку/).

Такою статтею законопроекту не враховуються вимоги Кодексу, оскільки згідно з пунктом 6 частини першої статті 40 Кодексу та частиною третьою статті 97 Кодексу розподіл вказаної субвенції мав би бути передбачений у додатку № 6 до законопроекту, якщо ж на даному етапі це неможливо, зазначений розподіл має здійснюватися відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу (за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом).

Крім того, законопроект не містить розподілу між місцевими бюджетами ще 17 трансфертів з державного бюджету, що не узгоджується з вимогами частини третьої статті 97 Кодексу (згідно з якими у державному бюджеті затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів) та створює ризики затягування подальшого розподілу відповідних трансфертів (відповідно до частини шостої статті 108 Кодексу) і можливостей освоєння зазначених коштів протягом бюджетного періоду у повному обсязі.

8. Згідно з абзацом другим частини п’ятої статті 4 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» обсяг коштів державного бюджету, що спрямовуються на реалізацію програми медичних гарантій, щорічно визначається в законі про державний бюджет у розмірі не менше 5% ВВП.

Однак за прогнозними розрахунками Мінфіну обсяг видатків проекту зведеного бюджету на 2021 р. на охорону здоров’я становитиме 224 млрд грн, або 4,2% ВВП, а до законопроекту не подана відповідна програма медичних гарантій. Натомість, як і у 2020-2021 рр., пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту пропонується зупинити дію абзацу першого частини п’ятої статті 4 Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення».

Крім того, статтею 19 законопроекту пропонується установити, що у 2022 р. реалізація державних гарантій медичного обслуговування населення за програмою медичних гарантій здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів /аналогічні норми передбачені у 2020-2021 рр./.

9. Відповідно до вимог частини першої статті 35 Закону України «Про національну безпеку України» обсяг видатків на фінансове забезпечення сектору безпеки і оборони має становити не менше 5% запланованого ВВП, з яких не менше 3% – на фінансування сил оборони.

В інформації, наведеній у супровідних матеріалах до законопроекту, вказано, що: до Мінфіну не надходили пропозиції від РНБО до законопроекту стосовно статей, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони; у законопроекті загальний ресурс на національну безпеку та оборону передбачено у сумі 319,4 млрд грн (з них шляхом надання державних гарантій – до 20 млрд грн), або 5,95% прогнозного ВВП.

Однак, стаття 37 Кодексу передбачає подання Кабінетом Міністрів РНБО законопроекту про державний бюджет до його схвалення по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони, а згідно з частиною третьою статті 35 Закону України «Про національну безпеку України» Кабінет Міністрів вносить на розгляд Верховної Ради такий законопроект з урахуванням відповідного рішення РНБО.

Поряд з тим, у законопроекті загальний ресурс на національну безпеку та оборону передбачено у сумі 282,9 млрд грн (включаючи державні гарантії – до 20 млрд грн), або 5,27% прогнозного ВВП /у 2021 р. – 5,93% ВВП/, при цьому видатки на національну безпеку та оборону передбачено у сумі 262,9 млрд грн, або 4,9% прогнозного ВВП, з яких на національну оборону – відповідно 135,5 млрд грн, або 2,5%. Проте кошти офіційної міжнародної підтримки на загальну суму 21 млрд грн для сектору національної безпеки та оборони, про які зазначається у супровідних матеріалах до законопроекту, у показниках проекту державного бюджету на 2022 рік не відображено, а також виникає питання щодо відображення у ньому 15,5 млрд грн коштів на забезпечення житлом військовослужбовців і деяких інших осіб.

10. У законопроекті на 2022 рік передбачено подальше збільшення державних соціальних стандартів (про що вище зазначено), проте Урядом показники прожиткового мінімуму визначено без врахування його фактичного розміру. Так, за офіційною інформацією, розміщеною на офіційному сайті Мінсоцполітики, фактичний розмір прожиткового мінімуму у цінах липня 2021 р. у розрахунку на місяць на одну особу становив 4347 грн, а у законопроекті середньозважений розмір такого мінімуму передбачено у сумі 2457 грн, що на 43,5% (або майже вдвічі) менше вказаного фактичного розміру.

Поряд з тим, у статті 7 законопроекту пропонується другий рік поспіль визначати прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадових окладів судді та працівникам інших державних органів, оплата праці яких регулюється спеціальними законами /у розмірі 2102 грн/, прокурора окружної прокуратури /у розмірі 1600 грн/, при цьому такі розміри є нижчими від передбаченого цією ж статтею загального прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Проте, положення статті 40 Кодексу та статті 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» не містять вимог щодо визначення таких видів прожиткових мінімумів та їх встановлення у законі про державний бюджет.

11. Законопроект за своїм змістом і формою переважно узгоджується з вимогами статті 40 Кодексу щодо предмету регулювання закону про державний бюджет.

Однак, як і у попередні роки, законопроектом пропонується зупинити на 2022 р. дію окремих норм законодавчих актів /йдеться про пункт 3 розділу «Прикінцеві положення» законопроекту/. Це не відповідає вимогам частини четвертої статті 153 Регламенту (згідно з якою законопроект про державний бюджет не може містити положень про зупинення дії чи внесення змін до законів) та численним рішенням Конституційного Суду України.

12. У поданих разом із законопроектом супровідних матеріалах немає деякої інформації, передбаченої частиною першою статті 38 Кодексу.

Насамперед йдеться про перелік державних інвестиційних проектів із зазначенням загальної вартості кожного проекту, загальних обсягів витрат державного бюджету, необхідних для розроблення та реалізації кожного проекту, включаючи обсяги видатків державного бюджету, необхідних для завершення кожного проекту, а також обсяги таких видатків на відповідний бюджетний період у розрізі бюджетних програм /така інформація передбачена пунктом 4-1/. Це ймовірно пов’язано з наявністю статті 25 законопроекту, якою в інший спосіб унормовується відповідне питання (про що вище зазначено).

Поряд з тим, окрему інформацію /передбачену підпунктом «ж» пункту 1, пунктами 6-2, 11 і 12-2/ не подано у зв’язку з її відсутністю з об’єктивних причин (про що поінформовано у супровідних матеріалах до законопроекту).

13. Враховуючи наведене, при підготовці законопроекту до першого читання необхідно додатково опрацювати вищезазначені питання передусім в частині узгодження правових норм.

Ґрунтовну оцінку законопроекту і показників проекту державного бюджету на 2022 рік передбачається здійснити після детального вивчення законопроекту та матеріалів до нього, опрацювання висновків Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України і Рахункової палати щодо законопроекту, додаткової інформації та розгляду законопроекту у Комітеті.

ІІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту

Відповідно до статті 154 Регламенту після представлення законопроекту про державний бюджет не передбачається прийняття Верховною Радою рішення щодо такого законопроекту (за винятком можливості прийняття рішення про відхилення такого законопроекту у разі невідповідності вимогам Кодексу /згідно з частиною четвертою цієї статті/).

Розкладом засідань Верховної Ради на 21-24 вересня 2021 року (узгодженим Погоджувальною радою депутатських фракцій і груп 20.09.2021 р.) передбачено представлення законопроекту на пленарному засіданні 21 вересня п.р.

Процедура підготовки і розгляду законопроекту про державний бюджет у першому читанні визначена статтями 156-157 Регламенту.

Слід звернути увагу, що згідно з частиною першою статті 156 Регламенту народні депутати і комітети Верховної Ради формують свої пропозиції до законопроекту і мають їх направляти до Комітету не пізніше 1 жовтня 2021 року з урахуванням визначених вимог, зокрема: пропозиції щодо збільшення витрат та/або зменшення надходжень державного бюджету мають визначати джерела їх покриття, включаючи види та обсяги витрат, що підлягають скороченню. Такі пропозиції та пропозиції до текстових статей законопроекту не можуть призводити до збільшення державного боргу і державних гарантій порівняно з їх граничним обсягом, передбаченим у законопроекті.

При цьому згідно з частиною другою статті 156 Регламенту пропозиції, направлені до Комітету після 1 жовтня 2021 року (тобто зареєстровані в Апараті Верховної Ради України після цієї дати) та/або з порушенням встановлених вимог, не розглядаються.

Зазначене надається в порядку інформування.