Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 26 серпня 2022 року (протокол № 136) розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» (реєстр. № 7681 від 17.08.2022), поданий народними депутатами України Мотовиловцем А.В. і Арістовим Ю.Ю., відмітивши таке.

І. До Комітету надійшов на розгляд проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» за реєстр. № 7681 від 17.08.2022 /далі – законопроект № 7681/.

Загалом законопроектом № 7681 пропонуються зміни до статей 1 і 5 Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» /далі – Закон/, доповнення Закону новою статтею 41 та зміни до додатків № 2 і № 3 до Закону. Відповідно до таких змін на 2022 рік збільшуються на 12,7 млрд грн фінансування і видатки державного бюджету, граничний обсяг дефіциту державного бюджету на 2022 рік (разом і за загальним фондом) та граничний обсяг державного боргу на 31.12.2022.

Зокрема, законопроектом № 7681 пропонується:

передбачити за загальним фондом Міністерству енергетики України /далі – Міненерго/ видатки розвитку за новою бюджетною програмою «Придбання природного газу для проходження опалювального сезону 2022–2023 років» (код 2401200) у сумі 12,7 млрд грн та збільшення на цю суму державних зовнішніх запозичень (код 401200);

доручити Кабінету Міністрів України визначити суб’єкта господарювання для придбання природного газу за рахунок видатків, передбачених за цією бюджетною програмою;

установити, що визначений Кабінетом Міністрів України суб’єкт господарювання після реалізації природного газу, придбаного за рахунок таких видатків, перераховує кошти від такої реалізації до державного бюджету, а також Міненерго разом з цим суб’єктом господарювання забезпечує облік зазначеного природного газу;

передбачити, що на обсяг зазначеного природного газу не нараховується та не підлягає отриманню суб’єктами ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов’язки, компенсація, передбачена статтею 11 Закону України «Про ринок природного газу».

У пояснювальній записці до законопроекту № 7681 вказано, що його розроблено з метою забезпечення енергетичної безпеки держави та потреб споживачів України (побутових споживачів, бюджетних організацій, підприємств теплоенергетики) у природному газі протягом опалювального сезону 2022-2023 років в умовах загальноєвропейської енергетичної кризи.

ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 7681 та опрацювання експертних висновків до нього.

Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту № 7681 до порядку денного поточної сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту № 7681 у першому читанні.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 7681 (лист від 19.08.2022 № 16/03-2022/138579 (988421)), загалом визнаючи актуальність проблеми забезпечення природним газом опалювального сезону 2022-2023 років, одночасно з приводу пропонованого способу вирішення порушеного у законопроекті № 7681 питання висловлює окремі зауваження, та вважає логічним отримати відповідний експертний висновок Уряду щодо можливостей реалізації пропозицій законопроекту № 7681, враховуючи, що за змістом відповідних положень пункту 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України державного бюджету віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.

Згідно з частинами третьою і четвертою статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну, а якщо такий проект закону передбачає зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету, граничного обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій, то він може розглядатися Верховною Радою України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну та рішення Комітету щодо підтримки такого проекту закону. Принагідно варто зазначити, що відповідно до підпункту 1 пункту 22 розділу VI Кодексу частина перша статті 52 Кодексу щодо переліку умов внесення змін до закону про державний бюджет не застосовується в умовах воєнного стану в Україні (який введено Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 (із змінами), затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX)).

Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ у своєму висновку до законопроекту № 7681 (лист від 22.08.2022 № 47010-02/2-2/18514) зазначає, що законопроект № 7681 є збалансованим, та не заперечує щодо його розгляду.

Міненерго у своєму висновку до законопроекту № 7681 (лист від 25.08.2022 № ВР/1.1-7.4-11999) зазначає, що законопроект № 7681 підтримується.

На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до законопроекту № 7681. При цьому у пояснювальній записці до законопроекту № 7681 відмічено, що у ньому відсутні положення, що: стосуються зобов’язань України у сфері європейської інтеграції; містять ризики вчинення корупційних правопорушень та правопорушень, пов’язаних із корупцією.

ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного часу попередньо опрацьовано законопроект № 7681, проаналізовано отримані висновки до нього і звернуто увагу на таке.

1. Загалом бюджетні показники у законопроекті № 7681 є збалансованими.

У пояснювальній записці до законопроекту № 7681 наведено стислі пояснення щодо додаткових видатків державного бюджету та джерел їх покриття, але не надано належних обґрунтувань і розрахунків щодо запропонованих обсягів змін бюджетних показників, хоча частиною першою статті 27 Кодексу та частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), на що також звертають увагу ГНЕУ і Мінфін.

При цьому ГНЕУ зауважує, що до законопроекту № 7681 не надано фінансово-економічного обґрунтування з відповідними розрахунками, зокрема щодо: фактичної потреби України у додаткових обсягах природнього газу для проходження опалювального сезону 2022-2023 років; обсягу необхідного фінансового ресурсу на вказану мету; прогнозованих джерел фінансування відповідних бюджетних витрат (зокрема, у контексті їх спроможності забезпечити необхідний обсяг коштів та наслідків для фінансової системи країни, враховуючи можливості та умови запозичення).

2. З приводу порушеного законопроектом № 7681 питання слід звернути на таке:

Урядом в рамках політики власності НАК «Нафтогаз України» поставлено завдання щодо забезпечення наявності станом на 01.10.2022 природного газу в сховищах в обсязі, достатньому для стабільного проходження осінньо-зимового періоду 2022/23 року, в т.ч. задоволення потреб побутових споживачів та підприємств теплопостачання, але не менш як 19 млрд. куб. м, у т.ч. за рахунок купівлі природного газу, видобутого на території України /згідно з постановою КМУ від 21.10.2020 № 982 «Деякі питання діяльності акціонерного товариства “Національна акціонерна компанія “Нафтогаз України”» (із змінами від 17.06.2022 № 691 і від 09.08.2022 № 887)/;

законами від 29.07.2022 № 2479-IX (щодо особливостей регулювання відносин на ринку природного газу та у сфері теплопостачання під час дії воєнного стану) і № 2481-IX (щодо фінансового забезпечення заходів, спрямованих на врегулювання таких відносин) унормовано, серед іншого, запровадження мораторію на підвищення цін і тарифів на ринку природного газу, у сфері теплопостачання під час воєнного стану та фінансове забезпечення компенсацій суб’єктам ринку природного газу та у сфері теплопостачання для покриття втрат/витрат, спричинених запровадженням такого мораторію, та для покриття витрат, понесених на ліквідацію наслідків воєнних дій, що також спрямовано на належне проходження опалювального сезону 2022-2023 років;

за інформацією Прем’єр-міністра України /розміщеною у соціальній мережі Twitter 17.08.2022/ Україна отримає 450 млн канадських доларів допомоги на закупівлю газу до опалювального сезону, а за інформацією Мінфіну /розміщеною на його офіційному сайті 18.08.2022/ до державного бюджету надійшло 450 млн канад. доларів (екв. 350 млн дол. США) кредиту від Канади на пільгових умовах (строк погашення – 10 років, процентна ставка – 1,69% річних);

за інформацією НАК «Нафтогаз України» /розміщеною на її офіційному сайті 02.08.2022/ на виконання розпорядження КМУ від 21.07.2022 № 625-р Компанією направлено нову пропозицію щодо змін до умов своїх боргових зобов’язань перед держателями єврооблігацій, що погоджено Кабінетом Міністрів України, відтак в Уряді розраховують на позитивне рішення держателів єврооблігацій щодо нових умов відтермінування виплат, що дозволить консолідувати усі наявні ресурси на першочергові потреби держави та дасть можливість НАК «Нафтогаз України» використати акумульовані кошти для імпорту природного газу і підготовки до опалювального сезону.

Поряд з тим, у висновку Міненерго до законопроекту № 7681 зазначено, що:

на сьогодні одним з пріоритетних завдань Уряду є підготовка та успішне проходження осінньо-зимового періоду 2022/2023 років, тому придбання природного газу є головним завданням для держави;

оскільки фактичний видобуток природного газу у 2017 р. склав 20,5 млрд куб. м, у 2018 р. – 21 млрд куб. м, у 2019 р. – 20,7 млрд куб. м, у 2020 р. – 20,2 млрд куб. м, у 2021 р. – 19,88 млрд куб. м, то прогнозний видобуток природного газу у 2022 р. складе близько 19 млрд куб. м;

за підсумками 2021 р. споживання природного газу становило 29,8 млрд куб. м, тому для успішного проходження осінньо-зимового періоду 2022/2023 років, за рішенням Уряду держава щонайменше повинна закачати до підземних сховищ газу близько 19 млрд куб. м та в загальному баланс природного газу за 2022 р. повинен складати не менше 30 млрд куб. м, оскільки згідно з даними ТОВ «Оператор ГТС України» фактичне споживання природного газу протягом осінньо-зимового періоду 2021/2022 років склало 19,4 млрд куб. м;

у зв’язку із війною з РФ на ринку природного газу відбулося падіння споживання природного газу в межах 35-40%, відповідно до прогнозних даних Міністерства економіки України падіння темпів економіки відбудеться щонайменше на 40%, відповідно прогнозне споживання в осінньо-зимовий період 2022/2023 складатиме близько 11,7 млрд куб. м та у 2022 р. – 18,5 млрд куб. м;

фактична потреба України у додаткових обсягах природнього газу для проходження опалювального сезону 2022-2023 років за умов різних сценаріїв становить близько 3–4,9 млрд куб. м.

3. За висновком ГНЕУ запропонований механізм закупівлі природнього газу викликає цілу низку зауважень та запитань, а саме: не визначені жодні критерії та вимоги до суб’єкта господарювання, якому будуть виділені бюджетні кошти для придбання природного газу (чи має він бути податковим резидентом України, чи повинен він бути суб’єктом ринку природного газу, яку може мати організаційно-правову форму та форму власності, чи повинен він мати якісь фінансові показники діяльності за певний період та досвід роботи на ринку природного газу тощо); не врегульовано порядок визначення такого суб’єкта (на конкурсних засадах чи Уряд може його визначити повністю на свій розсуд); не окреслені вимоги до придбання природного газу визначеним суб’єктом господарювання (у яких контрагентів, за якою ціною, на яких принципах формування ціни); незрозуміло, яким чином Міненерго буде забезпечувати облік природного газу; не визначені строки перерахування до державного бюджету коштів від реалізації природного газу (по мірі продажу газу, після реалізації всього обсягу придбаного газу, по завершенні опалювального сезону тощо; в які строки після одержання цих коштів суб’єкт господарювання зобов’язаний їх перерахувати до бюджету); не міститься положень щодо відповідальності за перерахування коштів до бюджету (неперерахування у повному обсязі чи частково та/або з порушенням строків); не врегульовані питання подальшої долі тих обсягів природного газу, що можуть залишитися нереалізованими після завершення опалювального сезону 2022-2023 років, а також коштів, які будуть отримані вказаним суб’єктом від реалізації природного газу після зазначеного періоду.

ГНЕУ також зауважує, що окрім витрат безпосередньо на придбання природного газу, вочевидь, матимуть місце супутні витрати на забезпечення процесу придбання та продажу газу (оплата праці персоналу, сплата податків, можливо, витрати на транспортування та зберігання газу), разом з тим, за змістом законопроекту № 7681 не зрозуміло, чи компенсуватимуться такі витрати та з яких джерел.

Таким чином, ГНЕУ вважає, що пропонований механізм закупівлі природного газу потребує належного законодавчого врегулювання, що, серед іншого, також узгоджуватиметься із положеннями статті 19 Конституції України, у т.ч. з метою запобігання неефективному витрачанню бюджетних коштів, корупційних ризиків тощо.

Крім того, на думку ГНЕУ, викликає застереження виклад положень нової статті 41 Закону в аспекті предмету регулювання Закону (відповідно до статей 95 і 96 Конституції України предметом регулювання закону про державний бюджет є встановлення доходів і видатків на загальносуспільні потреби, а не відповідного механізму закупівлі природного газу), а саме:

у частині першій має визначатися, що придбання природного газу за рахунок відповідних видатків здійснюється суб’єктом господарювання, визначеним Кабінетом Міністрів України, а не акцентуватися увага на повноваженнях Уряду щодо визначення відповідного суб’єкта господарювання;

у частині другій має йтися не стільки про перерахування коштів до бюджету відповідним суб’єктом господарювання, скільки про те, що такі кошти належать до доходів бюджету;

положення частини третьої щодо обліку зазначеного природного газу не стосується предмету регулювання Закону;

за змістом частини четвертої змістовно не прослідковується зв’язок між природним газом, придбаним за відповідною бюджетною програмою, та суб’єктами ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов’язки, у частині компенсації, передбаченої статтею 11 Закону України «Про ринок природного газу».

З цього приводу Міненерго зазначає, що критерії та вимоги до суб’єкта господарювання, якому будуть виділені бюджетні кошти для придбання природного газу, порядок визначення такого суб’єкта, особливості придбання природного газу визначеним суб’єктом господарювання (у яких контрагентів, за якою ціною, на яких принципах формування ціни), а також обліку будуть встановлені Кабінетом Міністрів України та врегульовані на підзаконному рівні.

4. Законопроектом № 7681 збільшуються планові державні запозичення до 1.488,7 млрд грн (або на 0,9% до раніше збільшеного показника і в 2,6 раза до первинно затвердженого показника), граничний обсяг дефіциту державного бюджету – до 1.106,4 млрд грн (або на 1,2% до раніше збільшеного показника і в 5,9 раза до первинно затвердженого показника), граничний обсяг державного боргу на 31.12.2022 до 3.642,9 млрд грн (або на 0,3% до раніше збільшеного показника і на 33,7% до первинно затвердженого показника).

Зазначені показники раніше вже збільшено на 904,9 млрд грн законами щодо змін до Закону, а саме: від 15.03.2022 № 2135-ІХ – на 67,57 млрд грн у зв’язку із залученням до спеціального фонду позики від Уряду Великої Британії; від 21.04.2022 № 2218-ІХ – на 200 млрд грн у зв’язку із залученням до загального фонду додаткових запозичень (внутрішніх і зовнішніх запозичень по 100 млрд грн); від 31.05.2022 № 2280-ІХ – на 287,69 млрд грн у зв’язку із залученням до загального фонду додаткових зовнішніх запозичень; від 09.07.2022 № 2385-ІХ – на 79,4 млрд грн у зв’язку із залученням до загального фонду додаткових запозичень у сумі 77,8 млрд грн (внутрішніх – 4 млрд грн, зовнішніх – 73,8 млрд грн) та до спеціального фонду позики від МБРР у сумі 1,66 млрд грн; від 15.08.2022 № 2517-ІХ – на 270,2 млрд грн у зв’язку із залученням до загального фонду додаткових внутрішніх запозичень.

Таким чином, у разі прийняття законопроекту № 7681 уточнений плановий показник дефіциту державного бюджету на п.р. значно перевищуватиме граничну величину, визначену частиною першою статті 14 Кодексу (не більше 3% прогнозного ВВП), хоча дію відповідної норми зупинено на 2022 р. пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону. Поряд з тим, ймовірно буде перевищення визначеної частиною другою статті 18 Кодексу граничної величини загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець поточного бюджетного періоду (не вище 60% річного номінального обсягу ВВП), при тому що зазначене обмеження згідно з пунктом 23-1 розділу VI Кодексу не застосовується у випадках введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Отже, реалізація законопроекту № 7681 призведе до збільшення державного боргу і дефіциту державного бюджету та у середньостроковій перспективі до додаткового навантаження на державний бюджет щодо обслуговування і погашення відповідних боргових зобов’язань, що теж відмічено у висновку Мінфіну.

Згідно із звітними даними Казначейства за 7 місяців п.р. державні запозичення до загального фонду державного бюджету становили 613,8 млрд грн (або 115,6% уточненого плану на звітний період /на 82,7 млрд грн більше/ і 44,4% затвердженого із змінами річного плану /1.381,2 млрд грн/). Зокрема, від розміщення ОВДП на фінансування державного бюджету залучено 402,1 млрд грн (або 160,9% уточненого плану на звітний період /на 152,3 млрд грн більше/ і 50,6% затвердженого із змінами річного плану /794,1 млрд грн/, з яких за рахунок випуску військових ОВДП – 344,5 млрд грн (з них шляхом придбання у власність НБУ – 255 млрд грн). Із зовнішніх джерел запозичення становили 211,7 млрд грн (або 75,3% уточненого плану на звітний період /на 69,6 млрд грн менше/ і 36,1% затвердженого із змінами річного плану), з яких значні кошти отримано від: Міжнародного валютного фонду – 41,3 млрд грн /1,4 млрд дол. США/; Міжнародного банку реконструкції та розвитку – 41 млрд грн /466,7 млн дол. США та 0,8 млрд євро/; Європейського Союзу – 37,1 млрд грн /1,2 млрд євро/; Уряду Канади – 34,3 млрд грн /392,8 млн дол. США і 585,8 млн канад. дол./; Європейського інвестиційного банку – 21,1 млрд грн /639 млн євро/; Японського агентства розвитку – 17 млрд грн /78 млрд япон. єн/; Французького агентства розвитку – 9,7 млрд грн /300 млн євро/; Німецької кредитної установи для відбудови – 9,5 млрд грн /299,3 млн євро/.

5. До Комітету надійшла пропозиція народного депутата України Мотовиловця А.В. від депутатської фракції ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ «СЛУГА НАРОДУ» (лист від 26.08.2022 № 04-01/05-2022/141193 (991492)) з проханням при підготовці Комітетом законопроекту № 7681 до першого читання врахувати таку пропозицію: передбачити збільшення видатків споживання за загальним фондом державного бюджету за бюджетною програмою «Видатки для Головного управління розвідки Міністерства оборони України на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави» (код 5961060) на 2 млрд грн та збільшення на таку ж суму державних внутрішніх запозичень (код 401100) з внесенням відповідних змін до показників у пунктах 1 і 2 розділу І законопроекту № 7681 /щодо змін до статей 1 і 5 Закону/ та у додатках № 1 і № 2 до законопроекту № 7681 /щодо змін до додатків № 2 і № 3 до Закону/ з включенням відповідних рядків з уточненими показниками фінансування і видатків державного бюджету.

6. Верховна Рада України може розглянути інші законопроекти щодо внесення змін до Закону, відтак у разі їх прийняття до розгляду законопроекту № 7681 залежно від сутності внесених змін до Закону положення і показники законопроекту № 7681 можуть потребувати уточнення з метою забезпечення узгодженості правових норм.

За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» (реєстр. № 7681 від 17.08.2022), поданий народними депутатами України Мотовиловцем А.В. і Арістовим Ю.Ю., включити до порядку денного поточної сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій Комітету:

передбачити за загальним фондом державного бюджету збільшення видатків споживання Головному управлінню розвідки Міністерства оборони України за бюджетною програмою «Видатки для Головного управління розвідки Міністерства оборони України на реалізацію заходів щодо підвищення обороноздатності і безпеки держави» (код 5961060) на 2.000.000 тис. гривень та збільшення на таку ж суму державних внутрішніх запозичень (код 401100) з внесенням відповідних змін до показників у пунктах 1 і 2 розділу І законопроекту /щодо змін до статей 1 і 5 Закону/ та у додатках № 1 і № 2 до законопроекту /щодо змін до додатків № 2 і № 3 до Закону/ з включенням відповідних рядків з уточненими показниками фінансування і видатків державного бюджету;

внести необхідні редакційні і техніко-юридичні правки для узгодження правових норм.

Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 7681 Комітету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести необхідні редакційні і техніко-юридичні правки, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо зазначеного законопроекту.