Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реструктуризації державного та гарантованого державою боргу та його часткового списання) (реєстр. № 3058)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 16 вересня 2015 року розглянув проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реструктуризації державного та гарантованого державою боргу та його часткового списання)» (реєстр. № 3058 від 09.09.2015 р.), внесений Кабінетом Міністрів України.
Законопроектом пропонується внести такі зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс):
надати визначення новому терміну «бюджетне зобов’язання за державними деривативами» /доповнення до частини першої статті 2 Кодексу/;
розширити перелік захищених видатків бюджету виплатами за державними деривативами /доповнення до частини другої статті 55 Кодексу/;
включити до складу видатків державного бюджету виплати за державними деривативами та встановити, що такі видатки здійснюються за рахунок коштів державного бюджету /доповнення до статті 30 та частини першої статті 87 Кодексу/;
доповнити розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу новими пунктами 34-37, згідно з якими, зокрема:
– встановлюється пріоритетність виконання платіжних зобов’язань за запозиченнями держави або територіальної громади міста згідно з переліком у додатку до Закону України «Про особливості здійснення правочинів з державним, гарантованим державою боргом та місцевим боргом», щодо яких здійснені такі правочини і змінені умови відповідних боргових зобов’язань, та платіжних зобов’язань за запозиченнями, що не включені до цього переліку, над платіжними зобов’язаннями за запозиченнями, включеними до цього переліку, але щодо яких не було здійснено таких правочинів та не змінено умови відповідних боргових зобов’язань (так званими «зобов’язаннями з нижчим пріоритетом»);
– визначається, що якщо будь-яке існуюче або майбутнє платіжне зобов’язання держави або територіальної громади міста за запозиченням передбачає умову про те, що платіжні зобов’язання мають однаковий пріоритет з іншими незабезпеченими та непідпорядкованими платіжними зобов’язаннями, така умова не зобов’язує державу або територіальну громаду міста здійснювати: платежі рівними чи пропорційними частинами за таким та іншими платіжними зобов’язаннями; платежі за будь-яким платіжним зобов’язанням одночасно із здійсненням платежу або як передумова для здійснення платежу за будь-яким іншим платіжним зобов’язанням.
– право на розміщення державних деривативів належить державі в особі Міністра фінансів за дорученням Уряду, при цьому Міністр фінансів за рішенням Уряду має право брати зобов’язання, пов’язані із здійсненням такого розміщення державних деривативів, у тому числі щодо відмови від суверенного імунітету в можливих судових справах;
– видатки на виплати за державними деривативами здійснюються відповідно до умов їх розміщення незалежно від обсягу коштів, визначених на цю мету в законі про державний бюджет, а з моменту виникнення відповідних підстав Уряд невідкладно інформує Верховну Раду про очікувані видатки та подає у двотижневий строк пропозиції про внесення змін до закону про державний бюджет;
– під час здійснення правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями і гарантованим державою боргом відповідно до затверджених Урядом умов сума чистого прибутку (доходу) для цілей сплати до державного бюджету зменшується на суму, визначену відповідно до пункту 36 підрозділу 4 розділу ХХ Податкового кодексу України /тобто на суму доходів, що виникають внаслідок здійснення відповідних правочинів у платників податку, які є позичальниками за зовнішніми кредитами, залученими під державні гарантії, обслуговування та погашення яких здійснюється за рахунок державного бюджету, за визначеним Урядом переліком/;
– передбачається, що у разі виконання державою гарантійних зобов’язань перед кредиторами за рахунок коштів державного бюджету, відповідна прострочена заборгованість суб’єкта господарювання перед державою може не виникати, якщо це передбачено затвердженими Урядом умовами правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями або гарантованим державою боргом.
Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, його метою є законодавче врегулювання деяких аспектів реалізації попередніх умов вчинення у 2015 році правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями та гарантованим державою боргом, виконання зобов’язань, взятих на себе Україною відповідно до Програми МВФ «Механізм розширеного фінансування», що забезпечить економічну безпеку держави, захист суспільних інтересів та інтересів держави у зв’язку з погашенням та обслуговуванням державного та гарантованого державою боргу.
При цьому, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.08.2015 р. № 859-р «Деякі питання вчинення у 2015 році правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями та гарантованим державою боргом» (далі – Розпорядження Уряду № 859) схвалено попередні умови вчинення у 2015 році правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями та гарантованим державою боргом, а також доручено підготувати проекти законодавчих актів щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України, Податкового кодексу України, Закону України “Про цінні папери та фондовий ринок”, необхідних для вчинення таких правочинів.
Законом України від 19.05.2015 р. № 436-VIII «Про особливості здійснення правочинів з державним, гарантованим державою боргом та місцевим боргом» надано право Кабінету Міністрів України та відповідним міським радам приймати рішення про тимчасове зупинення здійснення платежів за державними зовнішніми запозиченнями, гарантованими державою зовнішніми кредитами (позиками) та місцевими зовнішніми запозиченнями, вказаними у додатку до цього Закону, на строк до вчинення відповідних правочинів та зміни умов запозичень щодо всіх кредиторів, а також вводиться тимчасовий мораторій на задоволення вимог кредиторів за такими зобов’язаннями, щодо яких прийнято відповідне рішення Кабінетом Міністрів України або міською радою.
Варто також зазначити, що у додатку 2 до Розпорядження Уряду № 859 визначено перелік зовнішніх боргових зобов’язань, щодо яких вчинятимуться правочини стосовно зміни умов запозичень, до якого включено облігації зовнішньої державної позики, випущені у 2005, 2006, 2007, 2010, 2011, 2012 і 2013 роках, та єврооблігації державного підприємства «Фінансування інфраструктурних проектів», випущені під державні гарантії у 2010, 2011, 2012 роках. На відміну від Закону України від 19.05.2015 р. № 436-VIII до такого переліку не включено: кредити Укравтодору, залучені під державні гарантії у 2005, 2006, 2009, 2010, 2011 роках; кредит державного підприємства “Конструкторське бюро “Південне” імені М.К. Янгеля”, залучений під державну гарантію у 2011 році; кредит державного підприємства для постачання медичних установ “Укрмедпостач”, залучений під державну гарантію у 2009 році; місцеві зовнішні запозичення Київської міської ради, випущені у 2005 і 2011 роках.
Щодо законопроекту належить зауважити таке.
1. Законопроект є системно пов’язаним з іншими урядовими законопроектами «Про внесення змін до Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» стосовно державних деривативів (щодо реструктуризації державного і гарантованого державою боргу та його часткового списання)» (реєстр. № 3057 від 09.09.2015 р.) та «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо особливостей оподаткування під час реструктуризації державного і гарантованого державою боргу та його часткового списання» (реєстр. № 3059 від 09.09.2015 р.), а також поданим Кабінетом Міністрів України проектом Постанови Верховної Ради України «Про забезпечення фінансової стабілізації в країні в рамках виконання програми Міжнародного валютного фонду “Механізм розширеного фінансування”» (реєстр. № 3056 від 09.09.2015 р.), а відтак розглядати такі проекти належить взаємоузгоджено.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму висновку (лист від 14.09.2015 р. № 16/3-1322/3058 – додається на 2 аркушах) також вказує на зазначене і вважає, що рішення щодо законопроекту має прийматися за результатами розгляду законопроектів за реєстр. № 3057 і № 3059.
2. Попередніми умовами вчинення у 2015 році правочинів з державним і гарантованим державою боргом, схваленими згідно з додатком 1 до Розпорядження Уряду № 859, передбачається, зокрема, що за всіма обміняними існуючими облігаціями держателі облігацій також отримають цінний папір, прив’язаний до показників ВВП (матиме умовну суму, що дорівнює відповідній первинній номінальній сумі списаних існуючих облігацій), що нададуть кредиторам додаткові платежі протягом 2021-2040 років (так званий «інструмент компенсації вартості») за таких умов:
платежі не здійснюватимуться, якщо номінальний ВВП не перевищить 125,4 млрд дол США та приріст реального ВВП становитиме нижче 3%;
при цьому, максимальний розмір платежів обмежений 1% ВВП на рік з 2021 по 2025 роки;
платежі становитимуть 15% перевищення показника ВВП, якщо приріст реального ВВП становитиме від 3% до 4%;
платежі становитимуть 40% перевищення показника ВВП, якщо приріст реального ВВП становитиме понад 4%.
Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту таким інструментом виступатимуть державні деривативи.
Урядовим законопроектом (реєстр. № 3057) визначено, що державний дериватив — це цінний папір, що розміщується державою на міжнародних фондових ринках і підтверджує зобов’язання України відповідно до умов розміщення цього цінного паперу здійснити виплати його власнику в разі досягнення певних показників ВВП, а також здійснити інші виплати.
Крім того, положення законопроекту за реєстр. № 3058 щодо умов розміщення державних деривативів, особливостей здійснення виплат за державними деривативами та права брати зобов’язання щодо відмови від суверенного імунітету в можливих судових справах (у новому пункті 35 розділу VI Кодексу) є аналогічними нормам частин першої, п’ятої і шостої статті 16 Кодексу щодо державних запозичень та витрат на обслуговування і погашення державного боргу.
Отже, за своєю економічною природою державні деривативи можуть трактуватися як боргові зобов’язання, а не як видатки бюджету.
3. Враховуючи, що законопроектом запропоновано виплати за державними деривативами віднести до складу видатків державного бюджету, недоцільно доповнювати статтю 2 Кодексу новим терміном «бюджетне зобов’язання за державними деривативами» за наявності у цій статті визначення основного терміну «бюджетне зобов’язання» (яке стосується всіх видатків бюджету), а також визначення терміну «боргове зобов’язання».
Крім того, передбачені у такому новому терміні особливості здійснення виплат за державними деривативами дублюються у запропонованому законопроектом новому пункті 35 розділу VI Кодексу.
Також зайвим є доповнення статті 30 Кодексу новою частиною п’ятою, згідно з якою видатки за державними деривативами здійснюються за рахунок державного бюджету, оскільки перелік видатків державного бюджету визначається статтею 87 Кодексу, в яку законопроектом вже запропоновані відповідні доповнення.
4. Оскільки виплати за державними деривативами виникнуть у зв’язку із здійсненням правочинів з державним та гарантованим державою боргом, вони кореспондуються з витратами на обслуговування і погашення державного боргу і не є окремим напрямом видатків за функціональною класифікацією видатків бюджету.
Відтак, у змінах до статей 55 і 87 Кодексу слова «виплати за державними деривативами» потрібно було б доповнювати після слів «обслуговування державного боргу» в абзаці сьомому частини другої статті 55 (а не у новому абзаці дев’ятнадцятому згідно із законопроектом) та у пункті 19 частини першої статті 87 (а не у новому пункті 20-2 згідно із законопроектом).
5. У назві законопроекту зазначається, що зміни до Кодексу стосуються реструктуризації державного та гарантованого державою боргу та його часткового списання.
Однак, за різними експертними оцінками питання часткового списання державного і гарантованого державою боргу внаслідок вчинення правочинів з державним та гарантованим державою боргом на попередніх умовах, схвалених Розпорядженням Уряду № 859 (у пояснювальній записці до законопроекту зазначається, що попередні умови передбачають списання 20% відповідного боргу), є спірним, оскільки у держави виникнуть нові зобов’язання щодо здійснення виплат за новими цінними паперами, прив’язаними до показників ВВП (державними деривативами).
Тому виникає питання щодо доцільності наявності у назві законопроекту слів «та його часткового списання».
6. У передбаченому законопроектом новому пункті 34 розділу VI Кодексу вживається новий термін «платіжне зобов’язання» (як зобов’язання здійснити платіж) щодо виконання зобов’язань за державними (місцевими) запозиченнями та гарантованим державою боргом.
Однак, згідно з пунктом 41 частини першої статті 2 Кодексу платіж – це виконання бюджетних, боргових, гарантійних чи податкових зобов’язань, що виникли в поточному або попередніх бюджетних періодах.
Поряд з тим, у Кодексі застосовуються відповідні терміни, зокрема:
«боргове зобов’язання» /згідно з пунктом 12-1 частини першої статті 2 Кодексу це зобов’язання позичальника перед кредитором за кредитом (позикою), що виникло внаслідок випуску і розміщення боргових цінних паперів та/або укладання кредитних договорів/;
«гарантійне зобов’язання» /згідно з пунктом 15-1 частини першої статті 2 Кодексу це зобов’язання гаранта повністю або частково виконати боргові зобов’язання суб’єкта господарювання - резидента України перед кредитором у разі невиконання таким суб’єктом його зобов’язань за кредитом (позикою), залученим під державну чи місцеву гарантію/.
Таким чином, застосування вказаного нового терміну призведе до термінологічної плутанини і відповідно до неоднозначного трактування відповідного положення Кодексу. Відтак, у новому пункті 34 розділу VI Кодексу доцільніше було б вживати вже існуючі у Кодексі терміни «боргове зобов’язання» і «гарантійне зобов’язання» залежно від необхідного контексту.
7. Законопроект містить окремі техніко-юридичні неточності та неузгодженості, зокрема:
у новому пункті 36 розділу VI Кодексу застосовується вираз «правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями і гарантованим державою боргом за зовнішніми кредитами (позиками)», а у новому пункті 37 розділу VI Кодексу – вираз «правочинів з державним боргом за державними зовнішніми запозиченнями або гарантованим державою боргом», хоча вони стосуються одних і тих же правочинів.
8. Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту його реалізація не потребує додаткових витрат з державного та місцевих бюджетів у 2015-2020 роках.
Разом з тим, за попередніми умовами вчинення у 2015 році правочинів з державним і гарантованим державою боргом, схваленими Розпорядженням Уряду № 859, протягом 2021-2040 років з державного бюджету мають здійснюватися виплати за державними деривативами.
ГНЕУ вважає, що запропоновані у законопроекті умови реструктуризації державного та гарантованого державою боргу містять певні фінансові ризики, особливо з огляду на довгостроковий період прогнозованого зростання економіки України (йдеться аж про 2027 рік). Недосягнення прогнозованих умов зростання економіки країни та необхідність виконання взятих фінансових зобов’язань, які передбачені визначеними у законопроекті умовами реструктуризації державного та гарантованого державою боргу, можуть привести до ще більш значного фінансового навантаження на економіку країни в майбутньому.
При цьому, суб’єктом права законодавчої ініціативи не надано оцінки впливу реалізації законопроекту на бюджетні показники у довгостроковій перспективі, хоча відповідно до вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту обов’язково має бути додано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
На час розгляду до Комітету з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реструктуризації державного та гарантованого державою боргу та його часткового списання)» (реєстр. № 3058 від 09.09.2015 р.), внесений Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон.