Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 11.05.2016 року (протокол № 57) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об’єднання територіальних громад), поданий народними депутатами України Федоруком М.Т. та іншими, за реєстр. № 3639 від 11.12.2015 р.
У законопроекті шляхом внесення змін до частини четвертої статті 67 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) пропонується поширити вимоги щодо формування бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, також на бюджети тих об’єднаних територіальних громад, що визнані Кабінетом Міністрів України відповідно до закону спроможними.
У пояснювальній записці до законопроекту зазначається, що «ряд об’єднаних територіальних громад, навіть якщо вони не зовсім вписуються в межі, визначені відповідно до Перспективного плану, за своїми інфраструктурними, матеріальними та фінансовими параметрами цілком спроможні виконувати ряд соціальних програм, передбачених для районів чи міст обласного значення, а відтак можуть мати міжбюджетні відносини з державним бюджетом для стимулювання та забезпечення поступового нарощування території об’єднаної територіальної громади до повного заповнення відведеної Перспективним планом території».
При цьому, ознаки спроможної територіальної громади, за досягнення яких об’єднана територіальна громада може вважатись Кабінетом Міністрів України спроможною, визначаються цими ж авторами у законопроекті про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об’єднання територіальних громад за реєстр. № 3638 шляхом внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Зокрема, пропонується встановити, що Уряд може визнати об’єднану територіальну громаду як таку, що є спроможною, у разі її утворення за наявності однієї із таких ознак:
до складу об’єднаної територіальної громади увійшло не менше половини територіальних громад, які мали увійти до такої об’єднаної територіальної громади відповідно до Перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (крім територіальної громади адміністративного центру об’єднаної територіальної громади);
кількість членів об’єднаної територіальної громади становить не менше половини сумарної кількості членів територіальних громад, які мали увійти до такої об’єднаної територіальної громади відповідно до Перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (крім територіальної громади адміністративного центру об’єднаної територіальної громади);
площа юрисдикції об’єднаної територіальної громади становить не менше половини сумарної площі юрисдикції територіальних громад, які мали увійти до такої об’єднаної територіальної громади відповідно до Перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (крім територіальної громади адміністративного центру об’єднаної територіальної громади).
Відтак, слід наголосити, що законопроект за реєстр. №3639 є похідним від законопроекту реєстр. № 3638, тому рішення щодо цього законопроекту має прийматися за результатами розгляду та прийняття в цілому законопроекту за реєстр. № 3638, в іншому випадку зміни до Кодексу щодо формування бюджетів об’єднаних територіальних громад, що визнані Кабінетом Міністрів України відповідно до закону спроможними, втрачають сенс.
На системний зв’язок цих законопроектів у своїх висновках до законопроекту також звертають увагу Міністерство фінансів України та Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ).
Щодо положень законопроекту слід зауважити:
1) у тексті Кодексу, починаючи з термінології, насамперед при визначенні терміну «бюджети місцевого самоврядування», застосовується поняття «бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад». Відповідно відносини, що виникають на всіх стадіях бюджетного процесу та стосуються формування і виконання місцевих бюджетів, врегульовуються у Кодексі саме для цих бюджетів. Тому доповнення бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, категорією тих, що визнані Кабінетом Міністрів України відповідно до закону спроможними, розширює перелік місцевих бюджетів, для яких встановлюються особливості їх формування і виконання, а отже потребує внесення змін до відповідних положень Кодексу для узгодження та уникнення колізій при практичному застосуванні.
Відтак, ряд положень Кодексу щодо бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад (статті 2, 5, 6, 64, 67, 69-1, 75, 86, 89, 99, 103-2, 103-4, 105, 115, 122, пункти 38 та 39 розділу VI), належить доповнити словами «чи визнані Кабінетом Міністрів України відповідно до закону спроможними»;
2) у розділі II законопроекту пропонується:
вважати такими, що є спроможними в розумінні цього Закону на 2016 рік об’єднані територіальні громади, вибори в яких відбулись 25 жовтня 2015 року /пункт 2/;
Кабінету Міністрів України здійснити розрахунки міжбюджетних відносин на 2016 рік з урахуванням положень цього Закону /пункт 3/.
Слід звернути увагу, що пунктом 3 розділу ІІ Закону України від 25.12.2015 №925-VII «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо особливостей державної реєстрації органів місцевого самоврядування як юридичних осіб» уповноважено Кабінет Міністрів України визнати спроможними відповідно до цього Закону об’єднані територіальні громади, які 25 жовтня 2015 року обрали на перших виборах депутатів сільської, селищної, міської ради та сільського, селищного, міського голову, включивши такі громади до затверджених перспективних планів формування територій громад областей.
Відтак, Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» зазначені вимоги виконано і проведено належні розрахунки та відповідно до додатків № 6 та № 10 до цього Закону встановлено міжбюджетні відносини державного бюджету з бюджетами 159 об’єднаних територіальних громад, вибори в яких відбулися 25 жовтня 2015 року.
Тому запропоновані положення втратили актуальність і пункти 2 і 3 розділу ІІ законопроекту належить виключити;
3) реалізація положень законопроекту з огляду на розширення кількості місцевих бюджетів, для яких встановлюються міжбюджетні відносини з державним бюджетом, та їх повноважень зумовить вплив на показники державного бюджету у наступному бюджетному періоді, призводячи до збільшення видатків на надання міжбюджетних трансфертів таким бюджетам. Відтак, термін набрання чинності законом, визначений у законопроекті («з дня наступного за днем його опублікування»), не відповідає частині третій статті 27 Кодексу щодо введення в дію законів, які мають вплив на показники бюджету.
Крім того, до законопроекту належало надати фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції для досягнення збалансованості бюджетів, що вимагається згідно з частиною першою статті 27 Кодексу та частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
ГНЕУ також зауважує про відсутність відповідних розрахунків та вважає, що для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту було б логічним отримати відповідний експертний висновок Уряду, виходячи із змісту відповідних положень пункту 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Кодексу, згідно з якими розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.
Міністерство фінансів України підтримує законопроект з урахуванням зауважень, зокрема, щодо вилучення пунктів 2 та 3 розділу ІІ законопроекту.
Асоціація міст України зазначає, що законопроект потребує доопрацювання, зауважуючи, що реалізація пропозицій законопроекту спричинить:
втрату змісту та невиконання своєї функції перспективними планами;
дезорганізацію процесу об’єднання громад;
створення депресивних територій від яких «усі відмовились», утворення неспроможних громад, нехтування думкою «слабших» громад;
прийняття Урядом вибіркових рішень щодо визнання територіальних громад спроможними, в тому числі і у не відповідності до затвердженого перспективного плану;
підвищення корупційних ризиків при прийнятті Урядом відповідних рішень;
припинення роботи обласними державними адміністраціями щодо удосконалення перспективних планів.
Поряд з тим, слід відмітити, що Асоціація міст України також пропонує повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання законопроект за реєстр. №3638.
Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції у своєму висновку зазначає, що у проекті акта не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції у своєму висновку зазначає, що зазначений законопроект не належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, або регулюється національним законодавством країн-членів ЄС, а отже не потребує експертного висновку Комітету з питань бюджету європейської інтеграції.
За наслідками розгляду Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об’єднання територіальних громад) за реєстр. № 3639, поданий народними депутатами України Федоруком М.Т. та іншими, за результатами розгляду в першому читанні повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання/