Щодо розгляду урядового законопроекту про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 4543 від 28.04.2016 р.)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 11 травня 2016 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 4543 від 28.04.2016 р.), поданий Кабінетом Міністрів України (далі – законопроект).
Метою законопроекту згідно з пояснювальною запискою до нього є підвищення соціальних стандартів (зокрема заробітних плат, допомог, пенсій) та збільшення обсягу субвенції на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг з метою компенсації громадянам зміни граничних роздрібних цін на природний газ для побутових споживачів та виробників теплової енергії.
Загалом законопроектом пропонується внести зміни до статей 1, 7 і 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (далі – Закон) та додатків №№ 1, 3, 6, 7 і 8 до Закону, внаслідок чого передбачається збільшити доходи і видатки державного бюджету (разом та за загальним фондом) на 6.675,56 млн грн (або в середньому на 1%).
Насамперед, законопроектом пропонується збільшити на 5.269 млн грн (або на 15%) субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот /з розподілом між місцевими бюджетами/.
Відповідно до рішення Уряду щодо впорядкування ціни на природний газ для споживачів /постанова КМУ від 27.04.2016 р. № 315/ з 01.05.2016 р. встановлено граничний рівень роздрібних цін на природний газ для населення на рівні 6879 грн за 1000 куб. метрів /така ціна утворюється з урахуванням оптової ціни газу без урахуванням податкових платежів (4942 грн), ПДВ та інших платежів, що включаються до вартості газу (1146,51 грн), середньозваженого тарифу на транспортування газу територією України (219 грн), середньозваженого тарифу на його розподіл (513,7 грн), торгової націнки постачальника газу (57,4 грн)/. Довідково: у період з 01.10.2015 р. по 31.03.2016 р. діяла пільгова гранична роздрібна ціна на природний газ для населення у розмірі 3,6 грн за 1 куб. метр у разі використання до 1200 куб метрів газу протягом зазначеного періоду.
Одночасно з таким рішенням Урядом ухвалені рішення щодо:
перегляду соціальних нормативів споживання житлово-комунальних послуг для надання пільг і субсидій з урахуванням фактичного споживання енергоносіїв домогосподарствами протягом опалювального періоду 2015/2016 рр. /постанова КМУ від 27.04.2016 р. № 317/, зокрема, зменшено норму використання природного газу для індивідуального опалення з 7 до 5,5 куб. метрів газу на 1 кв. метр опалюваної площі на місяць в опалювальний період;
впорядкування механізму надання житлових субсидій для підвищення ефективності цієї програми /постанова КМУ від 27.04.2016 р. № 319/, зокрема, установлено, що за підсумками опалювального сезону частина невикористаної суми субсидії в еквіваленті вартості 100 куб. метрів природного газу або в еквіваленті 150 кВт/год електричної енергії (у разі використання даних джерел енергії для індивідуального опалення) зараховується як оплата послуг, у т.ч. обов'язкової частки платежу домогосподарства, на наступні розрахункові періоди, а також не нараховуються пільги з оплати житлово-комунальних послуг та придбання твердого палива і скрапленого газу особам у разі призначення субсидії на період її отримання.
За інформацією, розміщеною на офіційному сайті Міністерства соціальної політики України, у зв’язку з підвищенням цін на природний газ і теплову енергію в опалювальному сезоні 2016/2017 рр. прогнозується збільшення кількості сімей, які звернуться по призначення субсидії (за орієнтовними розрахунками таких сімей може бути близько 8 млн), а в опалювальний період 2015/2016 рр. субсидії отримували близько 5,5 млн родин.
Згідно із звітними даними Казначейства України за І квартал 2016 року з державного бюджету спрямовано на вказану субвенцію 12.385,6 млн грн, що становить 35,4% бюджетних призначень.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11.01.2005 р. № 20 «Про затвердження Порядку перерахування деяких субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг, субсидій та компенсацій» визначено механізм перерахування зазначеної субвенції за рахунок надходження до загального фонду державного бюджету рентної плати за користування надрами для видобування природного газу та газового конденсату і податку на додану вартість, що сплачується НАК «Нафтогаз України» та ПАТ «Укртрансгаз».
У рішенні Рахункової палати від 24.11.2015 р. № 9-3 «Про результати аудиту ефективності використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг» серед іншого відмічено, що наявна тенденція значного зростання кількості домогосподарств, яким призначаються житлові субсидії, та суттєвого збільшення обсягів субвенції з державного бюджету на відшкодування підприємствам – надавачам послуг за надані громадянам обсяги послуг з пільг і субсидій свідчить про зниження реального життєвого рівня населення, а також про серйозні ризики забезпечення ефективності господарської діяльності у сфері енергетики та житлово-комунального господарства, відповідальності керівників підприємств – виробників послуг за заробляння доходів, оптимізацію витрат, модернізацію виробництва. Запроваджений механізм непрямої немонетарної підтримки населення і використання субвенції призводить до послаблення розрахункової дисципліни між постачальниками енергоносіїв та виробниками послуг за одержані енергетичні ресурси, затримок із сплатою податків і наповнення державного бюджету, нівелює зміст ринкового механізму, який покликаний розвивати підприємницьку ініціативу і відповідальність.
Варто також зауважити, що Верховною Радою України 18.02.2016 р. прийнято Закон України «Про внесення змін до додатків № 3 та № 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» щодо фінансового забезпечення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян та інших передбачених законодавством пільг» (законопроект за реєстр. № 4024), яким встановлюється передбачена частиною п’ятою статті 102 Бюджетного кодексу України субвенція місцевим бюджетам на вказані цілі у сумі 1.917,8 млн грн за рахунок зменшення на цю суму субвенції місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг. Наразі такий Закон очікує повторного розгляду Верховною Радою України з пропозиціями Президента України (щодо відхилення Закону).
Поряд з тим, законопроектом передбачається підвищити рівні прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати з 1 грудня на 3,2% проти вже встановлених з цієї дати /прожитковий мінімум: на одну особу в розрахунку на місяць – з 1496 грн до 1544 грн; для дітей віком до 6 років – з 1313 грн до 1355 грн; для дітей віком від 6 до 18 років – з 1637 грн до 1689 грн; для працездатних осіб (мінімальна зарплата) – з 1550 грн до 1600 грн; для осіб, які втратили працездатність, – з 1208 грн до 1247 грн/ з відповідним збільшенням видатків на оплату праці, нарахування на зарплату, пенсійне забезпечення, допомоги сім’ям з дітьми та одноразові допомоги, стипендії аспірантів і докторантів тощо. Зокрема, найбільші обсяги збільшення видатків загального фонду державного бюджету пропонуються за такими бюджетними програмами (насамперед, через великі обсяги бюджетних призначень та значну питому вагу соціальних витрат в загальному обсязі призначень за відповідними програмами):
«Фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та дефіциту коштів Пенсійного фонду» (код 2506080) – на 576,9 млн грн;
«Освітня субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам» (код 2211190) – на 140,7 млн грн з розподілом між місцевими бюджетами /При цьому, обсяг цієї субвенції (резерв коштів у її складі) зменшено на 290,12 млн грн згідно з розпорядженням КМУ від 06.04.2016 р. № 272-р шляхом перерозподілу видатків на інші бюджетні програми Міністерства освіти і науки України, насамперед, для забезпечення видання, придбання, зберігання і доставку підручників і посібників для учнів загальноосвітніх навчальних закладів державної та комунальної власності у 2016 році, а також пропонується зменшити на 30 млн грн згідно з урядовим законопроектом про внесення змін до додатків № 3 та № 6 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» щодо збільшення видатків на проведення зовнішнього незалежного оцінювання (реєстр. № 4524) для спрямування на вказані цілі. Крім того, згідно із Законом України від 04.02.2016 р. «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» щодо фінансування професійно-технічної освіти», повернутим з пропозиціями Президента України (щодо відхилення Закону) для повторного розгляду (до реєстр. № 3830-3), в межах зазначеної субвенції передбачено збільшення її обсягу для обласних бюджетів, бюджету м. Києва та бюджетів міст обласного значення – обласних центрів на 877,9 млн грн за рахунок розподілу частини резерву цієї субвенції/;
«Медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам» (код 2311410) – на 127,2 млн грн з розподілом між місцевими бюджетами;
«Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам, тимчасової державної допомоги дітям та допомоги по догляду за інвалідами І чи ІІ групи внаслідок психічного розладу» (код 3511340) – на 126,3 млн грн з розподілом між місцевими бюджетами;
«Забезпечення діяльності Збройних Сил України та підготовка військ» (код 2101020) – на 121,7 млн грн;
«Забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, участь у міжнародних миротворчих операціях» (код 1007020) /на забезпечення діяльності Національної поліції України/ – на 61,7 млн грн;
«Підготовка кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації та забезпечення діяльності їх баз практики» (код 2201160) – на 25,5 млн грн;
«Забезпечення виконання завдань та функцій Національної гвардії України» (код 1003020) – на 21,8 млн грн;
«Забезпечення заходів у сфері безпеки держави та діяльності органів системи Служби безпеки України» (код 6521010) – на 17,8 млн грн;
«Здійснення прокурорсько-слідчої діяльності, підготовка та підвищення кваліфікації кадрів прокуратури» (код 0901010) – на 16,9 млн грн;
«Забезпечення діяльності сил цивільного захисту» (код 1006280) – на 14,3 млн грн;
«Керівництво та управління у сфері фіскальної політики» (код 3507010) – на 12,8 млн грн;
«Здійснення правосуддя місцевими та апеляційними судами» (код 0501020) – на 10,3 млн грн;
«Виконання покарань установами і органами пенітенціарної служби» (код 3606020) – на 10,1 млн грн.
Слід звернути увагу, що Законом встановлено збільшення соціальних гарантій з 1 травня і 1 грудня 2016 року загалом на 12,5% /грудень до грудня попереднього року/ при прогнозній інфляції за такий період на рівні 12%. Однак, соціальні гарантії починаючи з грудня 2013 р. були підвищені на 13,1% тільки з 1 вересня 2015 року, хоча інфляція /грудень до грудня попереднього року/ за 2014 рік становила 24,9% та за 2015 рік – 43,3%. Таким чином, запропонований законопроектом підхід щодо незначного підвищення соціальних гарантій не враховує знецінення грошових доходів громадян внаслідок високої цінової інфляції і девальвації національної валюти за останні два роки, що проявляється у зниженні купівельної спроможності населення, зниженні рівня його життя та соціальної захищеності.
Для забезпечення збалансованості показників державного бюджету на 2016 рік у зв’язку із запропонованими додатковими видатками у законопроекті передбачено збільшити такі доходи загального фонду державного бюджету (що пояснюється підвищенням ціни на природний газ для забезпечення побутових споживачів та виробників теплової енергії газом):
податок на прибуток підприємств (код 11010000) – на 1.234 млн грн /При цьому, за січень-квітень п.р. перевиконання помісячного плану цього платежу становило 2,5 млрд грн або 19%, однак порівняно з відповідним періодом минулого року надходження зменшилися на 9,1% або на 1,6 млрд грн при плановому зростанні (план 2016 р. до факту 2015 р.) на 35,2%. Крім того, станом на 01.04.2016 р. сума надміру сплачених сум до державного бюджету даного податку становила 24,9 млрд грн і може бути врахована платниками в рахунок сплати відповідного податкового зобов’язання протягом п.р., що створює ризики невиконання річного показника надходжень податку на прибуток підприємств/;
рентну плату за користування надрами для видобування природного газу (код 13030800) – на 3.753 млн грн /При цьому, за І квартал п.р. надходження цього платежу до державного бюджету становили 25,6% річного плану та на 4,3 млрд грн або на 76,6% більше плану на цей період, а також в 4,9 раза більше фактичного показника за відповідний період 2015 р./;
податок на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування (код 14060000) – на 2.122 млн грн /При цьому, за січень-квітень п.р. перевиконання помісячного плану цього платежу становило 0,8 млрд грн або 4,6%, однак порівняно з відповідним періодом минулого року надходження зросли лише на 8,3% при плановому зростанні на 52,1%/.
Разом з тим, у законопроекті передбачено зменшення надходжень до загального фонду державного бюджету від податку на доходи фізичних осіб (код 11010000) на 433,4 млн грн. Зазначене пояснюється запропонованим у законопроекті підвищенням мінімальної зарплати з 01.12.2016 р. на 50 грн (що збільшить фонд оплати праці працівників) та пропозиціями щодо скасування оподаткування пенсій. Зокрема, в урядовому законопроекті про внесення змін до Податкового кодексу України щодо звільнення від оподаткування пенсій (реєстр. № 4542) пропонується з 01.05.2016 р. виключити норми щодо оподаткування за ставкою 15% суми пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, якщо їх розмір перевищує три розміри мінімальної зарплати, у частині такого перевищення. У пояснювальній записці до цього законопроекту вказано, що його реалізація призведе до зменшення надходжень податку на доходи фізичних осіб до зведеного бюджету у 2016 році у сумі близько 0,8 млрд грн. При цьому, надходження податку від оподаткування пенсійних виплат або щомісячного довічного грошового утримання за 2015 рік становили загалом 1085,8 млн грн (з них до державного бюджету – 381,9 млн грн, до місцевих бюджетів – 703,9 млн грн), а за І квартал п.р. - 140,1 млн грн (з них до державного бюджету – 50,5 млн грн, до місцевих бюджетів – 89,6 млн грн).
Варто зазначити, що загалом згідно з оперативними даними Казначейства України за січень-квітень п.р. доходи загального фонду державного бюджету надійшли в обсязі 162,2 млрд грн, що становить 28,8% річного плану та на 12,6 млрд грн або на 8,4% більше плану на цей період, однак порівняно з відповідним періодом минулого року надходження зросли лише на 4,6% при плановому зростанні на 11,7%.
Належить зауважити, що у пояснювальній записці до законопроекту наведено лише інформацію щодо напрямів збільшення/зменшення доходів і видатків державного бюджету у запропонованих обсягах, проте не надано детальних розрахунків відповідних змін та пояснень до них, хоча частиною третьою статті 91 Регламенту Верховної Ради України вимагається подання до законопроекту фінансово-економічного обґрунтування (включаючи детальні розрахунки).
Поряд з тим, у пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що у зв’язку із зміною припущень Прогнозу економічного і соціального розвитку України на 2016 рік, схваленого постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 р. № 558, щодо граничного рівня цін (тарифів) на природний газ для населення Урядом прийнято рішення щодо наступного етапу оптимізації цін на природний газ та теплову енергію, що постачається населенню. Однак, безпосередньо не приведено інформації про відхилення оцінки основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України від прогнозу, врахованого під час затвердження державного бюджету. Зазначене у даному випадку може вважатися підставою для внесення змін до закону про державний бюджет, визначеною пунктом 1 частини першої статті 52 Бюджетного кодексу України, зважаючи також на те, що відповідно до частини другої цієї статті Кабінет Міністрів України має проводити щоквартальну оцінку відповідності таких показників.
Необхідно відмітити, що пунктом 3 Прикінцевих положень Закону доручено Кабінету Міністрів України до 1 березня 2016 року внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо змін до державного бюджету на 2016 рік, опрацювавши надані Комітету Верховної Ради України з питань бюджету пропозиції суб’єктів права законодавчої ініціативи до законопроекту про державний бюджет на 2016 рік. На виконання цього доручення Урядом поінформовано Верховну Раду України (лист КМУ від 28.03.2016 р. № 4816/0/2-16) про необхідність відтермінування підготовки такого законопроекту до завершення процесу перегляду спільної з МВФ програми «Механізм розширеного фінансування (EFF)», проведення уточненої оцінки надходжень бюджету за результатами І півріччя та опрацювання разом з Комітетом з питань бюджету пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи з урахуванням можливих джерел їх фінансування.
Крім того, до Комітету з питань бюджету надійшла пропозиція від народного депутата України Дубневича Б.В. щодо врахування у законопроекті зміни у додатку № 3 до Закону найменування бюджетної програми за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 3111800, виклавши у такій редакції: «Реалізація державного інвестиційного проекту «Покращення стану автомобільних доріг загального користування у Львівській області».
Додатково потрібно звернути увагу, що найближчим часом Верховною Радою України можливий розгляд інших законопроектів щодо внесення змін до Закону, якими також передбачаються зміни бюджетних показників. Насамперед, мова йде про:
інший урядовий законопроект за реєстр. № 4524 щодо збільшення видатків на проведення зовнішнього незалежного оцінювання;
підготовлений до другого читання законопроект за реєстр. № 4197 щодо надання субвенції обласним бюджетам Донецької та Луганської областей на відновлення об’єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності, а також на соціально-економічний розвиток цих областей;
закони з пропозиціями Президента України /для повторного розгляду/ щодо фінансування професійно-технічної освіти (до реєстр. № 3830-3) та щодо фінансового забезпечення компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян та інших передбачених законодавством пільг (до реєстр. № 4024).
Відтак, у разі прийняття таких законопроектів до розгляду законопроекту за реєстр. № 4543 потребуватимуть уточнення бюджетні показники у тексті (щодо змін до статті 1 Закону) і додатках до законопроекту з метою забезпечення узгодженості правових норм та збалансованості державного бюджету.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку /лист від 10.05.2016 р. № 16/3-557/4543 (111276)/ підтримує необхідність підвищення рівня соціального забезпечення населення та вважає, що законопроект за результатами розгляду у першому читанні може бути прийнятий за основу.
Оскільки розробником законопроекту за реєстр. № 4543 в Уряді є Міністерство фінансів України, відповідно до частини третьої статті 52 Бюджетного кодексу України для розгляду такого законопроекту у Верховній Раді України не вимагається експертний висновок Мінфіну.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
За підсумками розгляду законопроекту Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України урядовий проект закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 4543) за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон із пропозиціями Комітету, що викладені у листі-висновку Комітету.