Щодо розгляду урядового законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення можливості взяття довгострокових зобов’язань у рамках державно-приватного партнерства (реєстр. № 4565)
Комітет з питань бюджету на своєму засіданні 6 липня 2016 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення можливості взяття довгострокових зобов’язань у рамках державно-приватного партнерства (реєстр. № 4565 від 04.05.2016 р.), поданий Кабінетом Міністрів України.
Даним урядовим законопроектом запропоновано шляхом внесенням змін до окремих положень Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) передбачити можливість взяття державним партнером довгострокових зобов’язань за договором, укладеним у рамках державно-приватного партнерства (далі – ДПП).
Так, положеннями законопроекту пропонується:
1) визначити поняття «довгострокове зобов’язання у рамках ДПП» як зобов’язання державного партнера за договором, укладеним у рамках ДПП згідно із Законом України «Про державно-приватне партнерство» щодо існуючих об’єктів, функціонування яких забезпечується у межах завдань і функцій відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, здійснити платежі протягом поточного та/або майбутніх бюджетних періодів приватному партнеру з дотриманням умов, передбачених таким договором /новий пункт 21-2 частини 1 статті 2 Кодексу/;
2) надати право розпорядникам бюджетних коштів, які є державними партнерами відповідно до договору, укладеного у рамках ДПП, брати довгострокові зобов’язання у рамках ДПП /нова частина 8 статті 22 і зміни до пункту 47 частини 1 статті 2 Кодексу/;
3) визначити, що обсяг видатків на оплату довгострокових зобов’язань у рамках ДПП на відповідний бюджетний період встановлюється законом про державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет) у межах бюджетних призначень відповідного головного розпорядника бюджетних коштів у сумі, визначеній згідно з умовами відповідного договору, у межах фактичних видатків на функціонування відповідних об’єктів за рік, що передує року укладання договору /нова частина 15 статті 23 Кодексу/;
4) зобов’язати головних розпорядників бюджетних коштів забезпечувати включення до бюджетних запитів обсягів довгострокових зобов’язань у рамках ДПП /зміни до частини 2 статті 35 Кодексу/;
5) доповнити перелік матеріалів, які подаються разом з проектом закону про державний бюджет (проектом рішення про місцевий бюджет), переліками та обсягами довгострокових зобов’язань у рамках ДПП за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків /новий пункт 6-2 частини 1 статті 38 і новий пункт 5-2 частини 1 статті 76 Кодексу/;
6) визначити, що довгострокове зобов’язання у рамках ДПП на підставі затвердженого державним партнером звіту про виконання договору ДПП за звітний період набуває статусу бюджетного зобов’язання у сумі, визначеній згідно з умовами договору /доповнення до частини 1 статті 48 Кодексу/.
Необхідно відмітити, що згідно із Законом України «Про державно-приватне партнерство», зокрема:
– ДПП є співробітництво між державою, АР Крим, територіальними громадами в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами – підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору в порядку, встановленому цим Законом та іншими законодавчими актами. При цьому, до ознак ДПП належать: надання прав управління (користування, експлуатації) об’єктом партнерства або придбання, створення (будівництво, реконструкція, модернізація) об’єкта ДПП з подальшим управлінням (користуванням, експлуатацією), за умови прийняття та виконання приватним партнером інвестиційних зобов’язань відповідно до договору, укладеного в рамках ДПП; довготривалість відносин (від 5 до 50 років); передача приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення ДПП; внесення приватним партнером інвестицій в об'єкти партнерства із джерел, не заборонених законодавством /згідно з частиною 1 статті 1 цього Закону/;
– ДПП застосовується в таких сферах: пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування, крім таких, що здійснюються на умовах угод про розподіл продукції; виробництво, транспортування і постачання тепла та розподіл і постачання природного газу; будівництво та/або експлуатація автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури; машинобудування; збір, очищення та розподілення води; охорона здоров'я; туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт; забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем; поводження з відходами, крім збирання та перевезення; виробництво, розподілення та постачання електричної енергії; управління нерухомістю; надання соціальних послуг, управління соціальною установою, закладом; виробництво та впровадження енергозберігаючих технологій, будівництво та капітальний ремонт житлових будинків, повністю чи частково зруйнованих внаслідок бойових дій на території проведення АТО; встановлення модульних будинків та будівництво тимчасового житла для внутрішньо переміщених осіб; надання освітніх послуг та послуг у сфері охорони здоров’я; управління пам’ятками архітектури та культурної спадщини /згідно з частиною 1 статті 4 цього Закону/;
– фінансування ДПП може здійснюватися за рахунок: фінансових ресурсів приватного партнера; фінансових ресурсів, запозичених в установленому порядку; коштів державного та місцевих бюджетів; інших джерел, не заборонених законодавством /згідно з частиною 1 статті 9 цього Закону/;
– під час прийняття рішення про проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення ДПП визначаються, серед іншого: строк здійснення ДПП, форма його реалізації та основні етапи; державний партнер та об'єкти ДПП; обсяг та форми державної підтримки здійснення ДПП, якщо надання такої підтримки передбачається /згідно з частиною 1 статті 15 цього Закону/;
– державний партнер в установленому КМУ порядку повідомляє про укладення договору в рамках ДПП центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері ДПП, уповноважений на ведення обліку договорів, укладених у рамках ДПП /згідно з частиною 3 статті 17 цього Закону/;
– державна підтримка здійснення ДПП може надаватися шляхом: надання державних гарантій, гарантій АР Крим та місцевого самоврядування; фінансування за рахунок коштів державного чи місцевих бюджетів та інших джерел згідно із загальнодержавними та місцевими програмами; виплати приватному партнеру інших платежів, передбачених договором, укладеним у рамках ДПП, зокрема плати за готовність (доступність) об'єкта ДПП до експлуатації (використання) тощо; придбання державним партнером певного обсягу товарів (робіт, послуг), що виробляються (виконуються, надаються) приватним партнером за договором, укладеним у рамках ДПП; постачання приватному партнеру товарів (робіт, послуг), необхідних для здійснення ДПП; в інших формах, передбачених законом. При цьому, порядок надання державної підтримки встановлюється КМУ /згідно із статтею 18 цього Закону/;
– держава гарантує додержання встановлених законодавством умов для провадження діяльності приватних партнерів, пов'язаної з виконанням договорів, укладених у рамках ДПП, додержання прав і законних інтересів приватних партнерів /згідно із статтею 20 цього Закону/, зокрема:
якщо ціни (тарифи) на товари (роботи, послуги) приватного партнера підлягають державному регулюванню, такі ціни (тарифи) мають включати кошти для компенсації вартості внесених приватним партнером інвестицій (інвестиційну складову) відповідно до закону, якщо інший порядок компенсації не передбачено договором, укладеним у рамках ДПП;
якщо ціни (тарифи) на товари (роботи, послуги) приватного партнера, що підлягають державному регулюванню, не є економічно обґрунтованими і відсутня належна компенсація, приватний партнер має право відмовитися від договору або призупинити виконання інвестиційних зобов’язань до затвердження цін (тарифів) на економічно обґрунтованому рівні та/або включення до цін (тарифів) інвестиційної та/або прибуткової складової або до внесення на запропонованих приватним партнером умовах змін до договору, укладеного в рамках ДПП, щодо обсягів та строків внесення інвестицій в об’єкт ДПП;
у разі прийняття державними органами або органами місцевого самоврядування рішень, що порушують права приватних партнерів, збитки, завдані їм внаслідок прийняття таких рішень, підлягають відшкодуванню в повному обсязі. Приватні партнери мають право на відшкодування збитків, завданих їм внаслідок дій, бездіяльності або неналежного виконання державними органами та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами своїх обов'язків, передбачених законодавством;
у разі розірвання договору, укладеного в рамках ДПП, у зв’язку з порушенням державним партнером зобов’язань за таким договором державний партнер відшкодовує приватному партнеру внесені ним інвестиції в частині, що не була відшкодована протягом дії такого договору, а також збитки, завдані достроковим припиненням договору.
Згідно з пояснювальною запискою законопроект розроблено з метою реалізації проектів в рамках ДПП.
У зв’язку з цим варто звернути увагу, що у Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 роки (схваленій розпорядженням КМУ від 14.08.2013 р. № 739-р), серед основних причин уповільнення розвитку ДПП, зазначено, зокрема:
низький рівень інституційної спроможності органів влади і приватного сектору до впровадження ДПП;
несприятливий інвестиційний клімат і складність умов провадження підприємницької діяльності під час реалізації проектів ДПП;
відсутність ефективного механізму надання державної підтримки у сфері ДПП;
недосконалість механізму тарифного регулювання та економічна необґрунтованість тарифів.
Водночас, у цій Концепції вказано основні проблеми надання державної підтримки у сфері ДПП, а саме: дефіцит бюджетних коштів та складність механізму надання державної підтримки; відсутність щорічного фінансування довгострокових проектів ДПП; невизначеність методології надання державної підтримки в рамках реалізації проектів ДПП; невідповідність принципів і підходів у сфері ДПП міжнародним принципам; обмежені можливості отримання державних гарантій для реалізації проектів ДПП на місцевому рівні.
Варто зазначити, що редакція законопроекту повністю співпадає з редакцією аналогічного урядового законопроекту «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення можливості взяття довгострокових зобов’язань у рамках державно-приватного партнерства» (реєстр. № 3648 від 14.12.2015). Комітет з питань бюджету 17 лютого п.р. розглянув такий законопроект та рекомендував Верховній Раді України прийняти його за основу. Оскільки Верховна Рада не розглядала зазначений законопроект та 14 квітня п.р. призначено новий склад Кабінету Міністрів України, відповідно до частини третьої статті 105 Регламенту Верховної Ради України законопроект за реєстр. № 3648 вважається відкликаним і знятим з розгляду.
Слід наголосити, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі /як розробник такої законодавчої ініціативи/ при підготовці законопроекту за реєстр. № 4565 не врахувало зауваження до законопроекту за реєстр. № 3648, наведені у відповідних висновках Комітету з питань бюджету та Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ).
Відтак, щодо законопроекту за реєстр. № 4565 слід навести аналогічні зауваження.
Насамперед, запровадження довгострокового зобов’язання у рамках ДПП не узгоджується з нормами статті 96 Конституції України і частини першої статті 3 Кодексу щодо визначення бюджетного періоду з 1 січня кожного року по 31 грудня того ж року, а також статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, та відповідно до якої держава прагне збалансованості бюджету України), на що також вказало ГНЕУ. В свою чергу, статтею 23 Кодексу регламентовано, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення.
Зважаючи на вищезазначені конституційні вимоги та беручи до уваги визначені статтею 7 Кодексу основні принципи побудови бюджетної системи: принцип збалансованості (повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень бюджету на відповідний бюджетний період) та принцип єдності (єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності), запропоноване законопроектом правове регулювання застосування довгострокових зобов’язань у рамках ДПП містить ризики щодо збереження збалансованості бюджетів (насамперед у наступних бюджетних періодах), оскільки не враховує реальних фінансових можливостей бюджетів у середньостроковий період.
При цьому, зважаючи на обмеженість бюджетних ресурсів у зв’язку з сучасною складною економічною ситуацією в країні, ГНЕУ вважає запропонований законопроектом порядок визначення обсягу видатків на оплату довгострокових зобов’язань у рамках ДПП недостатньо обґрунтованим. Слід також врахувати, що сфера можливого застосування ДПП охоплює різні галузі і сектори економіки та може потребувати значного державного фінансового ресурсу в рамках такого партнерства, що, відповідним чином, ставить підвищені вимоги до порядку визначення обсягу таких видатків.
Поряд з тим, бюджетним установам дозволяється брати «довгострокові зобов’язання у рамках ДПП», розмір яких відображається не у вигляді реальних показників, затверджених бюджетом, а «у сумі, визначеній згідно з умовами договору, укладеного у рамках ДПП» /зміни до частини 1 статті 48 Кодексу/.
Крім того, ГНЕУ зазначає, що положення нової частини 15 статті 23 Кодексу (згідно з яким обсяг видатків на оплату довгострокових зобов’язань у рамках ДПП на відповідний бюджетний період визначається з урахуванням зміни факторів, що є властивими для цих видатків, зокрема розміру мінімальної заробітної плати, тарифів на регульовані послуги, індексу споживчих цін, податків та зборів) не відповідає принципу правової визначеності закону, який передбачає, що закон повинен бути сформульований таким чином, щоб кожний суб’єкт його застосування міг чітко усвідомлювати його зміст.
Таким чином, положення законопроекту не у повній мірі відповідають концептуальним засадам бюджетного процесу, визначеним Конституцією України і Кодексом, та викладені у редакції, що допускає неоднозначне правове трактування запропонованих законодавчих змін, що може ускладнити практичну реалізацію відповідної законодавчої ініціативи.
Разом з тим, Законом України від 09.04.2015 р. № 328-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» до Кодексу вже імплементовано норми щодо довгострокових зобов’язань за енергосервісом, аналогічні положенням законопроекту за реєстр. № 4565 за способом їх реалізації.
Водночас, на відміну від такого Закону у законопроекті не передбачено положення щодо належного контролю за взяттям довгострокових зобов’язань у рамках ДПП (не запропоновано внесення відповідних доповнень до частини 1 статті 113 Кодексу щодо повноважень органів державного фінансового контролю), на що також звертає увагу ГНЕУ.
До законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу і частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради, а також не наведено оцінки соціально-економічних наслідків практичного застосування положень законопроекту у довгостроковій перспективі.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що реалізація законопроекту не потребує додаткових видатків державного бюджету, а вартісна величина впливу положень законопроекту на показники бюджетів залежить від фактичного стану реалізації проектів у рамках ДПП.
Загалом Мінфін вважає, що законопроект може бути розглянутий Верховною Радою України. Разом з тим, у пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що висловлені Мін’юстом зауваження були частково враховані у положеннях законопроекту, а зауваження Мінфіну – не враховані. У зв’язку з цим, на думку ГНЕУ, для прийняття виваженого рішення щодо пропозицій проекту було б слушним додатково надати інформацію щодо зауважень зазначених міністерств, особливо Мінфіну, які не враховано, зважаючи, зокрема, й на те, що відповідно до вимог частини 1 статті 111 Кодексу саме Мінфін здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України, позитивно оцінюючи законодавчі пропозиції, разом з тим надає зауваження до окремих положень законопроекту.
Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції у своєму висновку зазначає, що у законопроекті не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновок Комітету з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшов.
За підсумками розгляду даного законопроекту Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді урядовий законопроект за реєстр. № 4565 за наслідками розгляду у першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету з питань бюджету доопрацювати його з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.