Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (реєстр. № 4744)
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 14 липня 2016 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (щодо державної підтримки вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції) (реєстр. № 4744 від 01.06.2016), поданий народним депутатом України Бондарем М.Л.
Як зазначається у пояснювальній записці до законопроекту, його реалізація дозволить належно функціонувати вугледобувним підприємствам та забезпечити теплові станції України енергетичними ресурсами у вигляді вугільної продукції за рахунок власновидобутих корисних копалин.
Так, для реалізації зазначеного пропонується Міністерству енергетики та вугільної промисловості України за загальним фондом державного бюджету збільшити видатки розвитку за бюджетною програмою 1101110 «Державна підтримка вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції» на 1 000 млн. гривень за рахунок зменшення на таку ж суму видатків за загальним фондом державного бюджету за бюджетною програмою 3511030 «Резервний фонд».
Загалом законодавча пропозиція викладена збалансовано за показниками доходів та видатків державного бюджету.
Проте, в порушення вимог частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України в матеріалах до законопроекту не надано належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) щодо збільшення/зменшення видатків державного бюджету у запропонованих обсягах та визначених напрямках, а також прогнозу соціально-економічних наслідків, пов’язаних із запропонованими змінами, про що також зауважено Міністерством фінансів України і Головним науково-експертним управлінням Апарату Верховної Ради України.
Слід зазначити, що відповідно до вимог статті 24 Бюджетного кодексу України та постанови Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №415 «Про затвердження Порядку використання коштів резервного фонду бюджету» резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету, та його кошти використовуються за чітко визначеними вказаним законодавством напрямами (зокрема, на здійснення заходів з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного, природного, соціального характеру, заходів із питань зміцнення обороноздатності держави та відновлення зруйнованих (пошкоджених) під час проведення антитерористичної операції об’єктів тощо, а також виплати одноразової грошової допомоги постраждалим учасникам масових акцій громадського протесту та волонтерам, а також членам сімей загиблих з їх числа, що передбачено законами України від 19.04.2011 № 3236-VI «Про волонтерську діяльність» та від 21.02.2014 №745-VII «Про встановлення державної допомоги постраждалим учасникам масових акцій громадського протесту та членам їх сімей»).
Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» бюджетні призначення резервного фонду державного бюджету визначено у обсязі 1 500 млн. гривень, із урахуванням законодавчої пропозиції його обсяг буде зменшено до 500 млн. гривень.
Довідково: відповідно до Звіту Казначейства України про використання коштів з резервного фонду Державного бюджету України за січень-травень 2016 року за загальним фондом державного бюджету за рахунок коштів резервного фонду державного бюджету проведено видатки на суму 5,3 млн. гривень (затверджено державним бюджетом – 1,5 млрд. гривень, передбачено актами Кабінету Міністрів України за звітний період – 49,4 млн. гривень, а впродовж червня 2016 року Урядом прийнято рішення ще додатково на 65,5 млн. гривень).
За підсумками 2015 року кошти резервного фонду державного бюджету були використані у сумі 1147,8 млн. гривень із 1 237,9 млн. гривень або 92,7 % розподілених Урядом (бюджетні призначення було визначено у сумі 1 800 млн. гривень).
Необхідно також зазначити, що змінами до закону про державний бюджет на 2016 рік Законом України від 31.03.2016 №1063-VIII «Про внесення змін до додатка № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» щодо державної підтримки державних вугледобувних підприємств» було визначено бюджетні призначення Міністерству енергетики та вугільної промисловості України за бюджетною програмою 1101110 «Державна підтримка вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції» у обсязі 250 млн. гривень (шляхом зменшення бюджетних призначень за бюджетною програмою 1101070 «Реструктуризація вугільної та торфодобувної промисловості»). За даними звітності Казначейства України за січень-травень поточного року за бюджетною програмою 1101110 фактично проведено видатки у сумі 200 млн. гривень або 80% встановленого плану на рік.
Поряд з тим, слід зазначити, що Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» за бюджетною програмою 1101520 «Поповнення обігових коштів або збільшення статутних фондів вугледобувних підприємств для погашення заборгованості із заробітної плати працівникам, що утворилася на 1 січня 2016 року» Міністерству енергетики та вугільної промисловості України встановлені видатки розвитку у обсязі 500 млн. гривень. Відповідно до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті на поповнення обігових коштів або збільшення статутних фондів вугледобувних підприємств для погашення заборгованості із заробітної плати працівникам, що утворилася на 1 січня 2016 року, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.01.2016 №1, кошти за цією програмою спрямовуються на фінансове оздоровлення вугледобувних підприємств шляхом поповнення обігових коштів або збільшення статутного фонду вугледобувних підприємств для погашення заборгованості із заробітної плати працівникам вугледобувних підприємств, що утворилася на 1 січня 2016 року, та внесення обов’язкових платежів, пов’язаних з виплатою заробітної плати, з урахуванням результатів інвентаризації зазначеної заборгованості. За даними звітності Казначейства України за січень-травень поточного року за бюджетною програмою 1101520 фактично видатки проведено у повному обсязі.
Разом з тим, слід наголосити, що виходячи з вимог нормотворчої техніки щодо оформлення законопроектів щодо внесення змін до закону про державний бюджет, законопроект містить помилки та неточності, і тому потребує внесення редакційних та техніко-юридичних уточнень, а саме:
- виходячи із суті запропонованих змін, назва законопроекту у його тексті та додатку до нього має бути викладена у такій редакції: «Про внесення змін до додатка № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (щодо державної підтримки вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції)»;
- у додатку до законопроекту відсутній рядок «Всього», хоча законодавча пропозиція змінює підсумкові показники видатків державного бюджету, а також відсутня колонка «Код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету» (належить зазначити реквізити за рядками у додатку відповідно до чинної редакції закону про державний бюджет на 2016 рік).
Поряд з тим, слід звернути увагу, що Верховною Радою України з моменту реєстрації законопроекту за реєстр. №4744 прийнято ряд законів України, якими змінено бюджетні показники щодо видатків державного бюджету і відповідно потребують уточнення показники державного бюджету даного законопроекту і додатку до нього відповідно до чинної редакції Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» з урахуванням прийнятих змін до нього.
Крім того, належить звернути увагу, що Верховною Радою України можливий розгляд інших законопроектів щодо внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік», якими також змінюватимуться бюджетні показники щодо видатків державного бюджету. Таким чином, для забезпечення збалансованості бюджету потребуватимуть уточнення показники видатків державного бюджету у тексті та додатку до законопроекту з урахуванням законопроектів, розглянутих та прийнятих Верховною Радою України до розгляду зазначеного законопроекту.
Слід зауважити, що у супровідних матеріалах до законопроекту відсутні пояснення, які б стверджували, що законодавча пропозиція внесена у зв’язку із необхідністю оптимізації структури витрат державного бюджету в межах загального обсягу видатків та надання кредитів, затвердженого законом про Державний бюджет України, для забезпечення ефективного виконання Державного бюджету України, що пунктом 7 частини першої статті 52 Бюджетного кодексу України визначено одним із випадків внесення змін до закону про Державний бюджет України.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму експертному висновку зазначає, що оскільки за змістом відповідних положень п. 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, а відповідно до вимог ч. 1 статті 111 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу, було б логічним для прийняття виваженого рішення щодо внесеного законопроекту отримати відповідний експертний висновок Уряду.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку до законопроекту зазначає про непідтримку даного законопроекту та зауважує, що проект закону не відповідає принципу збалансованості бюджетної системи України, оскільки в даному випадку кошти резервного фонду державного бюджету не можуть бути використані, як джерело покриття додаткових видатків, а зменшення обсягу цього фонду може призвести до ризиків щодо фінансового забезпечення заходів, що належить здійснювати в непередбачуваних ситуаціях за рахунок його коштів.
Також, Міністерство фінансів України зазначає, що збалансування фінансового стану державних вугледобувних підприємств повинно здійснюватися за рахунок вжиття заходів щодо зменшення собівартості готової товарної вугільної продукції, удосконалення цінової політики на вугільну продукцію державних підприємств, заходів з реструктуризації галузі тощо.
Антимонопольний комітет України висловив застереження щодо невідповідності законодавчої пропозиції вимогам та стандартам Європейського Союзу, відповідно до яких, зокрема, заборонена допомога держави на відновлення платоспроможності та реструктуризацію в секторі вугледобування і зауважив, що на сьогоднішній день не врегульовано питання щодо визначення критеріїв відбору вугледобувних підприємств, яким надаватиметься державна підтримка на покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції. Крім того, зазначається, що надання такої державної підтримки окремим державним вугледобувним підприємствам може призводити до спотворення конкуренції на ринку енергетичного вугілля України, що в свою чергу, може негативно впливати на функціонування ринку електричної енергії України.
Комітет Верховної Ради України з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки у своєму висновку рекомендує Комітету з питань бюджету даний законопроект внести на розгляд Верховної Ради України для прийняття його за основу та в цілому як Закон.
За наслідками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (щодо державної підтримки вугледобувних підприємств на часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції) (реєстр. № 4744 від 01.06.2016), поданий народним депутатом України Бондарем М.Л., за результатами розгляду у першому читанні повернути на доопрацювання суб’єкту права законодавчої ініціативи /для визначення реалістичних джерел покриття запропонованих додаткових видатків державного бюджету, забезпечуючи збалансованість показників державного бюджету/.