Щодо розгляду законопроектів про внесення змін до розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (щодо експерименту з фінансового забезпечення реалізації заходів з розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення) за реєстр. № 4214 (доопр.), № 4214-1, № 4214-2, № 3678 і № 3694.
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 20 квітня 2016 року розглянув законопроекти про внесення змін до розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (щодо експерименту з фінансового забезпечення реалізації заходів з розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення) за реєстр. № 4214 (доопрацьований) від 07.04.2016 р., поданий народними депутатами України Павелком А.В., Крульком І.І. та іншими, за реєстр.
№ 4214-1 від 16.03.2016 р., поданий народними депутатами України Жолобецьким О.О., Кремінем Т.Д. та іншими, і за реєстр. № 4214-2 від 24.03.2016 р., поданий народними депутатами України Євлаховим А.С., Ляшком О.В. та іншими, а також за реєстр. № 3678 від 21.12.2015 р., поданий народним депутатом України Вадатурським А.О., та за реєстр. № 3694 від 22.12.2015 р., поданий народними депутатами України Вознюком Ю.В., Євтушком С.М. та іншими.
Загалом законопроект за реєстр. № 4214 (доопр.) та альтернативні законопроекти № 4214-1 і № 4214-2, а також законопроекти за реєстр. № 3678 і № 3694 стосуються правового регулювання питань проведення експерименту з фінансового забезпечення реалізації заходів з розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення (далі – експеримент), запровадженого згідно з пунктом 33 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс).
Пунктом 33 розділу VI Кодексу (в редакції Закону України від 24.12.2015 р. № 914-VIII), включеним до Кодексу Законом України від 03.09.2015 р. № 666-VIII, визначено, що:
з 1 вересня 2015 року до 1 січня 2017 року запроваджується експеримент у Волинській, Львівській, Одеській і Чернівецькій областях та місті Києві;
перелік об’єктів, щодо яких здійснюється реалізація зазначених заходів затверджується відповідною обласною, Київською міською державними адміністраціями за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства;
для реалізації таких заходів на визначений період до спеціальних фондів відповідних обласних бюджетів та бюджету міста Києва спрямовуються 50% суми перевиконання загального обсягу щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів /ввізне мито, вивізне мито, акцизний податок з ввезених підакцизних товарів (продукції) та ПДВ з ввезених товарів (продукції)/, що справляються під час митного оформлення товарів на територіях вказаних регіонів, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;
Кабінет Міністрів України затверджує методику розрахунку щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів у територіальному розрізі з урахуванням відповідних надходжень за три останні бюджетні періоди та інших факторів, що впливають на обсяги таких платежів, а також погоджує такі показники з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.
Законопроектом за реєстр. № 4214 (доопр.) пропонується пункт 33 розділу VI Кодексу викласти в новій редакції, згідно з якою передбачається поширити дію експерименту на територію всієї України (однак не застосовувати на тимчасово окупованій території Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, частині Донецької та Луганської областей, де здійснюється антитерористична операція) та запровадити його реалізацію як постійно діючу норму.
Законопроектом за реєстр. № 4214-1 пропонуються зміни до пункту 33 розділу VI Кодексу щодо поширення дії експерименту з 1 червня 2016 року до 1 січня 2017 року у Миколаївській області.
Законопроектом за реєстр. № 4214-2 пропонується пункт 33 розділу VI Кодексу викласти в новій редакції, згідно з якою передбачається поширити дію експерименту (з першого дня місяця, наступного за місяцем опублікування відповідного закону) на всю територію України на період його дії /до 01.01.2017 р./.
Законопроектом за реєстр. № 3678 пропонується доповнити розділ VI Кодексу новим пунктом 33-1, згідно з яким передбачається запровадити з 1 січня 2016 року до 1 січня 2018 року аналогічний експеримент з фінансового забезпечення реалізації заходів у Миколаївській області з реконструкції ділянки Казанка – Миколаїв автомобільної дороги загального користування державного значення Дніпропетровськ – Миколаїв (Н-11) та поточного ремонту ділянки Ольгопіль – Миколаїв автомобільної дороги загального користування державного значення Олександрівка – Кіровоград – Миколаїв (Н-14).
Законопроектом за реєстр. № 3694 пропонуються зміни до пункту 33 розділу VI Кодексу щодо поширення дії експерименту у Рівненській області щодо фінансового забезпечення поточного ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення Р-05 Городище-Рівне-Старокостянтинів (міжнародний пункт пропуску КПП „Городище”) та Р-76 „КПП „Прикладники”-Зарічне-Дубровиця” (міждержавний пункт пропуску КПП „Прикладники”), національної дороги державного значення Н-22 Устилуг-Луцьк-Рівне, яка сполучає м. Рівне з м. Луцьк та міжнародним пунктом пропуску «Устилуг».
Щодо зазначених законопроектів належить зауважити таке.
1. Впровадження законопроектів матиме наслідком зменшення доходів загального фонду державного бюджету від митних платежів та збільшення доходів спеціального фонду відповідних місцевих бюджетів, на що також звертає увагу Міністерство фінансів України у своїх висновках до законопроектів, зазначаючи, що вартісна величина впливу законопроектів на дохідну частину бюджетів буде залежати від обсягів перевиконання щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів, сплачених до державного бюджету на відповідних територіях.
Про зменшення надходжень державного бюджету від запровадження пропозицій законопроектів зауважено і у висновках Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) до законопроектів.
Згідно із звітними даними за вересень-грудень 2015 року обсяг коштів, спрямованих до спеціальних фондів відповідних обласних бюджетів в рамках експерименту, становив загалом 546 млн грн. Отже, така сума є втратами доходів загального фонду державного бюджету за вказаний період від реалізації експерименту у 4 областях.
Поряд з тим, Мінфіном у своїх висновках до законопроектів за реєстр. № 3678 і № 3694 звернуто увагу, що розпис грудня 2015 року по митних платежах був не виконаний на 139 млн грн, а за рахунок перевиконання індикативних показників грудня Волинською, Львівською, Чернівецькою областями і перерахування відповідним обласним бюджетам 111,9 млн грн загальне невиконання грудня становило 250,9 млн гривень.
Згідно з експертним висновком Мінфіну до законопроекту за реєстр. № 4214 (доопр.) втрати загального фонду державного бюджету від запровадження експерименту на всю територію України тільки за січень-березень 2016 року становили б 2,7 млрд грн (виходячи з індикативних показників, визначених на основі Методики, затвердженої постановою КМУ від 03.02.2016 №45), а у розрахунку на рік зазначені втрати можуть скласти 10,8 млрд гривень. При цьому, на думку Мінфіну, поширення експерименту на всю територію України може призвести до загального невиконання дохідної частини державного бюджету, оскільки умовами експерименту не обмежено перерахування коштів до обласних бюджетів рівнем виконання загального фонду державного бюджету з надходжень митних платежів.
Отже, реалізація законопроектів призведе до втрат доходів державного бюджету, зокрема, у поточному році, що не відповідає визначеному пунктом 2 частини першої статті 7 Кодексу принципу збалансованості бюджетної системи України.
Однак, в матеріалах до законопроектів не надано фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
Передбачена законопроектами дата набрання чинності відповідних законів не відповідає вимогам частини третьої статті 27 Кодексу щодо введення в дію законів, які впливають на показники бюджету.
2. Передбачене законопроектами за реєстр. №3678, № 4214-1 і № 3694 поширення експерименту лише відповідно на Миколаївську і Рівненську області ставить у нерівні умови решту регіонів України. Зазначене не узгоджується з принципом справедливості і неупередженості бюджетної системи України /визначеним пунктом 9 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України/, згідно з яким бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.
3. У чинній редакції пункту 33 розділу VI Кодексу, а також у законопроектах йдеться про застосування експерименту щодо автомобільних доріг загального користування державного значення.
У цьому зв’язку варто відмітити, що при опрацюванні законопроекту за реєстр. № 3560 Комітетом з питань бюджету було підтримано пропозицію окремих народних депутатів України щодо необхідності виключення з відповідної норми слів «державного значення» (що давало б можливість застосовувати експеримент не тільки щодо доріг державного значення, а й місцевого значення). Зазначене пояснюється ініціаторами такої правки тим, що згідно із статтями 7 і 8 Закону України «Про автомобільні дороги» дороги державного і місцевого значення перебувають у державній власності та є дорогами загального користування, які є складовою Єдиної транспортної системи України і задовольняють потреби суспільства в автомобільних пасажирських і вантажних перевезеннях.
4. Законопроекти потребують внесення до них техніко-юридичних і редакційних правок для приведення до вимог нормопроектувальної техніки та/або узгодження з нормами Кодексу (включаючи бюджетну методологію), зокрема:
законопроектами за реєстр. № 3678 і № 3694 передбачені зміни до попередньої редакції пункту 33 розділу VI Кодексу, яка значно змінена згідно із Законом України від 24.12.2015 р. № 914-VIII;
у назві законопроектів за реєстр. № 4214 (доопр.), № 4214-1 і № 4214-2 вживається вислів «фінансування реконструкції, поточного ремонту автомобільних доріг», хоча у чинній нормі пункту 33 розділу VI Кодексу та тексті цих законопроектів застосовується вислів «фінансове забезпечення реалізації заходів з розвитку автомобільних доріг», а термін «фінансування» у Кодексі застосовується в іншому значенні (наведеному у пункті 51 частини першої статті 2 Кодексу);
у законопроектах за реєстр. № 4214 (доопр.) і № 4214-2 передбачено, що перелік об’єктів, щодо яких здійснюється реалізація заходів згідно з експериментом, затверджується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною військово-цивільною адміністрацією, обласною, Київською, Севастопольською міською державними адміністраціями, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства. Виникає питання щодо доцільності вжиття у зазначеному положенні терміну «військово-цивільна адміністрація», оскільки в інших нормах Кодексу поряд з облдержадміністраціями не вживається такий термін, а згадується лише у статті 67-2 Кодексу «Особливості формування та виконання місцевих бюджетів у Донецькій та Луганській областях на період проведення антитерористичної операції» (згідно з якою у разі припинення діяльності органів місцевого самоврядування Донецької та Луганської областей їх функції в частині бюджетних повноважень здійснюються місцевими держадміністраціями та виконавчими органами міських рад за окремим рішенням КМУ, що приймається на підставі звернення відповідної облдержадміністрації, або військово-цивільними адміністраціями відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" у разі їх утворення);
у законопроекті за реєстр. № 4214 (доопр.) зазначається, що експеримент не застосовується, зокрема, на частині Донецької та Луганської областей, де здійснюється антитерористична операція, що потребує узгодження з пунктом 24 розділу VI Кодексу, яким визначені особливості виконання державного і місцевих бюджетів у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень.
5. ГНЕУ вважає, що рішення щодо прийняття пропозицій законопроектів має прийматися на основі детальної інформації про обсяг проведених робіт за період реалізації експерименту у відповідних регіонах, що підтвердило б його дієвість та ефективність використання у такий спосіб бюджетних коштів і, відповідно, доцільність поширення пропонованого порядку фінансового забезпечення автомобільних доріг загального користування державного значення по всій території країні.
Подібну позицію висловлює також Мінфін (про доцільність розгляду законопроектів після отримання позитивного результату від проведення експерименту та впливу його застосування на розвиток мережі автомобільних доріг).
Разом з тим, з початку дії експерименту пройшло недостатньо часу (лише 7 місяців) для здійснення ґрунтовної оцінки ефективності експерименту в контексті розвитку дорожньої галузі та аналізу фінансових наслідків для державного бюджету.
Щодо стану реалізації експерименту слід зазначити, зокрема, таке.
На виконання пункту 33 розділу VI Кодексу прийнято Постанову КМУ від 16.09.2015 № 726 (із змінами від 03.02.2016 № 45) «Про проведення експерименту з фінансового забезпечення здійснення заходів з розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення у Волинській, Львівській, Одеській і Чернівецькій областях та м. Києві», згідно з якою Урядом затверджено Порядок спрямування 50 відсотків суми перевиконання загального обсягу щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів, що справляються під час митного оформлення товарів на територіях Волинської, Львівської, Одеської і Чернівецької областей та м. Києва, до спеціальних фондів відповідних обласних бюджетів та бюджету м. Києва та Методику розрахунку щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів у розрізі Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя (далі – Методика).
Відповідно до вказаного Порядку Казначейство повідомляє до 5 числа місяця, що настає за звітним, обласним та Київській міській держадміністраціям про суми фактичних надходжень митних платежів за звітний місяць та індикативних показників надходжень митних платежів, встановлених Державною фіскальною службою на звітний місяць для відповідної митниці, та у разі перевиконання у звітному місяці забезпечує перерахування 50% суми перевиконання до спеціальних фондів відповідних місцевих бюджетів двома рівними частинами до 10 і 20 числа місяця, що настає за звітним, а також інформує щомісяця до 30 числа наступного періоду Кабінет Міністрів України, Верховну Раду України, Президента України та Рахункову палату про щомісячні індикативні показники, фактичні надходження та обсяги спрямування бюджетних коштів до спеціальних фондів відповідних бюджетів та про використання таких коштів.
Згідно із Законом України від 03.09.2015 р. № 666-VIII з 1 вересня 2015 р. до 1 січня 2016 р. експеримент проводився лише з фінансового забезпечення реконструкції, поточного ремонту окремих автомобільних доріг загального користування державного значення або їх ділянок в Одеській, Волинській, Львівській та Чернівецькій областях.
При цьому, у 2015 році щомісячні індикативні показники розраховувалися за Методикою, в якій враховувався оподатковуваний імпорт/експорт за 8 місяців 2015 року у територіальному розрізі.
За вересень-грудень 2015 року в рамках експерименту спрямовано до спеціальних фондів відповідних обласних бюджетів загалом 546 млн грн (у т.ч. до: Волинської обл. – 104 млн грн; Львівської обл. – 312 млн грн; Чернівецької обл. – 130 млн грн), а використано таких коштів загалом у сумі 317 млн грн (у т.ч. у: Волинській обл. – 0,3 млн грн, Львівській обл. – 291 млн грн; Чернівецькій обл. – 26 млн грн). Разом з тим, до Одеського обласного бюджету кошти не перераховувалися, оскільки за вказаний період на території цієї області не відбулося перевиконання індикативних показників.
Згідно із Законом України від 24.12.2015 № 914-VIII на 2016 р. до експерименту долучено місто Київ та встановлено, що щомісячні індикативні показники мають розраховуватися з урахуванням відповідних надходжень за три останні бюджетні періоди та погоджуватися з Комітетом ВРУ з питань бюджету.
У зв’язку з цим, постановою КМУ від 03.02.2016 № 45 змінено Методику, в якій вже враховуються надходження митних платежів за 2013, 2014 і 2015 роки у територіальному розрізі.
З цього приводу надійшло звернення Одеської облдержадміністрації з пропозицією внесення змін до Кодексу та Методики щодо здійснення розрахунку щомісячних індикативних показників з урахуванням «коефіцієнтів зрізання піків» (оскільки, на думку автора звернення, розраховані за новою Методикою індикативні показники в частині областей менше фактичних надходжень 2015 року, а по окремих - зростання індикативів є значно вищим порівняно із середнім темпом зростання по Україні).
До речі, до Комітету з питань бюджету також надійшли пропозиції від Чернівецької і Львівської облдержадміністрацій щодо спрямування до спеціальних фондів відповідних обласних бюджетів 75% суми перевиконання загального обсягу щомісячних індикативних показників та від Закарпатської, Київської, Вінницької облдержадміністрацій і Миколаївської, Чернігівської обласних рад щодо поширення експерименту у цих областях.
Варто також відмітити, що у Комітеті з питань бюджету 16.03.2016 р. під час розгляду питання щодо погодження щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів на 2016 рік відбулася дискусія щодо Методики та проведених на її основі розрахунків щомісячних індикативних показників. Зокрема, у ході обговорення висловлювалися зауваження щодо доцільності застосування індикативних показників наростаючим підсумком, залишення на І квартал п.р. попередньо доведених індикативних показників, розрахованих за Методикою, яка застосовувалася у вересні-грудні 2015 року, а також зміни механізму спрямування коштів місцевим бюджетам (відрахування частини відповідних платежів, а не частки від їх перевиконання).
Окремо необхідно зазначити, що на пленарному засіданні Верховної Ради 24.12.2015 р. під час обговорення законопроекту за реєстр. № 3351 (щодо експерименту у Чернівецькій області) народними депутатами України висловлювалися пропозиції щодо механізмів стимулювання реконструкції автомобільних доріг. За підсумками обговорення Голова Верховної Ради України доручив опрацювати пропозиції народних депутатів України спільно з Мінінфраструктури та Мінфіном і внести на розгляд Верховної Ради узгоджені пропозиції щодо вирішення зазначеного питання.
На виконання зазначеного доручення від Комітету з питань бюджету було направлено звернення до Кабінету Міністрів України з проханням доручити відповідним органам виконавчої влади спільно проаналізувати порушені питання і за результатами такого аналізу надати Комітету узгоджену позицію Уряду щодо їх врегулювання. На вказане звернення до Комітету з питань бюджету не надійшло узгоджених пропозицій Уряду щодо комплексного вирішення питання.
Варто також нагадати, що згідно з пунктом 4 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» Кабінету Міністрів України доручено до 15.02.2016 р. внести на розгляд Верховної Ради пропозиції щодо змін до Кодексу щодо перерозподілу між місцевими бюджетами акцизного податку з реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі нафтопродуктів, скрапленого газу, речовин, що використовуються як компоненти моторних палив, палива моторного альтернативного, з наступним спрямуванням відповідних надходжень на будівництво, ремонт та реконструкцію автомобільних доріг, передбачивши набрання чинності такими змінами з ІІ кварталу 2016 року. На даний час Урядом не подано таких пропозицій.
Одним із завдань Програми діяльності Кабінету Міністрів України (схваленої згідно з Постановою Верховної Ради України від 14.04.2016 р. №1099-VIII) у розділі ХІІІ «Інфраструктура і транспорт» є зміна системи управління дорогами, зокрема передача доріг місцевого значення до сфери управління місцевих органів виконавчої влади (разом з відповідними джерелами фінансування), розмежування функцій замовника та виконавця робіт з будівництва, реконструкції, ремонту та експлуатації доріг.
Враховуючи наведене, питання щодо поширення експерименту на інші регіони України та його продовження у наступних бюджетних періодах або суттєвий перегляд відповідного механізму доцільно розглядати узгоджено з пропозиціями Уряду щодо удосконалення порядку фінансового забезпечення розвитку автомобільних доріг з метою комплексного врегулювання такого питання.
Загалом ГНЕУ вважає, що для прийняття виваженого рішення щодо внесених законопроектів слід отримати відповідні експертні висновки Уряду, оскільки за змістом відповідних положень п. 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Кодексу забезпечення виконання державного бюджету віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, а згідно з вимогами п. 33 розділу VІ Кодексу Кабінет Міністрів України має щомісячно інформувати Верховну Раду України, Президента України та Рахункову палату про реалізацію вищезазначеного експерименту. Висновок ГНЕУ щодо законопроекту за реєстр. № 3694 на даний час не надійшов.
Загалом Мінфін у своїх висновках до законопроектів зазначає, що вважає за доцільне розглядати законопроекти після отримання позитивного результату від проведення експерименту та впливу його застосування на розвиток мережі автомобільних доріг, при цьому пропозиція стосовно поширення експерименту на всю територію України не підтримується.
Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції зазначає, що законопроект за реєстр. № 3678 і №3694 не належать до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, або регулюється національним законодавством країн-членів ЄС, а отже не потребують експертного висновку цього Комітету.
Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції у своєму висновку зазначає, що у законопроекті за реєстр. №3694 не виявлено корупціогенних факторів і він відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції до законопроектів за реєстр. № 4214 (доопр.), № 4214-1, № 4214-2 та № 3678 і з питань європейської інтеграції до законопроектів за реєстр. № 4214 (доопр.), № 4214-1 та № 4214-2 не надійшли.
У разі підтримки законопроекту за реєстр. № 4214 (доопр.) порушені у законопроектах за реєстр. № 4214-1, № 4214-2, № 3678 і № 3694 питання будуть врегульовані, а відтак такі законопроекти втратять свою актуальність і відповідно до статті 95 Регламенту Верховної Ради України мають бути зняті з розгляду.
Враховуючи наведене, за підсумками розгляду законопроектів за реєстр. № 4214 (доопр.), № 4214-1, № 4214-2, № 3678 і № 3694, Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні:
1) проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо фінансування реконструкції, поточного ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення по всій території України» (реєстр. № 4214 (доопр.) від 07.04.2016 р.), поданий народними депутатами України Павелком А.В., Крульком І.І. та іншими, прийняти за основу, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати за скороченою процедурою зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.
2) законопроекти за реєстр. № 4214-1, № 4214-2, № 3678 і № 3694 зняти з розгляду /оскільки порушені у них питання врегульовуються у законопроекті за реєстр. №4214 (доопр.) та відповідно такі законопроекти втратять свою актуальність/.