Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 14 квітня 2016 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо електронних комунікацій) (реєстр. № 3643 від 14.12.2015 р.), поданий народними депутатами України Данченком О.І., Матузко О.О., Козирем Б.Ю., Семенухою Р.С.
Законопроектом пропонується внести зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), а саме:
включити до складу доходів спеціального фонду державного бюджету 15% рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України /доповнення частини третьої статті 29 Кодексу новим пунктом 13-3/ з відповідним зменшенням до 85% відповідної рентної плати у складі доходів загального фонду державного бюджету /зміни до пункту 16 частини другої статті 29 Кодексу/, а також новий вид доходу «внески на регулювання відповідно до Податкового кодексу України та Закону України «Про електронні комунікації» /доповнення частини третьої статті 29 Кодексу новим пунктом 13-4/;
спрямувати запропоновані доходи спеціального фонду державного бюджету на здійснення діяльності національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері електронних комунікацій та поштового зв’язку /доповнення частини четвертої статті 30 новим пунктом 21/.
У пояснювальній записці до законопроекту необхідність його прийняття обґрунтовується потребою визначити особливий порядок фінансового забезпечення діяльності відповідного національного регуляторного органу для гарантування його незалежності.
Щодо законопроекту належить зауважити таке.
1. Законопроект є похідним від законопроектів про електронні комунікації (реєстр. № 3549-1 від 11.12.2015 р.) та про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо електронних комунікацій) (реєстр. № 3644 від 14.12.2015 р.), поданих тими ж розробниками.
Законопроектом за реєстр. № 3549-1 серед іншого пропонується визначити засади утворення та функціонування національного регулятора (національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері електронних комунікацій та поштового зв'язку) і набрання чинності відповідним законом з 1 липня 2016 року, але не раніше дня, наступного за днем його опублікування. Зокрема, законопроектом передбачається, що:
національний регулятор є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України /частина друга статті 17/, а також є правонаступником національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації /пункт 8 глави XVI/;
фінансове забезпечення здійснення діяльності національного регулятора здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду державного бюджету України /частина перша статті 24/, які наведені /частина третя статті 24/ (дублюють надходження, передбачені у похідному законопроекті за реєстр. № 3643).
при розробленні проекту державного бюджету на наступний бюджетний рік видатки на здійснення діяльності національного регулятора плануються на рівні, не нижче визначеного в бюджетному запиті національного регулятора /частина друга статті 24/.
Належить зауважити, що вказані положення статті 24 цього законопроекту не відповідають вимогам Кодексу (зокрема, статтям 1, 7, 13, 29 і 30), а порушені у них питання є предметом регулювання виключно бюджетного законодавства.
Комітет Верховної Ради України з питань інформатизації та зв'язку (який є відповідальним за розгляд законопроекту за реєстр. № 3549-1) рекомендує Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні цей законопроект прийняти за основу.
Законопроектом за реєстр. № 3644 передбачається запровадити новий загальнодержавний збір - внесок на регулювання, який справлятиметься за здійснення державного регулювання у сферах електронних комунікацій та поштового зв’язку у розмірі 0,2% від доходів постачальників електронних комунікаційних послуг, отриманих за надання електронних комунікаційних послуг, у тому числі іншим постачальникам електронних комунікаційних послуг, та від доходів операторів поштового зв'язку, отриманих за надання послуг поштового зв'язку.
За розрахунками авторів законопроекту орієнтовна сума надходжень внеску на регулювання може становити 83,3 млн грн. Разом з тим, у висновку Мінфіну до цього законопроекту зазначається, що виходячи з даних Держстату за 2014 рік щодо обсягу доходу постачальників електронних комунікаційних послуг та операторів поштового зв’язку сума надходжень збору може скласти близько 105 млн гривень.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму висновку до цього законопроекту зауважує, зокрема, що:
запровадження нового внеску збільшить податкове навантаження на постачальників електронних комунікаційних послуг та операторів поштового зв'язку, що буде перекладатися на споживача електронних комунікаційних послуг (адже, ймовірно, внесок закладатиметься у вартість наданих послуг і відповідно сплачуватиметься споживачем); подані до проекту документи не містять докладного обґрунтування доцільності встановлення ставки внеску саме на запропонованому рівні.
Мінфін у своєму висновку до законопроекту за реєстр. № 3644 надає аналогічні зауваження та відмічає, що його реалізація не відповідає визначеним програмними документами завданням податкової реформи (зокрема, щодо зменшення кількості податків та їх розміру) і негативно позначиться на позиції України у рейтингу Світового банку Doing Business. Загалом Мінфін не підтримує цей законопроект, вважаючи, що пошук нових механізмів фінансового забезпечення діяльності національного регуляторного органу у сфері електронних комунікацій має відбуватися не в податковій площині, а через оптимізацію видатків на виконання відповідних функцій та підвищення ефективності використання бюджетних коштів.
На даний час ще немає рішення Комітету Верховної Ради України з питань податкової та митної політики (який є відповідальним за розгляд законопроекту за реєстр. № 3644) щодо цього законопроекту.
Отже, з метою забезпечення узгодженості правових норм рішення щодо законопроекту за реєстр. № 3643 має прийматися за результатами розгляду базових законопроектів за реєстр. № 3549-1 та № 3644, оскільки у разі їх неприйняття внесення відповідних змін до Кодексу втратить будь-який сенс. При цьому, ГНЕУ пропонує розглядати такі законопроекти одночасно.
Варто звернути увагу, що відповідно до статті 93 Конституції України Президент України у своєму зверненні до Верховної Ради України визначив зазначені законопроекти невідкладними для позачергового розгляду Верховною Радою України.
2. Передбачений законопроектом особливий порядок фінансового забезпечення (з спеціального фонду державного бюджету) тільки для одного державного регуляторного органу (національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері електронних комунікацій та поштового зв’язку) не повною мірою відповідатиме одному з головних принципів бюджетної системи України, а саме принципу її єдності, яка забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності /пункт 1 частини першої статті 7 Кодексу/. ГНЕУ також вказує на зазначене, акцентуючи, що Кодексом визначені загальні умови фінансового забезпечення органів державної влади, які не містять виключень щодо бюджетного забезпечення окремих з них.
3. На думку ГНЕУ, утримання державного органу (національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері електронних комунікацій та поштового зв’язку) за рахунок цільового збору («внеску на регулювання»), який сплачуватимуть відповідні суб’єкти господарювання, є певним видом комерціалізації цього державного органу, що може привести до створення корупційних схем.
4. Законопроектом передбачається зарахування 15% рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України до спеціального фонду державного бюджету, яка згідно з чинними бюджетним законодавством у повному обсязі зараховується до загального фонду державного бюджету.
Довідково: згідно із звітністю Казначейства України за 2015 рік до загального фонду державного бюджету надійшло рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України (код 13060000) у сумі 1985,3 млн грн, а відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» у доходах загального фонду планові надходження такого платежу визначені у сумі 2106,9 млн гривень.
Таким чином, впровадження законопроекту матиме наслідком зменшення доходів загального фонду державного бюджету від рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України на 316 млн грн (у розрахунку на рік в умовах 2016 р.) з відповідним збільшенням спеціального фонду державного бюджету, що також зазначено у висновку Мінфіну.
Отже, реалізація законопроекту призведе до втрат доходів загального фонду державного бюджету, що не відповідає визначеному пунктом 2 частини першої статті 7 Кодексу принципу збалансованості бюджетної системи України.
Однак, до законопроекту не надано пропозиції щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету. Це не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
Крім того, передбачена законопроектом дата набрання чинності відповідним законом (одночасно із набранням чинності Законом України «Про електроні комунікації», але не раніше дня його опублікування, - тобто з 01.07.2016 р., як це визначено у базовому законопроекті за реєстр. №3549-1) не узгоджується з частиною третьою статті 27 Кодексу щодо введення в дію законів, які впливають на показники бюджету.
5. Згідно з розрахунками авторів законопроекту до спеціального фонду державного бюджету для спрямування на функціонування відповідного національного регулятора можуть надійти кошти загалом у сумі 340,1 млн грн, з них 256,8 млн грн – 15% рентної плати за користування радіочастотним ресурсом України та 83,3 млн грн - внески на регулювання (а якщо узагальнити розрахунки Мінфіну, відповідні надходження можуть загалом становити 421 млн грн). Водночас, у пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що планові потреби у фінансовому забезпеченні діяльності національного регулятора на сьогодні розрахувати не є можливим.
Разом з тим, слід звернути увагу, що на 2016 рік бюджетні призначення Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації (правонаступником якої згідно з базовим законопроектом за реєстр. № 3549-1 передбачається відповідний національний регулятор) встановлені в обсязі 31,6 млн грн, що в 10 разів менше вищенаведеного розрахункового обсягу надходжень на функціонування відповідного державного органу.
У висновку Мінфіну до законопроекту за реєстр. № 3549-1 також звернуто увагу на вказану різницю між надходженнями і витратами та зауважено, що обсяг видатків на утримання державних органів визначається при формуванні видаткової частини державного бюджету відповідно до норм бюджетного законодавства, а можливе перевищення темпу зростання обсягу щорічних надходжень від відповідних платежів над зростанням нормативних витрат на утримання зазначеного державного органу матиме наслідком утворення значного залишку невикористаних коштів на кінець бюджетного періоду.
З огляду на наведене, виникає питання щодо відповідності законодавчої ініціативи таким принципам бюджетної системи України, як:
принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил /пункт 5 частини першої статті 7 Кодексу/;
принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням, при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів /пункт 6 частини першої статті 7 Кодексу/.
6. Запропоноване законопроектом збільшення джерел спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду бюджетів.
7. Окремими нормами Кодексу (частина третя статті 13, частина четверта статті 23, частина друга статті 48) встановлено особливості здійснення видатків за спеціальним фондом бюджету, а саме визначено, що взяття бюджетних зобов’язань і проведення видатків за спеціальним фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету.
Таким чином, згідно із законопроектом здійснення видатків на функціонування вказаного національного регуляторного органу буде залежати від стану виконання відповідних надходжень, що в певних умовах може призвести до недофінансування таких видатків.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку до законопроекту надає зауваження до законопроекту та зазначає, що було б логічним для прийняття виваженого рішення щодо законопроекту отримати відповідний експертний висновок Уряду, оскільки згідно з пунктом 3 статті 116 Конституції України проведення фінансової політики забезпечує Кабінет Міністрів України.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що законопроект не підтримується.
Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії корупції у своєму висновку зазначає, що у законопроекті не виявлено корупціогенних факторів і він відповідає вимогам антикорупційного законодавства.
Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції у своєму висновку зазначає, що законопроект не належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, а отже не потребує експертного висновку цього Комітету.
Комітет Верховної Ради України з питань інформатизації та зв'язку у своєму висновку рекомендує Верховній Раді України законопроект за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу.
За підсумками розгляду Комітет Верховної Ради України з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо електронних комунікацій) (реєстр. № 3643), поданий народними депутатами України Данченком О.І., Матузко О.О., Козирем Б.Ю., Семенухою Р.С., за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу, доручивши Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні після прийняття в цілому проектів законів України про електронні комунікації (реєстр. № 3549-1) та про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо електронних комунікацій) (реєстр. № 3644).