Щодо розгляду законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 4617), поданого Кабінетом Міністрів України
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 15 червня 2016 року розглянув проект закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України, поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 4617 від 06.05.2016).
Законопроектом пропонується внести зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), згідно з якими встановити, що з 1 липня 2016 року:
до складу доходів спеціального фонду державного бюджету включаються 30% вартості адміністративної послуги як частини адміністративного збору за оформлення (у тому числі замість втрачених або викрадених), обмін документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, а також кошти, отримані як частина такого адміністративного збору в розмірі вартості бланка документа та його персоналізації /доповнення частини третьої статті 29 Кодексу новими пунктами 13-3 та 13-4/;
зазначені доходи спеціального фонду спрямовуються на придбання бланків документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, їх персоналізацію та розбудову інфраструктури Єдиного державного демографічного реєстру /доповнення частини четвертої статті 30 Кодексу новим пунктом 21/;
до складу доходів загального фонду бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, бюджетів міст районного значення, сільських, селищних бюджетів включаються 70% вартості адміністративної послуги як частини адміністративного збору за оформлення (у тому числі замість втрачених або викрадених), обмін документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус /доповнення частини першої статті 64 новим пунктом 36-4 та частини першої статті 69 Кодексу новим пунктом 20-7/.
Щодо положень законопроекту належить зауважити таке.
1. Законопроект є похідним від іншого урядового законопроекту «Про внесення змін до деяких законів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України» (реєстр. № 3224 (доопр.) від 13.11.2015 р.), направленого Верховною Радою України 14.06.2016 р. на повторне друге читання. Цим законопроектом серед іншого передбачено, що:
замість державного мита запроваджується адміністративний збір за оформлення (у тому числі замість втрачених або викрадених), обмін документів, а розмір такого збору включає вартість адміністративної послуги, вартість бланка документа та його персоналізації;
вартість адміністративної послуги встановлюється Кабінетом Міністрів України в межах граничної вартості адміністративної послуги, яка визначається у розмірі від 0,1 до 0,4 мінімальної місячної заробітної плати залежно від виду документів та строку їх оформлення /в умовах 2016 р. – від 137,8 грн. до 551,2 грн./;
вартість бланків документів та їх персоналізації визначається відповідно до укладених із дотриманням вимог законодавства договорів з державним підприємством, що здійснює виготовлення бланків та їх персоналізацію;
кошти, отримані як частина адміністративного збору за оформлення (у тому числі замість втрачених або викрадених), обмін документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, в розмірі вартості бланка документа та його персоналізації, а також 30% вартості адміністративної послуги перераховуються до спеціального фонду державного бюджету.
Отже, з метою забезпечення узгодженості правових норм законопроект за реєстр. № 4617 належить розглядати лише після прийняття в цілому законопроекту за реєстр. № 3224 (доопр.) /що також зазначає Мінфін/, оскільки у разі неприйняття останнього внесення відповідних змін до Кодексу втратить будь-який сенс.
2. Статтею 3 Декрету Кабінету Міністрів України від 21.01.1993 р. № 7 «Про державне мито» (із змінами) визначено розміри ставок державного мита, зокрема, за видачу паспорта громадянина України у разі обміну замість втраченого або пошкодженого – 2 неоподатковуваних мінімуми доходів громадян (34 грн.); за видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон або обміну цього паспорта - 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (170 грн.); за видачу або обмін посвідки на проживання в Україні іноземцям та особам без громадянства на постійне чи тимчасове проживання – відповідно 5 чи 2 неоподатковуваних мінімуми доходів громадян (85 чи 34 грн).
Відповідно до пункту 15 частини першої статті 64 та пункту 20-2 частини першої статті 69 Кодексу з 2015 року державне мито щодо всіх документів і дій, за які воно справляється, зараховується до бюджетів місцевого самоврядування за місцем вчинення дій та видачі документів /до 2015 р. окремі види державного мита зараховувалися до загального фонду державного бюджету, зокрема в частині, що стосується загальногромадянських закордонних паспортів/.
За звітними даними Казначейства України до загального фонду місцевих бюджетів загалом надійшло державного мита, пов’язаного з видачою та оформленням закордонних паспортів (посвідок) та паспортів громадян України (код 22090400), за 2015 р. у сумі 362,6 млн грн, а за 4 місяці 2016 р. – у сумі 124,4 млн грн при річному плану у сумі 342,1 млн грн.
Згідно з пунктом 36 частини першої статті 64 та пунктом 20-1 частини першої статті 69 Кодексу плата за надання інших адміністративних послуг, що справляються за місцем надання послуг, з 2015 р. зараховується до загального фонду відповідних місцевих бюджетів.
Пунктом 3 статті 11 та пунктом 10 статті 14 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» визначено, що у 2016 році до спеціального фонду державного бюджету зараховується плата за документи, що видаються при наданні адміністративних послуг відповідно до Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» із спрямуванням таких коштів на закупівлю зазначених документів. Аналогічні норми діяли у 2014 та 2015 роках згідно із законами про державний бюджет на вказані роки.
Відповідно до вищевказаних законодавчих норм та спільного наказу Міністерства внутрішніх справ України та Міністерства фінансів України від 12.02.2016 р. № 96/55 «Про затвердження Порядку зарахування до бюджетів плати за надання адміністративних послуг та продукцію і документи, що використовуються для оформлення цих послуг» кошти, що надходять як плата за надання адміністративних послуг та документи, що видаються при наданні адміністративних послуг відповідно до Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», розподіляються між загальним фондом місцевого бюджету і спеціальним фондом державного бюджету відповідно до встановлених законодавством розмірів плати за надання таких послуг та перераховуються таким чином:
частина коштів, визначена як плата за надання адміністративних послуг (крім коштів від вартості документів, що видаються при наданні адміністративних послуг), - на рахунки з обліку доходів загального фонду місцевого бюджету за місцем надання послуги за кодом 22012500 «Плата за надання інших адміністративних послуг»;
кошти, визначені як плата за документи, що видаються при наданні адміністративних послуг, - на рахунки з обліку доходів спеціального фонду державного бюджету за кодом 25010100 «Плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю» на ім’я Державної міграційної служби України (далі – ДМС) та спрямовуються для розрахунків з виробниками продукції.
За звітними даними Казначейства України до загального фонду місцевих бюджетів загалом надійшло плати за надання інших адміністративних послуг (код 22012500) за 2015 р. у сумі 722,4 млн грн, а за 4 місяці 2016 р. – у сумі 248,9 млн грн при річному плані у сумі 677,5 млн грн.
Отже, реалізація законопроектів за реєстр. № 4617 і № 3224 (доопр.) призведе до втрати доходів загального фонду місцевих бюджетів у зв’язку із скасуванням відповідного державного мита та зарахуванням до спеціального фонду державного бюджету додатково 30% вартості відповідної адміністративної послуги та частини відповідного адміністративного збору в розмірі вартості персоналізації документа. Як наслідок, відбудеться розбалансування місцевих бюджетів та збільшення надходжень спеціального фонду державного бюджету, про що також зазначає Мінфін.
3. До законопроекту не надано фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету. Це не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
Передбачена законопроектом дата набрання чинності відповідним законом (з 1 липня 2016 року) не відповідає вимогам частини третьої статті 27 Кодексу щодо введення в дію законів, які мають вплив на показники бюджету, а також не узгоджується із Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» (практична реалізація відповідної законодавчої ініціативи потребуватиме внесення змін до цього Закону в частині відповідних надходжень і витрат спеціального фонду державного бюджету, коригування видатків ДМС за загальним фондом, а також внесення відповідних змін до рішень про місцеві бюджети).
Зауваження з цього приводу наведено також у висновках Мінфіну і Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ). Зокрема, ГНЕУ звертає увагу, що подані до законопроекту документи не містять належного обґрунтування розподілу надходжень від плати за зазначені у законопроекті адміністративні послуги між спеціальним фондом державного бюджету та загальним фондом відповідних місцевих бюджетів у пропонованому співвідношенні. Мінфін зауважує, що відсутність порівняльних розрахунків обсягів надходжень до державного та місцевих бюджетів не дозволяє визначити вартісну величину впливу законопроекту на показники бюджету.
4. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. №360 «Про затвердження Положення про Державну міграційну службу України» ДМС відповідно до покладних на неї завдань безпосередньо здійснює оформлення і видачу документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, виконує функції замовника з виготовлення та постачання бланків паспортних та інших документів, що посвідчують особу, забезпечує створення, удосконалення, розвиток, супроводження та підтримку функціонування Єдиного державного демографічного реєстру (є його розпорядником).
Питання надання платних послуг ДМС регулюються постановами Кабінету Міністрів України від 04.06.2007 р. № 795 «Про затвердження переліку платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства внутрішніх справ, Національної поліції та Державної міграційної служби, і розміру плати за їх надання» (із змінами) та від 26.10.2011 р. № 1098 «Деякі питання надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ, Національної поліції та Державної міграційної служби платних послуг» (із змінами).
При цьому, постановою КМУ від 04.06.2007 р. № 795 визначено розміри плати за надання адміністративних послуг підрозділами ДМС, зокрема, за оформлення та видачу: паспорта громадянина України для виїзду за кордон (87,15 грн), паспорта громадянина України для виїзду за кордон на заміну втраченого (73,32 грн), посвідки на постійне або тимчасове проживання (52,49 грн).
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 р. № 1098 встановлено серед іншого, що: у разі надання послуги, що передбачає видачу бланка, розмір плати за її надання визначається з урахуванням витрат, пов’язаних з придбанням відповідної продукції, у т.ч. вартості персоналізації; у разі письмового звернення замовника щодо термінового надання послуги та можливості підрозділів ДМС надати послугу у строк до 10 днів, розмір плати збільшується на 100%.
Бюджетні призначення ДМС на 2016 рік за програмою «Забезпечення виконання завдань та функцій у сфері громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб» (код 1004020) затверджено в обсязі 1363,1 млн грн, у т.ч. за загальним фондом – 763,1 млн грн, за спеціальним фондом – 600 млн грн.
Відповідно до паспорта такої бюджетної програми на 2016 рік зазначені кошти спеціального фонду спрямовуються виключно на паспортизацію населення, обмін та видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон (на придбання і видачу 2 млн персоналізованих бланків паспортів громадянина України для виїзду за кордон, в т.ч. з безконтактним електронним носієм, а вартість зазначеного бланку становитиме 238,3 грн, а з безконтактним електронним носієм – 304,3 грн). За звітними даними Казначейства України відповідні видатки спеціального фонду проведено ДМС за 2015 р. у сумі 520,5 млн грн (96,6% бюджетних призначень), а за 4 місяці 2016 р. – у сумі 192,1 млн грн (32% бюджетних призначень).
При цьому, цим паспортом бюджетної програми визначено, що саме із загального фонду державного бюджету у 2016 р. передбачено здійснення видатків ДМС на видачу 333 тис паспортів громадянина України, 1 млн паспортів громадянина України у форми картки, в т.ч. з безконтактним електронним носієм, 0,5 тис тимчасових посвідчень громадянина України, 200 документів, що посвідчують особу біженця (вартість бланка паспорта громадянина України становитиме 13,5 грн, такого паспорта у формі картки – 120 грн, такого паспорта у формі картки з безконтактним електронним носієм – 192 грн, тимчасового посвідчення громадянина України – 9,4 грн, документа, що посвідчує особу біженця, - 4,7 грн), а також спрямування 95 млн грн на створення складових Єдиного державного демографічного реєстру (заходи з інформатизації).
Враховуючи наведене, виникає питання щодо економічної обґрунтованості та доцільності запропонованого законопроектом здійснення із спеціального фонду державного бюджету видатків ДМС на персоналізацію документів та розбудову інфраструктури Єдиного державного демографічного реєстру, оскільки відповідні заходи належать до безпосередніх функцій ДМС як державного органу. Поряд з тим, такий особливий порядок фінансового забезпечення ДМС не повною мірою відповідатиме одному з головних принципів бюджетної системи України, а саме принципу її єдності, яка забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності /пункт 1 частини першої статті 7 Кодексу/. Кодексом визначені загальні умови фінансового забезпечення органів державної влади, які не містять виключень щодо бюджетного забезпечення окремих з них. При цьому, відповідно до визначених Кодексом засад бюджетної методології, зокрема, в частині розподілу бюджету на загальний та спеціальний фонди, особливостей формування та використання коштів спеціального фонду бюджету, загальноприйнятою практикою є здійснення за загальним (а не спеціальним) фондом державного бюджету видатків, які пов’язані з виконанням функцій держави та які мають постійний і обов’язковий характер, до яких, зокрема, належать видатки на забезпечення діяльності органів державної влади.
5. Запропоноване законопроектом збільшення джерел спеціального фонду державного бюджету (особливо в умовах гострої обмеженості бюджетних ресурсів) не узгоджується із здійсненими заходами щодо оптимізації спеціального фонду бюджетів.
Поряд з тим, Рахункова палата у Висновках щодо виконання закону про Державний бюджет України на 2015 рік пропонує суб’єктам права законодавчої ініціативи ініціювати внесення змін до чинного законодавства України щодо скорочення кількості джерел формування спеціального фонду державного бюджету з подальшим скасуванням спеціального фонду.
Водночас, варто зауважити, що ініційоване законопроектом проведення окремих видатків ДМС за рахунок надходжень частини відповідного адміністративного збору буде залежати від стану його виконання, зважаючи на визначені частиною третьою статті 13, частиною четвертою статті 23, частиною другою статті 48 Кодексу особливості здійснення видатків за спеціальним фондом бюджету (а саме взяття бюджетних зобов’язань і проведення видатків за спеціальним фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету).
6. Згідно з підпунктом «д» пункту 2 частини шостої статті 20 Закону України від 06.09.2012 р. № 5203-VI «Про адміністративні послуги» Кабінету Міністрів України було доручено у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом підготувати та подати до Верховної Ради України законопроект про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання. Відповідний урядовий законопроект «Про перелік адміністративних послуг» (реєстр. № 3319 від 12.10.2015 р.) перебував на розгляді у Верховній Раді України, але відкликаний 14.04.2016 р. у зв’язку з призначенням нового складу Кабінету Міністрів України.
Відтак, через правову невизначеність переліку адміністративних послуг запропоноване законопроектом виокремлення спеціального порядку зарахування адміністративного збору за оформлення і обмін документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, та встановлення відповідних положень на постійній основі у Кодексі без цілісного розуміння порядку зарахування до бюджетів плати за всі адміністративні послуги вбачається нелогічним і несистемним.
7. Пунктом 2.4 глави 2 розділу VII Угоди про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання передбачено здійснити протягом І півріччя 2015 року, зокрема, такі завдання:
делегування органам місцевого самоврядування відповідного рівня повноважень з надання базових адміністративних послуг (реєстрація місця проживання, видача паспортних документів, державна реєстрація юридичних та фізичних осіб – підприємців, об’єднань громадян, реєстрація актів цивільного стану, речових прав, вирішення земельних питань, реєстрація автотранспортних засобів, оформлення посвідчень водія);
розвиток мережі центрів надання адміністративних послуг у районах та містах обласного значення, забезпечення надання через них базових адміністративних послуг;
скорочення кількості адміністративних послуг, впорядкування відносин щодо оплати адміністративних послуг.
Одним із завдань Програми діяльності Кабінету Міністрів України (схваленої Постановою Верховної Ради України від 14.04.2016 р. № 1099-VIII) з питань децентралізації визначено делегування органам місцевого самоврядування повноважень з надання більшості базових адміністративних послуг.
У Плані пріоритетних дій Уряду на 2016 рік (затвердженому розпорядженням КМУ від 27.05.2016 р. № 418-р) серед завдань стратегічного пріоритету «Підвищення якості державного управління та державних послуг» за напрямом 7 «Створення умов для формування спроможних територіальних громад» одним з кроків, які планується здійснити до кінця року, визначено створення можливості передачі органам місцевого самоврядування (за їх зверненням) повноважень з надання адміністративних послуг через центри надання адміністративних послуг: видача паспорта громадянина України, посвідчення водія на право керування транспортними засобами, державна реєстрація транспортних засобів, реєстрація актів цивільного стану тощо.
Таким чином, законопроект не у повній мірі відповідає наведеним положенням програмних документів щодо децентралізації надання адміністративних послуг, їх оптимізації та впорядкування оплати.
8. Положення законопроекту не відповідають принципам правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми, зокрема:
ГНЕУ зауважує, що у нових пунктах 36-4 частини першої статті 64 та 20-7 частини першої статті 69 Кодексу не визначено критерії розподілу коштів від зазначених адміністративних послуг, які належать до джерел формування загального фонду бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад, міст районного значення, сільських, селищних бюджетів, наприклад аналогічно порядку зарахування плати за надання інших адміністративних послуг, що справляються за місцем надання послуг (п. 36 ч. 1 ст. 64 та п. 20-1 ч. 1 ст. 69 Кодексу);
у нових пунктах 13-3 частини третьої статті 29, 36-4 частини першої статті 64 та 20-7 частини першої статті 69 Кодексу щодо пропорцій зарахування вартості адміністративної послуги як частини відповідного адміністративного збору до державного і місцевих бюджетів не передбачено посилання на новий пункт 13-4 частини третьої статті 29 Кодексу щодо коштів, отриманих як частина відповідного адміністративного збору, в розмірі вартості бланка документа та його персоналізації, що призводить до неузгодженості таких положень між собою та можливості неоднозначного їх трактування в процесі практичного застосування.
9. Під час розгляду законопроекту необхідно врахувати висновки Рахункової палати, наведені в її рішенні від 15.12.2015 р. №11-1 «Про результати аудиту ефективності системи надання підрозділами Міністерства внутрішніх справ України та Державної міграційної служби України платних послуг» та у відповідному листі до Верховної Ради України від 20.01.2016 р. №02-02, зокрема:
існуюча в МВС система надання платних послуг не забезпечила повноти та своєчасності залучення коштів, отриманих від надання таких послуг, до державного (місцевих) бюджетів, а у встановлених аудитом випадках призводила до неефективного їх використання;
загалом у 2014 р. та за 9 місяців 2015 р. за надані платні послуги несвоєчасно перераховано до бюджетів 10,28 млн грн і недоотримано доходів на 0,57 млн грн, а необґрунтовані управлінські рішення, які приймалися керівниками різних рівнів, призвели до неефективного використання 19,29 млн грн, що надійшли до спеціального фонду державного бюджету;
через правову невизначеність переліку адміністративних послуг і плати (адміністративного збору) за їх надання, неочевидність критеріїв ціноутворення при встановленні вартості, складність і заплутаність процедур отримання громадянами дозвільних документів є ризики непрозорості їх надання та обмеження доступності для населення;
через відсутність у територіальних органах МВС первинних документів, які би підтверджували факти надання адміністративних послуг та оплату за них (рахунки, акти виконаних робіт тощо), не запроваджено аналітичного обліку за видами надання послуг, що призвело до неповноти та несвоєчасності надходження коштів до бюджетів;
ДМС як орган управління майном не забезпечила ефективного внутрішнього контролю за фінансово-господарською діяльністю ДП «Документ» та витрачанням ним коштів (станом на 01.10.2015 р. аудитом було встановлено перевищення ДП «Документ» витрат, передбачених річним фінансовим планом, на 4,16 млн грн, при тому що це ДП протягом 2014 р. та 9 місяців 2015 р. на закордонних паспортах заробило 112,26 млн грн).
ГНЕУ у своєму експертному висновку надає зауваження до законопроекту.
Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку зазначає, що подальший розгляд законопроекту вбачається доцільним за наслідками прийняття законопроекту (реєстр. № 3224) та надання ДМС фінансово-економічних розрахунків.
На час розгляду законопроекту у Комітеті з питань бюджету висновки комітетів Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
Враховуючи наведене, за підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (реєстр. № 4617 від 06.05.2016 р.), поданий Кабінетом Міністрів України, за результатами розгляду у першому читанні повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.