Головна > Текстові публікації > Законопроектна робота > Висновки Комітету до законопроектів, щодо яких Комітет є головним

Повідомлення

Перейти до розділу
30 червня 11:25
УВАГА!!! Сайт в стадії наповнення. Вибачаємось за тимчасові незручності. докладніше
26 червня 15:39
ІНФОРМАЦІЯ ЩОДО КАНДИДАТІВ НА ПОСАДИ ЧЛЕНІВ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ (повторний конкурс) докладніше
21 липня 14:24
Інформація про основні підсумки роботи Комітету з питань бюджету у період шостої сесії Верховної Ради України восьмого скликання (лютий – липень 2017 року) докладніше
20 липня 14:16
Щодо плану роботи Комітету на сьому сесію Верховної Ради України докладніше
18 липня 15:11
Комітет з питань бюджету на Буковині докладніше
17 липня 15:24
Щодо підготовки до ІІ читання законопроекту про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» (реєстр. № 6600) докладніше
12 липня 20:36
Щодо розгляду питання про проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки, поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 6591 від 15.06.2017 р.) докладніше
12 липня 20:31
Результати розгляду законопроектів щодо їх впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини докладніше
12 липня 15:20
Щодо розгляду законопроектів про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо підвищення пенсій (реєстр. № 6617 від 22.06.2017) та про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо розмежування видатків між бюджетами (реєстр. № 6617-1 від 10.07.2017) докладніше
12 липня 14:13
Щодо розгляду звернення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про погодження проекту кошторису Комісії на 2018 рік докладніше
Надрукувати Збільшити зону перегляду

Висновки Комітету до законопроектів, щодо яких Комітет є головним

12 липня 2017, 20:36

Щодо розгляду питання про проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки, поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 6591 від 15.06.2017 р.)

Щодо розгляду питання про проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки, поданий Кабінетом Міністрів України (реєстр. № 6591 від 15.06.2017 р.)

 

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 12 липня 2017 року розглянув питання про проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки, поданий Кабінетом Міністрів України (як додаток до проекту постанови Верховної Ради України за реєстр. № 6591 від 15.06.2017 р.)

Відповідно до вимог частини третьої статті 33 Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) і частини першої статті 152 Регламенту Верховної Ради України (далі – Регламент) Кабінет Міністрів України має не пізніше 1 квітня року, що передує плановому, схвалити проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і у триденний строк подати його до Верховної Ради України. Довідково: з часу набрання чинності Кодексом (з 2011 р.) зазначений документ подавався Урядом до Парламенту у більшості випадків із незначним запізненням проти встановлених строків і лише у 2016 р. відбулося значне порушення встановлених строків /проект Основних напрямів бюджетної політики на 2017 рік було подано Кабінетом Міністрів України 13 липня 2016 року до Верховної Ради України/.

Поряд з тим, згідно з абзацом дев’ятим частини першої статті 21 Кодексу прогноз державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди подається до Верховної Ради України разом з проектом закону про державний бюджет, уточнюється на підставі прийнятого закону про державний бюджет та схвалюється Кабінетом Міністрів України до 1 квітня планового року (до 2017 р. діяла норма, відповідно до якої такий прогноз мав схвалюватися у місячний строк з дня опублікування закону про державний бюджет). Довідково: з часу набрання чинності Кодексом (з 2011 р.) зазначений документ схвалювався Урядом лише один раз у 2012 р., при тому із недотриманням встановлених строків /постанова КМУ від 05.04.2012 р. № 318 «Про схвалення Прогнозу Державного бюджету України на 2013 і 2014 роки»/.

Пунктом 44 розділу VI Кодексу (включеним до Кодексу Законом від 23.03.2017 р. № 1974-VIII) установлено, що у 2017 році, як виняток із вищезазначених вимог Кодексу і Регламенту, з метою здійснення заходів із запровадження середньострокового бюджетного планування Кабінет Міністрів України подає на розгляд Верховної Ради України не пізніше 15 червня п.р. проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки, а також схвалює уточнений прогноз державного бюджету на 2018 і 2019 роки.

Відповідно до такої норми Кабінет Міністрів України листом від 15.06.2017 р. № 5061/0/2-17 подав на розгляд Верховної Ради України проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки (далі – проект ОНБП-2018-2020) та пропонує Верховній Раді України його схвалити.

При цьому належить відмітити, що схваливши 14 червня 2017 р. проект ОНБП-2018-2020 (розпорядження КМУ від 14.06.2017 р. № 411-р), Кабінет Міністрів України зареєстрував його у Верховній Ради України 15 червня п.р. (проект постанови Верховної Ради України за реєстр. № 6591 від 15.06.2017 р.), а публічно доступним в електронному вигляді такий документ став наприкінці робочого дня 19 червня п.р.

Поряд з тим, на даний час в офіційних джерелах відсутня інформація щодо схвалення Урядом уточненого прогнозу державного бюджету на 2018 і 2019 роки.

Проект ОНБП-2018-2020 в основному (за формальними ознаками) відповідає вимогам частини четвертої статті 33 Кодексу щодо змісту такого документу, зокрема, містить положення щодо:

– основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку (номінальний ВВП: на 2018 рік – 3247,7 млрд грн, на 2019 рік – 3611 млрд грн, на 2020 рік – 3981,3 млрд грн; реальний темп зростання ВВП: на 2018 рік – 103%, на 2019 рік – 103,6%, на 2020 рік – 104%; індекс споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/: на 2018 рік – 107%, на 2019 рік – 105,9%, на 2020 рік – 105%; індекс цін виробників /грудень до грудня попереднього року/: на 2018 рік – 109%, на 2019 рік – 107,2%, на 2020 рік – 106%; обмінний курс гривні до долара США /в середньому за рік/: на 2018 рік – 29,3 грн, на 2019 рік – 30,5 грн, на 2020 рік – 31 грн; рівень безробіття: на 2018 рік – 9,1%, на 2019 рік – 8,9%, на 2020 рік – 8,5%);

– встановлення граничного обсягу дефіциту державного бюджету на рівні 2,4% ВВП у 2018 році, 2,2% ВВП у 2019 році, 2% ВВП у 2020 році (довідково: у 2017 р. – 3% первинного ВВП та 2,7% уточненого ВВП);

– збереження з урахуванням податкового законодавства частки перерозподілу ВВП через зведений бюджет на рівні не вищому, ніж враховано під час затвердження державного бюджету на 2017 рік (довідково: враховано на 2017 р. - 35,2% первинного ВВП та 32% уточненого ВВП);

– встановлення граничного обсягу державного боргу на рівні не більше ніж 62% ВВП на кінець 2018 року, 58% ВВП на кінець 2019 року, 55% ВВП на кінець 2020 року (довідково: у 2017 р. – 66,4% первинного ВВП та 60,2% уточненого ВВП);

– встановлення граничного обсягу гарантованого державою боргу на рівні не більше ніж 22% ВВП на кінець 2018 року, 19% ВВП на кінець 2019 року, 18% ВВП на кінець 2020 року (довідково: у 2017 р. – 22,4% первинного ВВП та 20,4% уточненого ВВП);

– встановлення граничного обсягу надання державних гарантій у 2018-2020 роках на рівні не більше 3% доходів загального фонду державного бюджету для реалізації виключно самоокупних інвестиційних проектів;

– встановлення мінімальної заробітної плати з 01.01.2018 р. у розмірі 3723 грн (зростання на 16,3% до 2017 року), з 01.01.2019 р. – 4173 грн (зростання на 12,1% до 2018 року), з 01.01.2020 р. – 4425 грн (зростання на 6% до попереднього 2019 року);

– встановлення посадового окладу працівника I тарифного розряду Єдиної тарифної сітки з 01.01.2018 р. у розмірі 1762 грн, з 01.01.2019 р. – 1921 грн, з 01.01.2020 р. – 2073 грн;

– встановлення прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць з 01.01.2018 р. у розмірі 1700 грн з поетапним збільшення з 01.07.2018 р. і 01.12.2018 р. (загалом зростання на 9% до 01.12.2017 р), з 01.01.2019 р. – 1853 грн з поетапним збільшення з 01.07.2019 р. і 01.12.2019 р. (загалом зростання на 7,9% до 01.12.2018 р), з 01.01.2020 р. – 1999 грн з поетапним збільшенням з 01.07.2020 р. і 01.12.2020 р. до 2139 грн (загалом зростання на 7% до 01.12.2018 р), а також визначення розмірів прожиткового мінімуму за основними соціальними і демографічними групами населення (за такими ж періодами з аналогічними рівнями зростання);

– визначення загального обсягу державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів не менш як 1,7 млрд грн щороку.

У проекті ОНБП-2018-2020 прогнозні макропоказники є ідентичними з відповідними показниками за сценарієм 1 (базовим), схваленим постановою КМУ від 31.05.2017 р. № 411 «Про схвалення Прогнозу економічного і соціального розвитку України на 2018-2020 роки».

Ключовою новацією проекту ОНБП-2018-2020 є те, що у такому документі на відміну від проектів Основних напрямів на попередні роки наведено прогнозні показники загального фонду державного бюджету на 2018-2020 роки, а саме: підсумкові показники за доходами, видатками, поверненням кредитів, наданням кредитів та дефіцитом, показники доходів за окремими видами, а також стелі видатків та надання кредитів головних розпорядників коштів державного бюджету.

Проаналізувавши положення проекту ОНБП-2018-2020, у т.ч. з урахуванням висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) /лист від 30.06.2017 р. № 16/3-512/6591(152859) додається на 8 арк./ та поданих до Комітету з питань бюджету пропозицій, належить навести окремі зауваження, застереження та рекомендації до даного проекту.

1. Урядом у пояснювальній записці до проекту ОНБП-2018-2020 взагалі не надано належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), на що також звертає увагу ГНЕУ. Насамперед, це не відповідає вимогам частини третьої статті 91 Регламенту щодо супровідних матеріалів до законопроекту, проекту іншого акту, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету. Поряд з тим, відсутність розрахунків і пояснень до наведених у проекті ОНБП-2018-2020 показників не дає можливості оцінити їх реалістичність і обґрунтованість та зв’язок із визначеними напрямами бюджетної політики.

Особливо слід наголосити про відсутність вартісної оцінки впливу на показники витрат державного та місцевих бюджетів таких ключових положень документу:

проведення реформи фінансового забезпечення охорони здоров’я та реформи пенсійної системи;

поглиблення реформи освіти, що зокрема передбачає реформування системи державного фінансового забезпечення вищої освіти шляхом запровадження формульного розподілу видатків на вищу освіту за принципом “гроші ходять за студентом”, зменшення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою, зміни джерел фінансового забезпечення державних вищих навчальних закладів I- II рівня акредитації з урахуванням їх організаційно-правової форми (без уточнення суті таких змін) та надання державним вищим навчальним закладам статусу суб’єктів некомерційної  (неприбуткової) господарської діяльності;

створення нової системи управління та фінансового забезпечення науки, зокрема шляхом збільшення частки бюджетних коштів на прикладні наукові дослідження, пов’язані із виробництвом конкурентоспроможної продукції та створенням інноваційних технологій, та надання державним науковим установам статусу суб’єктів некомерційної (неприбуткової) господарської діяльності;

збільшення основних державних соціальних стандартів темпами, що випереджають прогнозний рівень інфляції та зростання економіки /наприклад, на 2018 рік при прогнозі індексу споживчих цін /грудень до грудня попереднього року/ 107% та зростання економіки на рівні 3% прожитковий мінімум (на одну особу в розрахунку на місяць) пропонується збільшити з грудня 2017 р. до грудня 2018 р. на 9%, а у 2019 р. і 2020 р. відповідно при інфляції 5,9% і 5% та зростанні економіки 3,6% і 4% прожитковий мінімум зростатиме на 7,9% і 7%/;

забезпечення гідної оплати праці працівників бюджетної сфери шляхом її поступового підвищення /посадовий оклад працівника I тарифного розряду ЄТС станом на 1 січня кожного з років прогнозу пропонується встановлювати на рівні прожиткового мінімуму для працездатних осіб станом на початок кожного року без зазначення щодо перегляду протягом року і порядку застосування коефіцієнтів з оплати праці працівників бюджетної сфери, так з 01.01.2018 р. такий показник на 10,1% перевищуватиме аналогічний показник 2017 року, у 2019 та 2020 рр. він зростатиме на 9% та 7,9% відповідно, поряд з цим розмір мінімальної зарплати запропоновано збільшувати порівняно з попереднім роком: у 2018 р. – на 16,3%, у 2019 р. - на 12,1%, у 2020 р. – на 6%/.

2. У проекті ОНБП-2018-2020 напрями та завдання бюджетної політики не чітко структуровані, що унеможливлює їх аналіз на взаємоузгодженість та відповідність галузевим стратегічним пріоритетам, а визначені стелі витрат головних розпорядників коштів державного бюджету не пояснюють можливість досягнення напрямів та завдань бюджетної політики, проведення заявлених Урядом структурних реформ, оскільки прогнозні обсяги коштів для їх реалізації окремо не зазначено.

З цього приводу ГНЕУ зауважує, що проект ОНБП-2018-2020 є дещо перевантаженим описовими, декларативними та організаційними положеннями, різними дрібними деталями і технічними змінами в окремих галузях (які, на думку ГНЕУ, є зайвими) без прив’язки до бюджетної політики та бюджетних пріоритетів держави. У цьому зв’язку доцільно було б замінити різні організаційні акценти на фінансовий аспект вирішення відповідних питань та наповнити їх конкретним змістом, а окремі положення проекту потребують більш належного структурування з метою уникнення повторів та неузгодженостей.

3. У проекті ОНБП-2018-2020 не передбачено завдань бюджетної політики щодо особливостей формування спеціального фонду державного бюджету на середньострокову перспективу, а відтак відсутнє комплексне бачення щодо положень та показників надходжень і витрат проекту державного бюджету на три наступні роки.

У першу чергу мова йде про державний дорожній фонд, який відповідно до Закону України від 17.11.2016 р. №1763-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення дорожньої галузі» створюється з 2018 р. у складі спеціального фонду державного бюджету (у 2018 р. – за рахунок 50% передбачених спеціальних податків, у 2019 р. – 75%, з 2020 р. – 100%), тим більше що виходячи з програмних документів Уряду дорожня галузь є одним з ключових пріоритетів.

Також особливістю формування спеціального фонду на 2018 рік може бути створення Державного фонду поводження з радіоактивними відходами з огляду на внесені урядові законодавчі ініціативи: законопроект за реєстр. № 6435 щодо змін до статті 4 Закону України "Про поводження з радіоактивними відходами" (який Верховною Радою України прийнято за основу 23.05.2017 р.) та законопроект за реєстр. № 6436 щодо змін до Кодексу (який Верховною Радою України ще не розглядався, а Комітет з питань бюджету за результатами розгляду рекомендує Верховній Раді України прийняти цей законопроект за основу та в цілому як закон із урахуванням редакційних та техніко-юридичних правок).

У проекті ОНБП-2018-2020 є згадка про вищезазначені фонди, однак щодо них не конкретизовано завдання бюджетної політики і не визначено показники надходжень і витрат.

Аналогічне зауваження стосується розділу «Пріоритетні завдання фінансового забезпечення судової влади та її незалежності». Відповідно до вимог Кодексу (п. 5 ч. 3 ст. 29 і п. 5 ч. 4 ст. 30) судовий збір та надходження від звернення застави у дохід держави зараховуються до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуються на забезпечення здійснення судочинства та функціонування органів судової влади /наприклад, у державному бюджеті на 2017 рік кошти спеціального фонду становлять 23,2% обсягу бюджетних призначень Державної судової адміністрації України/. У проекті ОНБП-2018-2020 немає інформації щодо загальних обсягів фінансового забезпечення судової влади у середньостроковій перспективі (оскільки не визначено показники витрат за спеціальним фондом), а відтак завдання бюджетної політики у вказаному розділі належним чином не представлені.

4. У проекті ОНБП-2018-2020 враховано прогноз економічного і соціального розвитку України на 2018-2020 роки /схвалений постановою КМУ від 31.05.2017 р. № 411/, розроблений за сценарієм 1 (базовим).

Враховуючи фактичну динаміку економічного розвитку в 2016 р., наявність негативних тенденцій уповільнення розвитку української економіки у період зовнішньої агресії, а також необхідність виконання значних за обсягом зовнішніх боргових зобов’язань, ГНЕУ вважає, що за таких умов з метою мінімізації ризиків розрахунковою базою для обґрунтування основних макропоказників на 2018-2020 роки може бути сценарій 3, який враховує нестійкість тенденцій світової економіки і передбачає дещо гірші зовнішні умови розвитку, ніж у сценаріях 1 і 2, а негативний вплив зовнішньої кон’юнктури послаблюватиме фінансові можливості впровадження реформ. При цьому ГНЕУ зауважує, що у супровідних документах до проекту ОНБП-2018-2020 відсутні ґрунтовні пояснення (з наданням відповідних варіантних прогнозних розрахунків) щодо чинників, які визначатимуть параметри та динаміку основних макропоказників на 2018-2020 роки.

Свої зауваження щодо врахованих у проекті ОНБП-2018-2020 прогнозних макропоказників висловив також Інститут економіки та прогнозування НАН України. Так, за оцінками Інституту темпи зростання реального ВВП є дещо нижчими /наприклад, у 2018 р. – 2,5%/, а зростання споживчих цін та цін виробників промислової продукції є вищим /відповідно - 10,7% та 12,6%/, ніж за базовим сценарієм Уряду, що обумовлено очікуванням зростання витрат виробництва (передусім, тарифів на утримання прибудинкових територій, електроенергію та опалення, холодну і гарячу воду у 2017-2018 рр., а також витрат на зарплату) та розгортанням відповідного мультиплікативного ефекту при пролонгації «цінових» хвиль. Водночас, виходячи з оцінок Інституту прогнозний показник номінального ВВП (як основний бюджетоформуючий макроекономічний показник) може бути значно більшим, ніж за базовим сценарієм Уряду /наприклад, на 2018 р. – 3344,3 млрд грн, що на 96,6 млрд грн більше/. Тому, на думку Інституту, доходи та видатки державного бюджету у проекті ОНБП-2018-2020 є заниженими.

Крім того, Національний банк України у строки, визначені ч. 2 ст. 33 Кодексу, надав Верховній Раді України прогнозні монетарні показники на 2018-2020 роки, які включають показники валютно-курсової політики (що не узгоджуються із зазначеними в проекті ОНБП-2018-2020 прогнозами обмінного курсу на відповідні роки).

Таким чином, наведені зауваження щодо макропрогнозу, врахованого у проекті ОНБП-2018-2020, а також досвід попередніх років щодо значної відмінності фактичних і прогнозних макропоказників (або коригування макропрогнозу на поточний бюджетний період, як, наприклад, у 2017 році) свідчать про наявність значних ризиків щодо реалістичності передбачених у проекті ОНБП-2018-2020 показників.

5. ГНЕУ звертає увагу, що у проекті ОНБП-2018-2020 дещо декларативно та розпорошено визначено заходи управління державним боргом без визначення пріоритетних цілей і завдань такого управління та засобів реалізації у середньостроковій перспективі, відповідно відсутність чітко визначеного завдання бюджетної політики щодо управління державним боргом унеможливлює здійснення належної оцінки фінансових ризиків для країни у наступних бюджетних періодах.

Належить також звернути увагу, що з 2014 р. немає стратегії управління державним боргом (відповідно до п. 3-1 ч. 1 ст. 21 Кодексу така стратегія має затверджуватися Кабінетом Міністрів України та включати визначення пріоритетних цілей і завдань управління державним боргом на середньострокову або довгострокову перспективу та засобів їх реалізації), що свідчить про відсутність публічного стратегічного бачення Уряду в управлінні державним боргом.

Відтак викликає певний сумнів реалістичність виконання задекларованих у проекті ОНБП-2018-2020 завдань щодо поступового зниження граничних обсягів дефіциту державного бюджету, державного і гарантованого державою боргу відносно ВВП. На зазначене також звертає увагу ГНЕУ з огляду на відсутність у доданих супровідних документах до проекту ОНБП-2018-2020 жодних обґрунтувань щодо можливості забезпечення зазначених показників на визначеному у проекті рівні та зважаючи на поточний стан фінансово-економічної ситуації в країні і перспективи бюджетної політики.

Сумнівність досягнення у наступні три роки значного зменшення державного боргу можливо аргументувати і тим, що у поточному році навпаки продовжується зростання державного боргу, свідченням чому є ініціатива Уряду щодо збільшення граничного обсягу державного боргу на 31.12.2017 р. на майже 107 млрд грн (у законопроекті про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» за реєстр. № 6600, прийнятому Верховною Радою України за основу 22.06.2017 р.).

Поряд з тим, у проекті ОНБП-2018-2020 та відповідній пояснювальній записці немає інформації щодо врахування у ньому здійснення правочину з державним боргом, рішення щодо якого прийнято Урядом 24.05.2017 р. /щодо обміну облігацій внутрішньої державної позики, що є у власності НБУ, на нові ОВДП відповідно до пункту 10 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік»/. Разом з тим, такий правочин суттєво вплине на боргові та інші показники державного бюджету на поточний рік і на наступні бюджетні періоди. На запит Комітету з питань бюджету Мінфіном поінформовано, що у розрахунках прогнозних обсягів видатків на обслуговування державного боргу враховано можливість здійснення у червні п.р. відповідного правочину (у зв’язку з чим такі прогнозні видатки на 2018 р. збільшено на 5,4 млрд грн, а на 2019 і 2020 рр. –зменшено на 14,9 млрд грн і 13 млрд грн відповідно), однак повідомлено, що на сьогодні питання проведення правочину є невирішеним (що зумовлено зміною позиції НБУ, та наразі Мінфін і НБУ не прийшли до згоди щодо умов проведення правочину). Таким чином, передбачені у проекті ОНБП-2018-2020 показники, в яких враховано витрати на обслуговування та погашення державного боргу, вже на даному етапі потребують уточнення.

6. У розділі «Пріоритетні завдання податкової політики» проекту ОНБП-2018-2020 одними із завдань на 2018 рік є перегляд ставок акцизного податку, екологічного податку та рентної плати, визначених в абсолютних значеннях, з урахуванням індексу споживчих цін та індексу цін виробників промислової продукції, а також поступове наближення ставок акцизного податку на тютюнові вироби до рівня, передбаченого директивою ЄС.

Відповідно до п. 4 розділу XIX Податкового кодексу України доручено Кабінету Міністрів України щорічно до 1 червня вносити до Верховної Ради України проект закону про внесення змін до цього Кодексу щодо ставок оподаткування, визначених в абсолютних значеннях, з урахуванням індексів споживчих цін, індексів цін виробників промислової продукції з акцизного податку, екологічного податку та рентної плати. Однак, станом на початок липня 2017 року таку норму не виконано.

Разом з тим, варто зауважити, що згідно з пп. 4.1.9 п. 4.1 ст. 4 цього Кодексу зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки.

Отже, наразі Урядом не забезпечено виконання вказаних завдань з дотриманням вимог податкового законодавства, при тому що в прогнозних показниках доходів загального фонду проекту державного бюджету на 2018-2020 роки враховано зазначені задекларовані податкові ініціативи (що підтверджується у наданій на запит Комітету з питань бюджету інформації Мінфіну), а відтак виникає питання щодо реалістичності і обґрунтованості таких показників.

7. У цьому ж розділі проекту ОНБП-2018-2020 серед завдань на 2018 рік передбачається організація діяльності Служби фінансових розслідувань та запровадження єдиного рахунка для сплати податків і зборів.

Реалізація таких завдань потребуватиме (особливо на початковому етапі) додаткових видатків державного бюджету на створення такого нового державного органу, а також функціонування органів Казначейства України в частині запровадження вказаного єдиного рахунку. Однак за змістом проекту ОНБП-2018-2020 неможливо відслідкувати, чи передбачені в стелях видатків загального фонду головних розпорядників коштів державного бюджету необхідні кошти для реалізації зазначених завдань.

8. Окремі положення проекту ОНБП-2018-2020 мають внутрішні неузгодженості, зокрема:

1) у розділі «Основні завдання бюджетної політики» до пріоритетних сфер реалізації державних інвестиційних проектів включено соціально-культурну сферу, сферу охорони здоров’я, паливно-енергетичну сферу, видобувну та обробну промисловість, мінерально-сировинну базу, сферу охорони навколишнього природного середовища та транспортну сферу, а у розділі «Реалізація пріоритетних державних (цільових) програм та державних інвестиційних проектів» - окрім вищезазначених ще й сферу надання органами влади послуг населенню.

Поряд з цим, зважаючи на визначене у проекті ОНБП-2018-2020 завдання бюджетної політики щодо повного виходу держави із власності вугледобувних підприємств шляхом їх повної приватизації або закриття постає питання щодо доцільності пріоритетного спрямування державних капітальних вкладень на реалізацію проектів у видобувній промисловості.

Крім того, проект ОНБП-2018-2020 не дає розуміння, який обсяг коштів з 1,7 млрд грн, які щороку передбачатимуться на реалізацію державних інвестиційних проектів, спрямовуватиметься на вже розпочаті та нові проекти, зважаючи, що згідно з ч. 4 ст. 32 Кодексу не менше 70% державних капітальних вкладень спрямовується на продовження (завершення) реалізації розпочатих проектів /довідково: державні капітальні вкладення на реалізацію ст. 32 Кодексу вперше у державному бюджеті на 2016 р. були заплановані в обсязі 1 млрд грн, а вже на 2017 р. – 1,6 млрд грн/;

2) основними завданнями бюджетної політики передбачено створення однієї національної академії наук шляхом об’єднання Національної академії наук та національних галузевих академій наук, натомість стелі видатків на 2018-2020 роки визначено для всіх академій наук окремо.

9. Положення проекту ОНБП-2018-2020 не узгоджуються з деякими іншими урядовими законодавчими ініціативами, насамперед, йдеться про урядовий законопроект про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів за реєстр. № 6327, прийнятий Верховною Радою України за основу 08.06.2017 р.

Згідно з фінансово-економічним обґрунтуванням до вказаного законопроекту обсяги медичної субвенції мають становити у 2018 р. 70.814 млн грн, у 2019 р. – 90.287 млн грн, у 2020 р. – 115.116 млн грн. Натомість у проекті ОНБП-2018-2020 показники стель загальнодержавних витрат для Міністерства охорони здоров’я (в яких враховуються не лише медична субвенція, а й інші субвенції у сфері охорони здоров’я) визначені на 2018 р. у сумі 66.870,2 млн грн /на 3943,8 млн грн менше ніж враховано у законопроекті/, на 2019 р. – 75.009,6 млн грн /відповідно на 15.277,4 млн грн менше/, на 2020 р. – 82.320,2 млн грн /відповідно на 32795,8 млн грн менше/. Отже, у проекті ОНБП-2018-2020 стелі витрат на медичну субвенцію та інші субвенції у сфері охорони здоров’я загалом на наступні три роки є меншими від необхідних розрахункових обсягів медичної субвенції, врахованих у законопроекті, на 52.017 млн грн. З приводу таких неузгодженостей висловлює свої застереження і Комітет ВРУ з питань охорони здоров’я.

10. Окремі положення проекту ОНБП-2018-2020 потребують пояснень та обґрунтувань на предмет відповідності вимогам Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» (який повністю набирає чинності з 02.08.2017 р. і за яким для забезпечення захисту та розвитку конкуренції державна допомога суб’єктам господарювання може надаватися з дотриманням принципу допустимості для конкуренції) та реалізації пов’язаної з ним ч. 4 ст. 35 Кодексу (яка застосовується починаючи з формування бюджетних показників на 2019 р.), а саме щодо:

направлення державних капітальних вкладень на реалізацію державних інвестиційних проектів пріоритетно у паливно-енергетичну сферу, видобувну та обробну промисловість та мінерально-сировинну базу;

надання державної підтримки сільськогосподарським товаровиробникам (включаючи фермерські господарства);

спрямування бюджетних коштів на прикладні наукові дослідження, пов’язані із виробництвом конкурентоспроможної продукції та створенням інноваційних технологій.

11. Аналіз динаміки стель витрат загального фонду головних розпорядників коштів державного бюджету на наступні три роки, визначених у проекті ОНБП-2018-2020, за відсутності належних деталізованих обґрунтувань та пояснень, інформації про структурні зміни у витратах і взагалі принципів та методології планування витрат на середньостроковий період не дає розуміння щодо причин та чинників, що зумовили значні відхилення таких показників за окремими головними розпорядниками від середніх по витратах, а по деяких - навіть зменшення в умовах збереження інфляційних процесів за прогнозом на середньострокову перспективу.

Так, стелі для МЗС на 2018 р. визначено на рівні 98,1% від затвердженого показника на 2017 р., а збільшення стель на 2019 та 2020 рр. (відповідно на 4,8% та 0,2%) є нижчим прогнозного рівня інфляції на ці роки і не враховує зростання обмінного курсу гривні з огляду на особливості фінансового забезпечення функціонування дипломатичної служби. Нижче затвердженого показника на 2017 р. визначено стелі на 2018 р. також для Мінсоцполітики, МОН (включаючи загальнодержавні витрати), Укравтодору, НАБУ, Держкомтелебачення, ВСУ, Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів, Міненерговугілля, а значно нижче середнього показника на 2018 р. визначено стелі для ДУС, МОЗ, Мінприроди, Мінрегіону, НАЗК, ДКА, Державного бюро розслідувань.

Хоча визначення у стелях витрат загального обсягу видатків сектору оборони і безпеки без розподілу між головними розпорядниками є виправданим з точки зору необхідності узгодження відповідних показників з РНБОУ, однак зазначене ставить у нерівні умови таких головних розпорядників по відношенню до інших головних розпорядників у процесі бюджетного планування (насамперед, в частині підготовки бюджетних запитів).

Крім того, запропоноване Урядом визначення стель капітальних видатків однією сумою загалом без розподілу між головними розпорядниками коштів державного бюджету не надає можливості проаналізувати напрями використання таких коштів, сформувати органами державної влади середньострокові пріоритети своєї діяльності та плани роботи, поряд з цим їх виокремлення унеможливлює порівняння стель на 2018-2020 роки у співставних умовах із затвердженими обсягами витрат на 2017 рік.

12. Запропоноване у проекті ОНБП-2018-2020 завдання бюджетної політики щодо забезпечення незалежності фінансування національних регуляторів потребує пояснень щодо законодавчих підстав застосування для всіх національних регуляторів, оскільки наразі відповідним базовим законом такий принцип діяльності передбачено лише для Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Належить також зауважити, що зазначене завдання не узгоджується з принципом єдності бюджетної системи України /визначеним п. 1 ч. 1 ст. 7 Кодексу/, який забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності.

Крім того, Кодексом визначені загальні бюджетні правила і умови фінансового забезпечення органів державної влади, які не містять виключень щодо окремих з них. При цьому відповідно до визначених Кодексом засад бюджетної методології, зокрема, в частині розподілу бюджету на загальний та спеціальний фонди, особливостей формування та використання коштів спеціального фонду бюджету, загальноприйнятою практикою є здійснення за загальним фондом державного бюджету видатків, пов’язаних з виконанням функцій держави та які мають постійний і обов’язковий характер, до яких слід віднести і видатки на забезпечення діяльності органів державної влади.

13. Розділ «Взаємовідносини державного бюджету з місцевими бюджетами» у проекті ОНБП-2018-2020 містить напрями, що мають виключно декларативний характер і не передбачають кількісних вимірів щодо визначених завдань на наступні три роки.

Зокрема, визначаючи шляхи забезпечення самостійності місцевих бюджетів, зміцнення їх фінансової спроможності, підвищення прозорості та ефективності управління бюджетними коштами на місцевому рівні, у проекті ОНБП-2018-2020 не наведено прогнозних показників надходжень місцевих бюджетів, не запропоновано конкретні заходи, які належало б реалізувати у середньостроковій перспективі щодо збільшення податкоспроможності місцевих бюджетів, запровадження державних стандартів надання публічних послуг, упорядкування сфер відповідальності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади за принципом субсидіарності.

Водночас, задекларувавши зміну підходів до розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів за результатами реалізації структурних реформ в галузях бюджетної сфери, у проекті ОНБП-2018-2020 не передбачено особливостей визначення і надання таких трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам, насамперед, таких, що потребуватимуть надалі законодавчого врегулювання.

Крім того, із передбачених у проекті ОНБП-2018-2020 стель видатків для головних розпорядників коштів державного бюджету за загальнодержавними витратами неможливо визначити загальний прогнозний обсяг трансфертів місцевим бюджетам, оскільки такі трансферти не виокремлені за видами з відповідними показниками та взагалі не передбачено показників спеціального фонду державного бюджету, що не розкриває змісту регулювання міжбюджетних відносин на трирічний період та унеможливлює проведення оцінки достатності фінансових ресурсів для реалізації запропонованих реформ (насамперед, у сфері охорони здоров’я, освіти, соціального захисту).

За такого визначення міжбюджетних відносин у проекті ОНБП-2018-2020 місцеві органи влади позбавлені можливості планувати свої бюджети на середньострокову перспективу.

14. У проекті ОНБП-2018-2020 не передбачено напрямів щодо виконання завдань Державної стратегії регіонального розвитку, одним з шляхів реалізації яких є стабільне фінансове забезпечення програм і проектів регіонального розвитку протягом усього строку їх реалізації для досягнення очікуваного ефекту від впровадження таких програм і проектів. При цьому за визначеними у проекті ОНБП-2018-2020 стелями загальнодержавних витрат для Мінрегіону неможливо зробити висновок про прогнозні показники державного фонду регіонального розвитку, хоча для визначення його обсягу і підготовки пропозицій щодо розподілу коштів цього фонду на наступний бюджетний період у ст. 24-1 Кодексу встановлені чіткі критерії та вимоги.

15. На відміну від існуючої практики у проекті ОНБП-2018-2020 передбачено новий розділ «Запровадження системи управління розширеним спектром фіскальних ризиків з метою визначення їх впливу на державний бюджет». Однак у такому розділі перелічено фіскальні ризики без зазначення вартісної оцінки їх впливу на бюджетні показники та заходів реагування у разі виникнення відповідних негативних факторів, що значно обмежує вагомість і корисність даного питання при підготовці законопроекту про державний бюджет. ГНЕУ, позитивно оцінюючи важливість визначення бюджетних ризиків, також вважає, що більш інформативним результатом оцінки мають стати розроблені напрями подолання ризиків у разі виникнення.

Окремо слід зауважити, що у зв’язку з наявністю у проекті ОНБП-2018-2020 напрямів і завдань, реалізація яких потребує законодавчого унормування (насамперед, з питань податкової політики, медицини, освіти, пенсійного забезпечення), доцільно було б сформувати окрему групу ризиків щодо реалізації задекларованих законодавчих ініціатив та наслідків для бюджету у разі неприйняття відповідних законопроектів.

Варто також звернути увагу, що Верховною Радою України 22.06.2017 р. прийнято за основу урядовий законопроект про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» (реєстр. № 6600 від 21.06.2017 р.), яким передбачається загалом збільшити доходи і витрати державного бюджету на 26 млрд грн, при цьому найбільше додаткових коштів (14,1 млрд грн) спрямовується на збільшення субвенції місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг. У разі прийняття законопроекту за реєстр. № 6600 в цілому як закону суттєво зміниться структура доходної і видаткової частин державного бюджету на 2017 рік, яка в певній мірі є основою для визначення прогнозних бюджетних показників на три наступних роки. Як наслідок, прогнозні бюджетні показники у проекті ОНБП-2018-2020 потребуватимуть відповідної актуалізації.

Поряд з тим, у проекті ОНБП-2018-2020 серед факторів, які можуть вплинути на реалізацію визначених напрямів і завдань бюджетної політики, належало б визначити поточний стан виконання державного бюджету на 2017 р. та об’єктивну оцінку його очікуваного виконання до завершення цього бюджетного періоду.

16. Аналіз досвіду зарубіжних країн щодо визначення основних напрямів бюджетної політики на середньострокову перспективу (насамперед, за матеріалами проведеного Офісом з фінансового та економічного аналізу у Верховній Раді України дослідження «Міжнародний досвід формування основних напрямів бюджетної політики», розміщеного на сайті цього Офісу за посиланням: https://feao.org.ua/news/budget-policy) дозволяє визначити ключові питання, які вміщують такі документи у зарубіжних країнах:

оцінка поточного стану економіки та огляд стану виконання бюджету;

макроекономічний прогноз та припущення і ризики його досягнення (з визначенням кількісних параметрів відхилень прогнозних показників у разі настання визначених ризиків та їх впливу на показники бюджету);

бюджетні цілі як стратегічні пріоритети управління бюджетними коштами, вибір яких аргументується у кількісному вираженні через визначення ключових показників ефективності, при цьому бюджетні цілі мають корелюватися із цілями державної політики;

середньострокові фіскальні прогнози та граничні межі (стелі) видатків (як правило, у функціональному розрізі та за деякими обов’язковими програмами), які пояснюють бюджетні цілі та ключові показники ефективності бюджетної політики.

Натомість у проекті ОНБП-2018-2020 відсутні показники ефективності досягнення стратегічних цілей бюджетної політики за пріоритетними напрямами бюджетних витрат, а також не визначено засад практичної реалізації положень такого документу з огляду на їх середньостроковий характер і зважаючи на те, що на Кодекс не містить вимог щодо впровадження середньострокового бюджетного планування, зокрема в частині змісту бюджетної декларації, повноважень та відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі.

До проекту ОНБП-2018-2020 подано аналогічні зауваження від окремих народних депутатів України, зокрема, звернуто увагу, що такий документ має визначати конкретні показники та результативні параметри, на досягнення яких націлена бюджетна політика на 2018-2020 роки.

За підсумками представлення у Комітеті з питань бюджету 21.06.2017 р. проекту ОНБП-2018-2020 та з метою його ґрунтовного опрацювання від Комітету направлено звернення до Кабінету Міністрів України та Мінфіну (як розробника даного документу) про термінове надання фінансово-економічних розрахунків і обґрунтувань та  іншої необхідної інформації щодо ОНБП-2018-2020. У відповідь на таке звернення Мінфіном надано певні пояснення до проекту ОНБП-2018-2020, а також розрахунки щодо прогнозних показників доходів державного бюджету. Однак надана інформація не є складовою безпосередньо проекту ОНБП-2018-2020 або пояснювальної записки до нього (а відтак не є доступною для широкого обговорення як в Парламенті, так і серед громадськості), а також не у достатній мірі пояснює положення і показники проекту ОНБП-2018-2020 (особливо в частині визначення стель витрат для головних розпорядників коштів державного бюджету та формування міжбюджетних відносин).

На час розгляду питання щодо проекту постанови за реєстр. № 6591 до Комітету з питань бюджету не надійшли висновки комітетів Верховної Ради з питань запобігання та протидії корупції (щодо проведення антикорупційної експертизи проекту) і з питань європейської інтеграції (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції).

Щодо процедури розгляду у Верховній Раді України проекту ОНБП-2018-2020  належить зауважити таке.

Оскільки у 2017 році проект ОНБП-2018-2020 встановлено подати на розгляд Верховної Ради України пізніше встановленого Регламентом строку, відповідно, керуючись частиною сьомою статті 152 Регламенту, строки розгляду Верховною Радою України проекту ОНБП-2018-2020 мають обчислюватися з дня його фактичного подання Урядом.

Процедурою підготовки до розгляду Верховною Радою України проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, визначеною частинами третьою-п’ятою статті 152 Регламенту, передбачено, що:

народні депутати, комітети розробляють свої пропозиції до проекту Основних напрямів та подають їх до Комітету з питань бюджету в 10-денний строк з дня надходження проекту до Верховної Ради України;

Комітет з питань бюджету розглядає пропозиції, готує на основі поданого Урядом проекту Основних напрямів і пропозицій до нього та подає на розгляд Верховної Ради України проект постанови Верховної Ради України щодо Основних напрямів, який надається народним депутатам не пізніш як за два дні до розгляду зазначеного питання на пленарному засіданні Верховної Ради України;

Верховна Рада України розглядає питання щодо Основних напрямів протягом тижня, відведеного для пленарних засідань Верховної Ради України, який є найближчим після реалізації відповідних процедур.

Таким чином, народні депутати і комітети мали можливість до 1 липня п.р. подавати свої пропозиції до проекту ОНБП-2018-2020. З цього приводу від Комітету з питань бюджету 19 червня п.р. направлено відповідні листи до голів комітетів та голів депутатських фракцій (груп).

До Комітету з питань бюджету з дотриманням регламентних вимог (станом на 03.07.2017 р.) щодо проекту ОНБП-2018-2020 надійшли пропозиції від 16 народних депутатів, 1 фракції (політичної партії «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина») та 9 комітетів (з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки, з питань інформатизації та зв’язку, з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення, з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, у закордонних справах, з питань охорони здоров’я, з питань науки і освіти).

Слід відмітити, що переважна більшість з поданих пропозицій:

передбачають доповнення, зміну або розширення напрямів і завдань бюджетної політики (включаючи підвищення соціальних стандартів), що потребуватиме додаткових витрат державного бюджету у наступних роках, водночас, не містять відповідних змін до стель витрат для головних розпорядників коштів державного бюджету, в межах яких мало би бути забезпечено виконання запропонованих напрямів і завдань;

передбачають збільшення стель витрат для головних розпорядників коштів державного бюджету без надання належних розрахунків щодо реалізації конкретних напрямів і завдань за рахунок збільшених обсягів коштів;

не містять ініціатив щодо джерел покриття запропонованих нових/уточнених напрямів і завдань бюджетної політики або збільшених обсягів стель витрат для головних розпорядників коштів державного бюджету.

З огляду на нові засади проекту ОНБП-2018-2020 пропозиції до нього мали би бути комплексними для можливості їх врахування з метою дотримання збалансованості бюджетних показників.

Разом з тим, у поданих пропозиціях порушено ряд актуальних питань, які потребують ретельного опрацювання і врегулювання при реалізації структурних реформ, формуванні бюджетної політики на середньострокову перспективу та підготовці законопроекту про державний бюджет на 2018 рік.

Варто зауважити, що до Комітету з питань бюджету також надійшли зауваження і пропозиції від окремих головних розпорядників коштів державного бюджету (зокрема, Мінрегіону, МОНу, Мінмолодьспорту, Національної академії наук, Національної академії педагогічних наук), а також від Асоціації міст України та СПО об’єднаних профспілок, що стосуються ключових питань проекту ОНБП-2018-2020. Зазначене свідчить про недостатнє опрацювання та узгодження такого документу в Уряді з усіма зацікавленими сторонами.

Зважаючи на наведене, беручи до уваги зауваження та застереження до поданого Кабінетом Міністрів України проекту ОНБП-2018-2020 (насамперед, щодо його змісту і структури, реалістичності та обґрунтованості передбачених показників) та за відсутності нормативно-правового і методологічного забезпечення середньострокового бюджетного планування, на даному етапі не вбачається можливим кардинально змінити такий документ, не переглядаючи прогнозних загальних параметрів державного бюджету, та врахувати подані пропозиції народних депутатів та комітетів без належної оцінки Уряду щодо можливості їх реалізації у 2018-2020 роках виходячи з фінансових можливостей держави.

Підсумовуючи, необхідно зазначити, що досвід цього року з приводу підготовки документу щодо визначення бюджетної політики на середньостроковий період (результатом чого є проект ОНБП-2018-2020) дає підстави зробити висновок про необхідність подальшого широкого обговорення даного питання із залученням експертів, науковців і фахівців у відповідній сфері (з урахуванням кращого зарубіжного досвіду, інституційної спроможності Мінфіну і головних розпорядників коштів державного бюджету) для пошуку консенсусу щодо концептуальних підходів до запровадження середньострокового бюджетного планування в Україні (зокрема, визначення форми і змісту документу про бюджетну політику на середньостроковий період, строків розробки такого документу, відповідних повноважень основних учасників бюджетного процесу та його практичного застосування). Без проведення таких заходів внесення системних змін до Кодексу щодо запровадження середньострокового бюджетного планування є передчасним і не матиме позитивного ефекту в ході імплементації відповідних законодавчих змін.

За підсумками розгляду питання Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: керуючись статтею 33 і пунктом 44 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та статтею 152 Регламенту Верховної Ради України, рекомендувати Верховній Раді України прийняти за основу та в цілому підготовлений у Комітеті з питань бюджету проект постанови Верховної Ради України «Про проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки», в якому пропонується:

взяти до відома проект Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки, схвалений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 червня 2017 року № 411-р та поданий Кабінетом Міністрів України (як додаток до проекту постанови Верховної Ради України за реєстр. № 6591 від 15.06.2017 р.);

Комітету з питань бюджету направити пропозиції народних депутатів України та комітетів Верховної Ради України щодо цього проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки (подані у встановлені Регламентом Верховної Ради України строки) до Кабінету Міністрів України для опрацювання та можливого врахування при підготовці проекту закону про Державний бюджет України на 2018 рік;

Кабінету Міністрів України разом із проектом закону про Державний бюджет України на 2018 рік подати інформацію про врахування цього проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки та поданих пропозицій до нього.

При цьому, Комітет вирішив направити даний висновок Комітету з питань бюджету щодо урядового проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2018-2020 роки до Кабінету Міністрів України для опрацювання та врахування наведених у зазначеному висновку зауважень, застережень та рекомендацій до даного проекту при формуванні концептуальних підходів до запровадження середньострокового бюджетного планування в Україні (зокрема, визначення форми і змісту документу про бюджетну політику на середньостроковий період, строків розробки такого документу, відповідних повноважень основних учасників бюджетного процесу та його практичного застосування) на підставі широкого обговорення даного питання із залученням експертів, науковців і фахівців у відповідній сфері (з урахуванням кращого зарубіжного досвіду, інституційної спроможності Мінфіну і головних розпорядників коштів державного бюджету) з метою подальшої підготовки узгоджених пропозицій про внесення системних змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження середньострокового бюджетного планування.