Комітет Верховної Ради України з питань бюджету (далі – Комітет) на своєму засіданні 15 січня 2020 року розглянув про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 2661 від 20.12.2019 р.), внесений народними депутатами України Шуляк О.О., Кісєлєм Ю.Г., Клочком А.А. та іншими.
І. До Комітету надійшов на розгляд законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України» за реєстр. № 2661 /далі – законопроект/.
Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту він розроблений з метою забезпечення ефективного фінансового забезпечення розвитку дорожньої галузі України шляхом залучення додаткового позабюджетного фінансування для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування державного значення, а саме у 2020 році пропонується залучати кредитні кошти комерційних банківських структур під державні гарантії.
Законопроектом передбачається з 1 січня 2020 року доповнити пункт 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ положенням, що при наданні державних гарантій за запозиченнями Державного агентства автомобільних доріг України /далі – Укравтодор/ не застосовуються положення частини четвертої статті 17 Кодексу (згідно з якими, зокрема, державні гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, якщо безпосереднім джерелом повернення кредитів (позик) передбачаються кошти державного бюджету (крім боргових зобов’язань, що виникають внаслідок залучення кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів).
ІІ. Щодо опрацювання положень законопроекту та експертних висновків до нього.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту /лист від 11.01.2020 р. № 16/3-21/2661 (5901)/ висловлює окремі зауваження щодо пропозицій законопроекту, зазначаючи, що враховуючи вимоги положень п. 6 ст. 116 Конституції України та ст. 42 Кодексу, згідно з якими розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України державного бюджету віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, до законопроекту доцільно отримати відповідний експертний висновок Уряду щодо можливості та наслідків запровадження пропозиції законопроекту.
Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ у своєму експертному висновку до законопроекту /лист від 14.01.2020 р. № 12010-03-2/944/ зазначає, що законопроект потребує доопрацювання в частині уточнення його положень та доповнення фінансово-економічними розрахунками.
На час розгляду законопроекту до Комітету висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
У Комітеті попередньо опрацьовано законопроект, проаналізовано отримані висновки до нього та звернуто увагу на таке.
1. Кодексом визначено основні вимоги щодо надання державних гарантій та здійснення запозичень, серед яких такі:
державні гарантії можуть надаватися виключно у межах і за напрямами, що визначені законом про державний бюджет, на підставі рішення Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів України для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання - резидентів України /частина перша статті 17 Кодексу/;
державні гарантії надаються на умовах платності, строковості, а також забезпечення виконання зобов’язань у спосіб, передбачений законом /частина третя статті 17 Кодексу/;
державні гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, якщо безпосереднім джерелом повернення кредитів (позик) передбачаються кошти державного бюджету (крім боргових зобов’язань, що виникають внаслідок залучення кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів) /частина четверта статті 17 Кодексу/;
суб’єкти господарювання, щодо яких приймається рішення про надання державних гарантій, зобов’язані надати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань та сплатити до державного бюджету плату за їх отримання у розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України, якщо інше не передбачено законом про державний бюджет /частина п’ята статті 17 Кодексу/;
бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі (крім випадків, передбачених Кодексом) /частина четверта статті 16 Кодексу/.
У цьому контексті слід звернути увагу, що Укравтодор є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства /згідно з Положенням про Укравтодор, затвердженим постановою КМУ від 10.09.2014 р. № 439/, та відповідно є бюджетною установою, що повністю утримується за рахунок коштів державного бюджету /згідно з визначенням бюджетних установ, наведеним у пункті 12 частини першої статті 2 Кодексу/. Отже, у разі здійснення Укравтодором запозичень виконання відповідних боргових зобов’язань здійснюватиметься за рахунок коштів державного бюджету.
Таким чином, положеннями законопроекту пропонується законодавчо унормовувати можливість здійснення Укравтодором запозичень під державні гарантії, що у подальшому за необхідності дозволить передбачати необхідні положення у законі про державний бюджет для безпосереднього надання таких гарантій у відповідному році.
У зв’язку з цим, авторами законопроекту подано системно пов’язаний законопроект про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» за реєстр. № 2660 від 20.12.2019 р., згідно з яким пункт 1 статті 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /далі – Закон/ доповнюється новим підпунктом «г», що у 2020 році можуть надаватися державні гарантії за рішенням Кабінету Міністрів України для забезпечення виконання боргових зобов'язань за запозиченнями Укравтодору в обсязі 19.274.083,1 тис. грн, при цьому Укравтодор звільняється від зобов'язань надавати майнове або інше забезпечення виконання зобов'язань за державними гарантіями та вносити плату за надання державних гарантій.
Враховуючи наведене, з метою забезпечення узгодженості правових норм такі законопроекти доцільно розглядати одночасно (на що також вказує ГНЕУ), при цьому першим має бути розглянуто законопроект за реєстр. № 2661 (який є базовим), а рішення щодо прийняття законопроекту за реєстр. № 2660 (який є похідним) має прийматися лише після прийняття базового законопроекту за реєстр. № 2661.
2. Норма, аналогічна змісту законопроекту, раніше була передбачена у пункті 3 розділу VI Кодексу, проте законом від 28.12.2014 р. № 79-VIII була скасована, відтак з 2015 року виключено право Укравтодору здійснювати запозичення під державні гарантії. Такому рішенню передував аналіз практики надання державних гарантій за запозиченнями Укравтодору у попередніх бюджетних періодах.
Зокрема, за наявності законодавчих підстав протягом 2004–2013 років було надано державні гарантії за запозиченнями Укравтодору загалом на суму 44 млрд грн, з них у: 2004 р. – 2,55 млрд грн, 2005 р. – 0,51 млрд грн, 2006 р. – 1,74 млрд грн, 2007 р. – 4,7 млрд грн, 2009 р. – 9 млрд грн, 2010 р. – 3,5 млрд грн, 2011 р. – 3 млрд грн, 2012 р. – 14 млрд грн, 2013 р. – 5 млрд грн /за інформацією на офіційному сайті Мінфіну/. Як наслідок, у державного бюджеті починаючи з 2005 р. щороку передбачаються видатки Укравтодору за окремою бюджетною програмою «Виконання боргових зобов'язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування» (код 3111030), за якою, зокрема, здійснюються витрати на обслуговування і погашення зобов’язань Укравтодору за такими запозиченнями. Так, за 2005-2018 роки проведено видатки за цією бюджетною програмою загалом у сумі 59,52 млрд грн, відповідні бюджетні призначення на 2019 р. визначені у сумі 8,51 млрд грн, на 2020 р. – у сумі 5,61 млрд грн. Таким чином, фінансове забезпечення дорожньої галузі шляхом здійснення запозичень Укравтодору під державні гарантії призвело у подальшому до суттєвого навантаження на державний бюджет, при цьому обсяг витрат на обслуговування і погашення боргових зобов’язань Укравтодору значно перевищив обсяг видатків на дорожню галузь, проведених за рахунок відповідних запозичень.
При цьому запозичення Укравтодору залучалися під державні гарантії і включалися до складу гарантованого державою боргу та відповідно при формуванні державного бюджету не враховувалися у граничному обсязі дефіциту державного бюджету, а в процесі виконання державного бюджету залучені кошти від таких запозичень відображалися у доходах спеціального фонду державного бюджету як власні надходження бюджетних установ (хоча за економічною природою не були доходами, до яких належать надходження на безповоротній основі, а запозичення є коштами, які залучаються на умовах повернення, платності та строковості) та використовувалися Укравтодором на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування за відповідною бюджетною програмою (код 3111020). Отже, за своєю сутністю запозичення Укравтодору мали б належати до державних запозичень та їх обсяг мав би передбачатися у фінансуванні державного бюджету і відповідно враховуватися при визначенні дефіциту державного бюджету та державного боргу.
Крім того, наділення Укравтодору повноваженнями щодо здійснення запозичень невластиве для такого центрального органу виконавчої влади виходячи з його функціонального призначення. Відповідно до норм Кодексу в частині державного бюджету право на здійснення запозичень належить центральному органу виконавчої влади у сфері державної бюджетної політики, яким є Мінфін (з 2020 р. буде Боргове агентство після його створення і початку функціонування).
Належить також зауважити, що відповідно до частин третьої і четвертої статті 24-2 Кодексу одним з напрямів використання коштів державного дорожнього фонду є виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування, при цьому видатки за таким напрямом здійснюються за рахунок доходів, які є джерелами формування державного дорожнього фонду, в обсязі, передбаченому згідно з умовами відповідних запозичень, а після спрямування цих доходів за таким напрямом здійснюється їх розподіл у встановлених пропорціях за іншими напрямами використання коштів державного дорожнього фонду. Тому у разі законодавчого унормування можливості здійснення Укравтодором запозичень під державні гарантії та подальшої реалізації такого права у поточному бюджетному періоді матиме місце зменшення у наступних бюджетних періодах коштів державного дорожнього фонду, які спрямовуватимуться на фінансове забезпечення дорожньої галузі (насамперед, для будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування), у зв’язку з необхідністю першочергового здійснення виплат за борговими зобов’язаннями Укравтодору.
Враховуючи наведене, у разі підтримки законопроекту вбачається необхідним обмежити дію у часі положення про можливість здійснення Укравтодором запозичень під державні гарантії.
3. У пояснювальній записці до законопроекту не наведено пояснень щодо обсягу потреби Укравтодору у відповідних кредитних ресурсах за напрямками їх використання, що також відмічає ГНЕУ.
Мінфін зазначає, що реалізація законопроекту матиме вплив на розподіл коштів державного дорожнього фонду, за рахунок якого планується здійснювати погашення та обслуговування боргів Укравтодору, а також на використання граничного річного обсягу надання державних гарантій та можливість підтримки промисловості, малого і середнього бізнесу за рахунок механізму надання державних гарантій. При цьому Мінфіном зауважено, що наразі неможливо оцінити вплив законопроекту на показники державного бюджету, оскільки до законопроекту не надано фінансово-економічних обґрунтувань і відповідних розрахунків та інформації щодо впливу можливих запозичень Укравтодору на розподіл коштів державного дорожнього фонду.
Загалом до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), яке вимагається відповідно до частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
4. Частинами шостою і сьомою статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» (у редакції згідно із законом від 12.11.2019 р. № 282-IX щодо запровадження середньострокового планування розвитку та утримання автомобільних доріг загального користування) встановлено, що Державна цільова економічна програма розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення на відповідний період (з переліком автомобільних доріг, на яких заплановано роботи з будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту, із зазначенням обсягів та джерел фінансування таких робіт у розрізі балансоутримувачів) затверджується Кабінетом Міністрів України, та складений відповідно до цієї Програми перелік об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення із зазначенням обсягів бюджетних коштів для фінансового забезпечення таких об’єктів щорічно затверджується Кабінетом Міністрів України. На даний час зазначена Програма на середньостроковий період та перелік відповідних об’єктів на 2020 рік ще не затверджені Урядом.
Враховуючи наведене, за відсутності відповідного програмного документу щодо розвитку автомобільних доріг у середньостроковій перспективі та подальшого розподілу за об’єктами передбачених у державному бюджеті на 2020 рік витрат на цю мету вбачається передчасним законодавче унормування можливості залучення Укравтодором додаткових кредитних ресурсів.
5. Законопроект потребує внесення техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення до вимог нормопроектувальної техніки та узгодження з вимогами законодавства, зокрема, необхідно:
у назві законопроекту визначити його предмет та зазначити, що зміни вносяться тільки до пункту 3 розділу VI Кодексу, на що звертає увагу ГНЕУ;
у пункті 1 розділу І законопроекту необхідно власну назву Укравтодору замінити уніфікованим визначенням цього державного органу, який застосовується у Кодексі (а саме у частині третій статті 103-1 – центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства), для забезпечення однозначності трактування відповідних норм і недопущення юридичної колізії;
у пункті 1 розділу ІІ законопроекту передбачити набрання чинності відповідним законом з дня, наступного за днем його опублікування (а не з 1 січня 2020 року, як передбачено законопроектом, оскільки така дата вже минула) (для приведення у відповідність до вимог частини п'ятої статті 94 Конституції України щодо набрання чинності законом не раніше дня його опублікування).
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (реєстр. № 2661 від 20.12.2019 р.), внесений народними депутатами України Шуляк О.О., Кісєлєм Ю.Г., Клочком А.А. та іншими, за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій:
1) назву законопроекту після слова «до» доповнити словами і цифрами «розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення";
2) пункт 1 розділу І законопроекту викласти у такій редакції:
«1. Розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" доповнити пунктом 3-6 такого змісту:
«3-6. Установити, що, як виняток з положень частини четвертої статті 17 цього Кодексу, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства, з метою фінансового забезпечення розвитку мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення має право здійснювати запозичення під державні гарантії у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, якщо відповідне положення передбачено у законі про Державний бюджет України»;
3) у пункті 1 розділу ІІ законопроекту слова і цифри «з 01 січня 2020 року» замінити словами «з дня, наступного за днем його опублікування».
Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 2661 Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести до нього необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо цього законопроекту.