Комітет Верховної Ради України з питань бюджету (далі – Комітет) на своєму засіданні 15 січня 2020 року розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (реєстр. № 2660 від 20.12.2019 р.), внесений народними депутатами України Шуляк О.О., Клочком А.А., Маріковським О.В. та іншими.
І. До Комітету надійшов на розгляд законопроект про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» за реєстр. № 2660 /далі – законопроект/.
Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту він розроблений з метою забезпечення ефективного фінансового забезпечення розвитку дорожньої галузі України шляхом залучення додаткового позабюджетного фінансування для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування державного значення, а саме у 2020 році пропонується залучати кредитні кошти комерційних банківських структур під державні гарантії.
Законопроектом передбачається з 1 січня 2020 року доповнити пункт 1 статті 6 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /далі – Закон/ новим підпунктом «г», згідно з яким у 2020 році можуть надаватися державні гарантії за рішенням Кабінету Міністрів України для забезпечення виконання боргових зобов'язань за запозиченнями Державного агентства автомобільних доріг України /далі – Укравтодор/ в обсязі 19.274.083,1 тис. грн, при цьому Укравтодор звільняється від зобов'язань надавати майнове або інше забезпечення виконання зобов'язань за державними гарантіями та вносити плату за надання державних гарантій.
ІІ. Щодо опрацювання положень законопроекту та експертних висновків до нього, а також особливостей розгляду законопроекту.
Згідно з частинами третьою і четвертою статті 52 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/, а в окремих випадках (зокрема, якщо такий проект закону передбачає зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету, граничного обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій) – лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну та рішення Комітету щодо підтримки такого проекту закону.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту /лист від 11.01.2020 р. № 16/3-19/2660 (5890)/ висловлює окремі зауваження щодо пропозицій законопроекту, зазначаючи, що враховуючи вимоги положень п. 6 ст. 116 Конституції України та ст. 42 Кодексу, згідно з якими розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України державного бюджету віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, до законопроекту доцільно отримати відповідний експертний висновок Уряду щодо можливості та наслідків запровадження пропозиції законопроекту.
Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ у своєму експертному висновку до законопроекту /лист від 14.01.2020 р. № 12010-03-2/946/ зазначає, що законопроект потребує доповнення фінансово-економічними обґрунтуваннями (включаючи відповідні розрахунки) та може бути розглянутий Верховною Радою України за умови прийняття законопроекту за реєстр. № 2661 від 20.12.2019 р.
На час розгляду законопроекту до Комітету висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
У Комітеті попередньо опрацьовано законопроект, проаналізовано отримані висновки до нього та звернуто увагу на таке.
1. Кодексом визначено основні вимоги щодо надання державних гарантій та здійснення запозичень, серед яких такі:
державні гарантії можуть надаватися виключно у межах і за напрямами, що визначені законом про державний бюджет, на підставі рішення Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів України для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання - резидентів України /частина перша статті 17 Кодексу/;
державні гарантії надаються на умовах платності, строковості, а також забезпечення виконання зобов’язань у спосіб, передбачений законом /частина третя статті 17 Кодексу/;
державні гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, якщо безпосереднім джерелом повернення кредитів (позик) передбачаються кошти державного бюджету (крім боргових зобов’язань, що виникають внаслідок залучення кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проектів) /частина четверта статті 17 Кодексу/;
суб’єкти господарювання, щодо яких приймається рішення про надання державних гарантій, зобов’язані надати майнове або інше забезпечення виконання зобов’язань та сплатити до державного бюджету плату за їх отримання у розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України, якщо інше не передбачено законом про державний бюджет /частина п’ята статті 17 Кодексу/;
бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі (крім випадків, передбачених Кодексом) /частина четверта статті 16 Кодексу/.
У цьому контексті слід звернути увагу, що Укравтодор є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства /згідно з Положенням про Укравтодор, затвердженим постановою КМУ від 10.09.2014 р. № 439/, та відповідно є бюджетною установою, що повністю утримується за рахунок коштів державного бюджету /згідно з визначенням бюджетних установ, наведеним у пункті 12 частини першої статті 2 Кодексу/. Отже, виконання боргових зобов’язань за запозиченнями Укравтодору здійснюватиметься за рахунок коштів державного бюджету.
Таким чином, положення законопроекту не відповідають вимогам частини четвертої статті 16 і частини четвертої статті 17 Кодексу.
У зв’язку з цим, авторами законопроекту подано системно пов’язаний законопроект про внесення змін до Кодексу за реєстр. № 2661 від 20.12.2019 р., згідно з яким пункт 3 розділу VI Кодексу доповнюється положенням, що при наданні державних гарантій за запозиченнями Укравтодору не застосовуються положення частини четвертої статті 17 Кодексу.
Враховуючи наведене, з метою забезпечення узгодженості правових норм такі законопроекти доцільно розглядати одночасно (на що також вказує ГНЕУ), при цьому першим має бути розглянуто законопроект за реєстр. № 2661 (який є базовим), а рішення щодо прийняття законопроекту за реєстр. № 2660 (який є похідним) має прийматися лише після прийняття базового законопроекту за реєстр. № 2661 (що також зазначає Мінфін).
2. У пояснювальній записці до законопроекту не наведено обґрунтувань і розрахунків щодо передбаченого законопроектом обсягу надання державних гарантій для Укравтодору (19,27 млрд грн), а також пояснень щодо потреби у відповідних кредитних ресурсах за напрямками їх використання та щодо можливості надання Урядом державних гарантій Укравтодору у повному обсязі в межах затвердженого граничного обсягу надання державних гарантій на 2020 рік, що також відмічає ГНЕУ.
Мінфін зауважує, що неможливо визначити величину впливу законопроекту на показники державного бюджету, оскільки розробником не надано інформації щодо умов, джерел і строків залучення Укравтодором кредитних коштів під державні гарантії, а також щодо впливу таких запозичень на розподіл коштів державного дорожнього фонду, за рахунок якого планується здійснювати погашення та обслуговування боргів Укравтодору.
Загалом до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), яке вимагається відповідно до частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
При цьому законопроектом передбачено надання державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов'язань за запозиченнями Укравтодору, однак не конкретизовано напрямів надання таких гарантій, хоча відповідні напрямі мають бути визначені у Законі (згідно з частиною першою статті 17 і пунктом 2 частини першої статті 40 Кодексу).
Необхідно зазначити, що порівняно з 2019 роком на 2020 рік значно збільшено обсяг витрат державного бюджету на дорожню галузь, насамперед, у зв’язку з зарахуванням з п.р. до спеціального фонду державного бюджету у повному обсязі окремих податків як джерел формування державного дорожнього фонду. Зокрема, у частині доходів джерелами формування цього фонду на 2020 рік є: 100% акцизного податку з транспортних засобів, ввізного мита на нафтопродукти та транспортні засоби та шини до них, 86,56% акцизного податку з пального (у 2019 р. – 75% таких платежів), 100% плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні, 50% адміністративних штрафів за адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі. У Законі загальний обсяг планових показників таких доходів становить 68,96 млрд грн (що на 18,5 млрд грн, або на 36,7%, більше ніж на 2019 р.). При цьому, виходячи з оперативних даних Казначейства України за підсумками виконання державного бюджету у 2019 році відбулося перевиконання загального обсягу планових показників таких доходів приблизно на 3,28 млрд грн, що буде використовуватися у 2020 році за цільовим призначенням (відповідно до абзацу шостого частини четвертої статті 24-2 Кодексу).
Поряд з тим, для реалізації інвестиційних проектів у сфері дорожнього господарства Законом встановлено бюджетні призначення за спеціальним фондом у сумі 4,67 млрд грн (за рахунок кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій) та у сумі 0,5 млрд грн (за рахунок плати за ліцензії на здійснення діяльності у сфері організації і проведення азартних ігор), а також за загальним фондом у сумі 0,89 млрд грн (з яким 0,5 млрд грн – на будівництво та реконструкцію мостів).
Крім того, наприкінці 2019 року за спеціальним фондом державного бюджету на розвиток автомобільних доріг державного значення спрямовано 1 млрд грн конфіскованих коштів та коштів, отриманих від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за вчинення корупційного та пов’язаного з корупцією правопорушення (згідно із законом від 31.10.2019 р. № 265-ІХ), які в основному будуть використовуватися у 2020 році у зв’язку із збереженням на цей рік цільового призначення таких коштів (відповідно до пункту 5 статті 12, пунктів 5 і 28 статті 14 Закону).
Таким чином, загальний обсяг витрат державного бюджету на дорожню галузь у 2020 році може становити орієнтовно 79,3 млрд грн.
У цьому зв’язку варто звернути увагу, що Рахункова палата (у висновках за результатами експертизи законопроекту про державний бюджет на 2020 рік) зауважує, що за результатами проведених аудитів виявлені нею порушення і недоліки при розподілі коштів державного дорожнього фонду та неекономне, нерезультативне і з порушенням чинного законодавства їх використання (зокрема, кошти розпорошувалися між значною кількістю об’єктів, при цьому не передбачалися на завершення капітального ремонту деяких об’єктів, здійснення робіт відкладалося і відповідно кошторисна вартість незавершеного будівництва збільшувалася через руйнацію та пошкодження вже побудованого дорожнього покриття) свідчать про значні ризики неефективного розподілу і використання наявних ресурсів цього фонду.
Слід також відмітити, що частинами шостою і сьомою статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» (у редакції згідно із законом від 12.11.2019 р. № 282-IX щодо запровадження середньострокового планування розвитку та утримання автомобільних доріг загального користування) встановлено, що Державна цільова економічна програма розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення на відповідний період (з переліком автомобільних доріг, на яких заплановано роботи з будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту, із зазначенням обсягів та джерел фінансування таких робіт у розрізі балансоутримувачів) затверджується Кабінетом Міністрів України, та складений відповідно до цієї Програми перелік об’єктів будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонту автомобільних доріг загального користування державного значення із зазначенням обсягів бюджетних коштів для фінансового забезпечення таких об’єктів щорічно затверджується Кабінетом Міністрів України. На даний час зазначена Програма на середньостроковий період та перелік відповідних об’єктів на 2020 рік ще не затверджені Урядом.
Враховуючи наведене, за відсутності відповідного програмного документу щодо розвитку автомобільних доріг у середньостроковій перспективі та подальшого розподілу за об’єктами передбачених у державному бюджеті на 2020 рік витрат на цю мету вбачається передчасним законодавче унормування можливості залучення Укравтодором додаткових кредитних ресурсів.
3. Статтею 6 Закону граничний обсяг надання державних гарантій на 2020 рік визначено у сумі 29.274.083,1 тис. грн, що становить 3% планових доходів загального фонду державного бюджету на 2020 рік /975.170.869 тис. грн/ та відповідає вимогам абзацу другого частини першої статті 18 Кодексу (згідно з якими такий показник не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету), але з огляду на такі вимоги не може бути збільшений. Водночас цією статтею визначено такі напрями надання державних гарантій у 2020 році:
1) за рішенням Кабінету Міністрів України:
а) для забезпечення часткового виконання (не більше 80%) боргових зобов’язань суб’єктів господарювання - резидентів України за кредитами (позиками), що залучаються для фінансування інвестиційних проектів;
б) для забезпечення виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання - резидентів України за кредитами (позиками), що залучаються для фінансування програм, пов’язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави (в обсязі до 10 млрд грн).
в) для забезпечення виконання боргових зобов’язань Державної іпотечної установи за внутрішніми кредитами (позиками), що залучаються з метою фінансування статутної діяльності, та за зовнішніми кредитами (позиками) з метою фінансування інвестиційного проекту "Забезпечення житлом на умовах іпотечного кредитування або фінансового лізингу";
2) на підставі міжнародних договорів України за такими можливими напрямами: фінансування інвестиційних, інноваційних, інфраструктурних та інших проектів розвитку, які мають стратегічне значення та реалізація яких сприятиме розвитку національної економіки, проектів, спрямованих на підвищення енергоефективності та зміцнення конкурентних переваг українських підприємств.
Оскільки законопроектом пропонується чітко закріпити надання державних гарантій для Укравтодору в обсязі 19.274.083,1 тис. грн, у разі прийняття законопроекту у запропонованій редакції та надання таких гарантій Уряд не матиме можливості надавати державні гарантії у 2020 році за іншими напрямами, визначеними підпунктами «а» і «в» пункту 1 і пунктом 2 статті 6 Закону, на що також звертають увагу ГНЕУ і Мінфін.
Принагідно потрібно зазначити, що серед переліку умов внесення змін до закону про державний бюджет (визначених частиною першою статті 52 Кодексу) не передбачено випадків щодо зміни обсягів і напрямів надання державних гарантій.
4. Окремо доцільно проаналізувати практику надання державних гарантій за запозиченнями Укравтодору у попередніх бюджетних періодах.
Зокрема, за наявності законодавчих підстав протягом 2004–2013 років було надано державні гарантії за запозиченнями Укравтодору загалом на суму 44 млрд грн, з них у: 2004 р. – 2,55 млрд грн, 2005 р. – 0,51 млрд грн, 2006 р. – 1,74 млрд грн, 2007 р. – 4,7 млрд грн, 2009 р. – 9 млрд грн, 2010 р. – 3,5 млрд грн, 2011 р. – 3 млрд грн, 2012 р. – 14 млрд грн, 2013 р. – 5 млрд грн /за інформацією на офіційному сайті Мінфіну/. Як наслідок, у державного бюджеті починаючи з 2005 р. щороку передбачаються видатки Укравтодору за окремою бюджетною програмою «Виконання боргових зобов'язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування» (код 3111030), за якою, зокрема, здійснюються витрати на обслуговування і погашення зобов’язань Укравтодору за такими запозиченнями. Так, за 2005-2018 роки проведено видатки за цією бюджетною програмою загалом у сумі 59,52 млрд грн, відповідні бюджетні призначення на 2019 р. визначені у сумі 8,51 млрд грн, на 2020 р. – у сумі 5,61 млрд грн. Таким чином, фінансове забезпечення дорожньої галузі шляхом здійснення запозичень Укравтодору під державні гарантії призвело у подальшому до суттєвого навантаження на державний бюджет, при цьому обсяг витрат на обслуговування і погашення боргових зобов’язань Укравтодору значно перевищив обсяг видатків на дорожню галузь, проведених за рахунок відповідних запозичень.
При цьому запозичення Укравтодору залучалися під державні гарантії і включалися до складу гарантованого державою боргу та відповідно при формуванні державного бюджету не враховувалися у граничному обсязі дефіциту державного бюджету, а в процесі виконання державного бюджету залучені кошти від таких запозичень відображалися у доходах спеціального фонду державного бюджету як власні надходження бюджетних установ (хоча за економічною природою не були доходами, до яких належать надходження на безповоротній основі, а запозичення є коштами, які залучаються на умовах повернення, платності та строковості) та використовувалися Укравтодором на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування за відповідною бюджетною програмою (код 3111020). Отже, за своєю сутністю запозичення Укравтодору мали б належати до державних запозичень та їх обсяг мав би передбачатися у фінансуванні державного бюджету і відповідно враховуватися при визначенні дефіциту державного бюджету та державного боргу.
Крім того, наділення Укравтодору повноваженнями щодо здійснення запозичень невластиве для такого центрального органу виконавчої влади виходячи з його функціонального призначення. Відповідно до норм Кодексу в частині державного бюджету право на здійснення запозичень належить центральному органу виконавчої влади у сфері державної бюджетної політики, яким є Мінфін (з 2020 р. буде Боргове агентство після його створення і початку функціонування).
З урахуванням зазначеного законом від 28.12.2014 р. № 79-VIII внесено зміни до пункту 3 розділу VI Кодексу, якими з 2015 р. виключено право Укравтодору здійснювати запозичення під державні гарантії.
Належить також зауважити, що відповідно до частин третьої і четвертої статті 24-2 Кодексу одним з напрямів використання коштів державного дорожнього фонду є виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування, при цьому видатки за таким напрямом здійснюються за рахунок доходів, які є джерелами формування державного дорожнього фонду, в обсязі, передбаченому згідно з умовами відповідних запозичень, а після спрямування цих доходів за таким напрямом здійснюється їх розподіл у встановлених пропорціях за іншими напрямами використання коштів державного дорожнього фонду. Тому у разі здійснення у поточному бюджетному періоді запозичень Укравтодору під державні гарантії матиме місце зменшення у наступних бюджетних періодах коштів державного дорожнього фонду, які спрямовуватимуться на фінансове забезпечення дорожньої галузі (насамперед, для будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування), у зв’язку з необхідністю першочергового здійснення виплат за борговими зобов’язаннями Укравтодору.
5. Законопроект потребує внесення техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення до вимог нормопроектувальної техніки та узгодження з вимогами законодавства, зокрема, необхідно:
у назві законопроекту визначити його предмет та зазначити, що зміни вносяться тільки до статті 6 Закону, на що звертає увагу ГНЕУ.
у пункті 1 розділу ІІ законопроекту передбачити набрання чинності відповідним законом з дня, наступного за днем його опублікування (а не з 1 січня 2020 року, як передбачено законопроектом, оскільки така дата вже минула) (для приведення у відповідність до вимог частини п'ятої статті 94 Конституції України щодо набрання чинності законом не раніше дня його опублікування).
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (реєстр. № 2660 від 20.12.2019 р.), внесений народними депутатами України Шуляк О.О., Клочком А.А., Маріковським О.В. та іншими, розглянути після прийняття проекту Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України (реєстр. № 2661 від 20.12.2019 р.) та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій:
1) назву законопроекту після слова «до» доповнити словом і цифрою «статті 6»;
2) в абзаці другому пункту 1 розділу І законопроекту слова і цифри «(в обсязі – 19.274.083,1 тис. гривень)» замінити словами «з метою фінансового забезпечення розвитку мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення»;
3) у пункті 1 розділу ІІ законопроекту слова і цифри «з 01 січня 2020 року» замінити словами «з дня, наступного за днем його опублікування».
Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 2660 Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести до нього необхідні редакційні та техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо цього законопроекту.