Комітет Верховної Ради України

Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України за реєстр. № 3510 від 20.05.2020 р /далі – законопроект № 3510/, як зазначається у пояснювальній записці до нього, має на меті підвищення ефективності реалізації державної політики у сфері дорожнього господарства та належного фінансового забезпечення розвитку дорожньої галузі України шляхом залучення додаткових позабюджетних джерел для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення, а також «спрямування коштів державного дорожнього фонду /в межах діючих бюджетних асигнувань/ на утримання бюджетних установ, основним завданням яких буде забезпечення функціонування та централізоване управління інформаційно-аналітичними ресурсами дорожнього господарства».

Для реалізації задекларованої мети у законопроекті № 3510 пропонується внести зміни до:

1) Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, а саме:

– надати право обласним радам здійснювати місцеві внутрішні запозичення /зміни до абзацу першого частини третьої статті 16/;

– встановити, що державні гарантії можуть надаватися виключно у межах і за напрямами, що визначені законом про Державний бюджет України, на підставі рішення обласних рад – за місцевими запозиченнями на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах та визначити такі випадки як виняток, коли держава не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями Автономної Республіки Крим, обласних рад і територіальних громад /зміни до частини першої статті 17 та частини четвертої статті 74/;

– включити до надходжень бюджету розвитку місцевих бюджетів субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах /далі – субвенція/ та уточнити перелік витрат такого бюджету в частині погашення місцевого боргу за рахунок такої субвенції /зміни до пункту 7 частини першої та пункту 1 частини другої статті 71/;.

– надати можливість спрямовувати субвенцію на погашення та обслуговування місцевого боргу за місцевими внутрішніми та зовнішніми запозиченнями, залученими для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності, у розмірі не більше 30 відсотків обсягу такої субвенції, затвердженого законом про Державний бюджет України для відповідного місцевого бюджету /зміни до абзацу другого частини другої статті 103-1/;

– визначити, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання середньострокових зобов'язань за договорами на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг, а не «за типовими договорами» /зміни до частини першої статті 48/;

2) Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» /далі – Закон/, а саме:

– визначити, що кошти державного дорожнього фонду, спрямовані на створення та функціонування інформаційно-аналітичної системи дорожнього господарства, використовуються також на «утримання відповідних бюджетних установ, що забезпечують її функціонування» /зміни до пункту 1 частини четвертої статті 3/;

– уточнити спрямування субвенції в частині погашення та обслуговування місцевого боргу відповідно до запропонованих змін до статті 103-1 Кодексу /зміни до абзацу другого пункту 2 частини четвертої статті 3/.

З приводу законопроекту до Комітету надійшли висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ), Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики,  Міністерства фінансів України (далі – Мінфін), Міністерства інфраструктури України (далі – Мінінфраструктури) та Державного агентства автомобільних доріг України (далі – Укравтодор), зокрема:

ГНЕУ /лист від 26.05.2020 р. № 16/3-2020/57992 додається на 3 аркушах/, висловивши щодо окремих положень законопроекту зауваження і пропозиції, вважає, що виходячи з вимог п. 6 ст. 116 Конституції України, згідно з якою Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання, щодо внесеного законопроекту доцільно отримати висновок Уряду;

Комітет Верховної Ради України з питань антикорупційної політики /лист від 02.06.2020 р. №04-12/17-2020/64870 додається на 2 аркушах/ не виявив у законопроекті № 3510 корупціогенних факторів та прийняв рішення, що такий законопроект відповідає вимогам антикорупційного законодавства.

Щодо запропонованих змін до Кодексу слід відмітити таке:

1. При наданні права обласним радам здійснювати місцеві внутрішні запозичення слід взяти до уваги, що відповідно до статей 140 та 142 Конституції України обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, в управлінні яких перебувають об'єкти спільної власності таких громад. Тому існують ризики визначення майнового або іншого забезпечення виконання зобов’язань за запозиченнями, відомості про що згідно з вимогами Порядку здійснення місцевих запозичень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2011 р № 110 (із змінами), має містити рішення обласної ради про здійснення запозичення.

Поряд з тим, положення законопроекту щодо можливості здійснення обласними радами місцевих внутрішніх запозичень не узгоджується із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з пунктом 5 частини третьої статті 43 якого виключно на пленарних засіданнях обласних рад вирішуються питання прийняття рішень щодо здійснення місцевих зовнішніх запозичень і надання місцевих гарантій відповідно до вимог, встановлених Бюджетним кодексом України.

За висновком Мінфіну розширення кола органів, що можуть здійснювати місцеві внутрішні запозичення, несе значні ризики та створюватиме додаткове навантаження на місцеві бюджети, значну частину доходної частини яких складають перерахування з державного бюджету на забезпечення виконання делегованих функцій.

2. Зміни до статті 17 Кодексу щодо надання державних гарантій за місцевими запозиченнями обласних рад на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах та до статті 74 Кодексу щодо встановлення винятку, коли держава не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями Автономної Республіки Крим, обласних рад і територіальних громад, крім випадків, передбачених Кодексом, суперечать визначеному у пункті 3 частини першої статті 7 Кодексу принципу самостійності бюджетної системи, згідно з яким «Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних місцевих бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави».

ГНЕУ, Мінфін, Мінінфраструктури та Укравтодор також висловлюють зауваження щодо неузгодженості запропонованих змін з вищевказаними нормами Кодексу. При цьому Укравтодор вніс пропозицію виключити пункти 2 та 6 розділу I законопроекту, що передбачають внесення відповідних змін до статей 17 та 74 Кодексу.

3. Щодо включення до надходжень бюджету розвитку місцевих бюджетів субвенції належить зауважити про таке.

Керуючись вимогами пункту 9 частини першої статті 69–1 Кодексу /згідно з якими до надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів належать субвенції, що надаються з інших бюджетів за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду таких бюджетів/ та виходячи з положень частини першої статті 103-1 Кодексу /згідно з якими субвенція надається за рахунок джерел формування спеціального фонду державного бюджету, визначених пунктами 1 – 3, 6 та 6–2 частини третьої статті 29 Кодексу, з урахуванням положень частини четвертої статті 24–2 Кодексу/ субвенція зараховується до надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів і використовується за відповідними напрямами на поточні та капітальні видатки /оскільки згідно з пунктом 2 частини другої статті 71 Кодексу до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів віднесено капітальні видатки (крім капітальних видатків, що здійснюються за рахунок визначених пунктами 2–13 частини першої статті 69-1 Кодексу надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів)/.

Крім того, відповідно до частини п’ятої статті 74 Кодексу видатки на обслуговування місцевого боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету, а в частині обслуговування місцевого боргу за місцевими зовнішніми запозиченнями, залученими для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності, відповідні видатки також можуть здійснюватися із спеціального фонду місцевого бюджету за рахунок субвенції (у розмірі не більше 10 відсотків обсягу такої субвенції, затвердженого законом про Державний бюджет України для відповідного місцевого бюджету), що за економічною природою є поточними видатками.

Відтак, зарахування в повному обсязі субвенції до надходжень бюджету розвитку місцевих бюджетів не узгоджується з наведеними положеннями Кодексу та позбавляє місцеві ради можливості здійснювати за рахунок субвенції поточні видатки, що спрямовуються утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, та на обслуговування місцевого боргу за місцевими запозиченнями, залученими для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності.

Мінфін, посилаючись на такі положення Кодексу, вважає, що зміни до статті 71 Кодексу в частині зарахування субвенції до надходжень бюджету розвитку спеціального фонду не відповідає методології планування місцевих бюджетів  та не узгоджуються з положеннями статей 69–1 і 74 Кодексу.

4. На відміну від чинної редакції абзацу другого частини другої статті
103-1 Кодексу /згідно з якою субвенцію можна було спрямовувати лише на обслуговування місцевого боргу за місцевими зовнішніми запозиченнями, залученими для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності, у розмірі не більше 10 відсотків обсягу такої субвенції, затвердженого законом про Державний бюджет України для відповідного місцевого бюджету/ запропонованими змінами надається можливість спрямовувати субвенцію на погашення та обслуговування місцевого боргу за місцевими внутрішніми та зовнішніми запозиченнями, залученими для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності, у розмірі не більше 30 відсотків обсягу такої субвенції, затвердженого законом про Державний бюджет України для відповідного місцевого бюджету.

Насамперед, слід зауважити, що запроваджуючи таку норму, необхідно внести зміни до частини п’ятої статті 74 Кодексу, передбачивши можливість здійснення видатків з обслуговування місцевого боргу також за місцевими внутрішніми запозиченнями, залученими для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності, із спеціального фонду місцевого бюджету за рахунок субвенції та визначити розмір субвенції, що спрямовується зазначену мету.

Щодо такого положення Мінфін звертає увагу, що спрямування до 30 відсотків обсягу субвенції на обслуговування та погашення місцевих запозичень зменшує результативні показники виконання бюджетної програми для досягнення цілей державної політики, а саме збільшення площі /протяжності відремонтованих автомобільних доріг загального користування/.

Крім того, Мінфін вказує на ризики з погашення місцевих запозичень за рахунок субвенції в межах визначених 30 відсотків, посилаючись, зокрема на вимоги частин п’ятої та шостої статті 74 Кодексу, згідно з якими видатки на обслуговування місцевого боргу за місцевими зовнішніми запозиченнями, залученими для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності, можуть здійснюватися за рахунок субвенції (у розмірі не більше 10 відсотків обсягу такої субвенції, затвердженого законом про Державний бюджет України для відповідного місцевого бюджету), а видатки місцевого бюджету на обслуговування місцевого боргу не можуть перевищувати 10 відсотків видатків загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу, та вбачає за необхідне встановити чіткі параметри обсягів субвенції, які можуть спрямовуватися окремо на погашення, окремо на обслуговування місцевого боргу.

При цьому до законопроекту не надано розрахунки та пояснення щодо визначеного розміру субвенції, що може бути спрямована на погашення та обслуговування місцевого боргу за місцевими внутрішніми та зовнішніми запозиченнями, залученими для виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності. ГНЕУ також звертає увагу, що у доданих до проекту матеріалах не обґрунтовується пропонований збільшений з 10% до 30% граничний розмір субвенції для відповідного спрямування на погашення та обслуговування місцевого боргу.

5. Виключення із частини першої статті 48 Кодексу, згідно з якою серед іншого розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та здійснюють платежі з урахуванням необхідності виконання середньострокових зобов'язань за типовими договорами на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг, слова «типовими» не узгоджується із термінологією Кодексу, згідно з якою у пункті 47-1 статті 2 Кодексу надано визначення терміну «середньострокове зобов'язання за типовими договорами на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг» та з положеннями абзацу другого частини другої статті 48, у якому йдеться про кредиторську заборгованість за середньостроковими зобов'язаннями за типовими договорами на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг. Про таке також відмічається Мінінфраструктури.

Щодо запропонованих змін до Закону, що передбачають використання коштів державного дорожнього фонду, спрямованих на створення та функціонування інформаційно-аналітичної системи дорожнього господарства, також на «утримання відповідних бюджетних установ, що забезпечують її функціонування» варто нагадати, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 р. № 710 (із змінами) «Про ефективне використання державних коштів» затверджено заходи щодо ефективного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, що серед іншого містять вимогу щодо припинення утворення без дозволу Кабінету Міністрів України нових бюджетних установ і недопущення подання пропозицій та прийняття власних рішень щодо збільшення чисельності працівників підпорядкованих органів та установ (крім перерозподілу штатної чисельності в межах одного типу закладів та головного розпорядника бюджетних коштів, не допускаючи збільшення загальної чисельності, крім збільшення чисельності працівників у разі покладення на підпорядкований орган згідно із законодавством додаткових функцій, передачі такому органу повноважень інших органів).

Укравтодор, обґрунтовуючи необхідність створення нової бюджетної установи, інформує про таке:

для збільшення оперативності отримання інформації, забезпечення якості та достовірності інформації, а також для її своєчасної обробки необхідно створення Єдиного диспетчерського центру моніторингу роботи транспорту і збору інформації (ЄДЦ);

завданням цього центру буде створення та забезпечення функціонування електронної централізованої інформаційно-аналітичної системи для оперативного отримання інформації щодо автомобільних доріг, об’єктів дорожнього сервісу та інженерного облаштування, що дозволить збільшити ефективність роботи і швидкість прийняття керівних рішень і вирішення проблемних ситуацій;

така система буде мати територіально-розподілену структуру і буде складатися з таких головних частин: мережа вузлів відеоспостереження, які встановлюються на автомобільних дорогах; ЄДЦ з централізованими ресурсами обробки інформації; телекомунікаційна мережа для підключення вузлів відеоспостереження до ЄДЦ.

Беручи до уваги, що створення та забезпечення діяльності нових бюджетних установ планується за рахунок частини коштів державного дорожнього фонду, та зважаючи на відсутність відповідних розрахунків щодо вартості виконання такого положення законопроекту, Мінфін стверджує, що запропоноване призведе до відволікання та зменшення обсягу коштів державного дорожнього фонду, які мають бути спрямовані на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, та, як наслідок, у подальшому потребуватиме додаткових видатків державного бюджету на відповідні заходи. Тому, було б доцільним вирішувати таке питання у межах коштів, що спрямовуються на створення та функціонування інформаційно-аналітичної системи дорожнього господарства, забезпечивши реалізацію завдань у рамках чинного законодавства.

Комітет з питань антикорупційної політики висловив зауваження щодо перегляду доцільності фінансового забезпечення бюджетних установ за рахунок цільових призначень для здійснення робіт із будівництва доріг.

Загалом, всупереч вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту не надано належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), про що також зазначається у висновках ГНЕУ та Мінфіну.

Поряд з тим, законопроект потребує техніко - юридичних і редакційних уточнень та узгодження з бюджетним законодавством і законодавством про місцеве самоврядування, для забезпечення яких серед іншого належить:

виключити зміни до статей 17 та 74 Кодексу, тобто положення щодо державних гарантій за запозиченнями обласних рад для ремонтно-будівельних робіт на автомобільних дорогах місцевого значення та відповідальності держави за такі запозичення, як такі, що не узгоджуються з принципом самостійності бюджетної системи;

виключити зміни до частини першої статті 71 Кодексу щодо зарахування субвенції до надходжень бюджету розвитку місцевих бюджетів, як такі, що не відповідають положенням статей 69-1 та 74 Кодексу;

привести у відповідність з термінологією Кодексу та вимогами частини другої статті 48 Кодексу положення законопроекту щодо типових договорів за середньостроковими зобов’язаннями на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг;

уніфікувати положення законопроекту в частині застосування у Кодексі терміну «місцеві запозичення»;

унормувати питання повноважень обласних рад на здійснення внутрішніх запозичень шляхом внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Слід відмітити, що у Верховній Раді України зареєстровано альтернативний законопроект за реєстр. № 3510-1 від 02.06.2020 р., однак у разі прийняття Верховною Радою України законопроекту № 3510 згідно із рішенням Комітету вищевказаний законопроект з огляду на вимоги частини третьої статті 95 Регламенту Верховної Ради  втратить свою актуальність.

На час розгляду законопроекту у Комітеті висновок комітету Верховної Ради України з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшов.