Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 17 червня 2020 року розглянув проект Закону України про внесення зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо збільшення видатків на природоохоронні заходи та Державне агентство України з управління зоною відчуження» (реєстр. № 3507 від 20.05.2020), поданий народними депутатами України Василенко Л.В. та іншими.
Реалізація положень законопроекту, як зазначається у пояснювальній записці до нього, має на меті мінімізувати негативний вплив довкілля на здоров’я населення України за рахунок проведення природоохоронних заходів, спрямованих на боротьбу з причинами погіршення екологічного стану довкілля.
Для створення фінансового забезпечення проведення природоохоронних заходів за рахунок коштів загального фонду державного бюджету авторами законопроекту запропоновані зміни до додатка № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (далі – Закон), відповідно до яких за загальним фондом державного бюджету за рахунок зменшення бюджетних призначень за бюджетною програмою 3511380 «Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками» (на 1 319 729,2 тис. грн.) збільшено обсяг бюджетних призначень (видатки розвитку), визначених Міністерству енергетики та захисту довкілля України (далі – Мінекоенерго), включаючи загальнодержавні витрати та кредитування (на 1 269 717,1 тис. грн.), за бюджетними програмами:
- 2401270 «Здійснення природоохоронних заходів, зокрема з покращення стану довкілля» - на 433 836,3 тис. грн;
- 2408110 «Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення» - на 50 012,1 тис. грн;
- 2408120 «Підтримка у безпечному стані енергоблоків та об'єкта "Укриття" та заходи щодо підготовки до зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС» - на 150 000 тис. грн;
- 2408140 «Реалізація державного інвестиційного проекту "Відновлення об'єктів транспортної інфраструктури зони відчуження"» - на 56 149,8 тис. грн;
- передбачено нову бюджетну програму «Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об’єктах комунальної власності» в обсязі 579 718,9 тис. гривень.
Такі законодавчі пропозиції (крім видатків щодо субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об’єктах комунальної власності) передбачають відновлення видатків загального фонду державного бюджету за вказаними вище напрямами та у обсягах, які було скасовано (зменшено) Законом України від 13.04.2020 № 553-IX «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік». Слід нагадати, що Законом України від 13.04.2020 № 553-IX передбачено створення у складі державного бюджету фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками (далі – Фонд COVID-19) на період дії карантину, установленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України зазначеної хвороби, та протягом 30 днів з дня відміни цього карантину (видатки Фонду COVID-19 передбачені Міністерству фінансів України (загальнодержавні видатки та кредитування) за бюджетною програмою 3511380 «Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками» у обсязі 64,7 млрд гривень), а також збільшення обсягу видатків: резервного фонду державного бюджету (на 3 млрд грн. до 4,5 млрд грн), для реалізації програми державних гарантій медичного обслуговування населення (на 15,8 млрд гр до 87,8 млрд грн), Пенсійному фонду України (на 10 млрд грн до 202,3 млрд грн) і відповідно скорочено видатки державного бюджету за іншими напрямами загалом на понад 30 млрд грн (зокрема, на забезпечення діяльності державних органів, у сферах освіти і науки, культури, молоді та спорту, на підтримку економічної діяльності та реалізацію державних інвестиційних проектів, інші).
Щодо субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об’єктах комунальної власності, то такий трансферт з державного бюджету місцевим бюджетам не було передбачено державним бюджетом на 2020 рік при його затвердженні, відповідні видатки було встановлено у державному бюджеті на 2019 рік і у такому ж обсязі, як запропоновано авторами законопроекту (за даними звітності Казначейства за підсумками 2019 року такі видатки фактично було використано у обсязі 480 млн грн, або 82,4 % від річного плану, який було визначено у обсязі 579,7 млн грн).
Слід зазначити, що за своєю суттю законодавча пропозиція не передбачає збільшення загального обсягу видатків державного бюджету, оскільки джерелом покриття додаткових видатків Мінекоенерго запропоновано зменшення загальнодержавних витрат Міністерства фінансів України щодо Фонду COVID-19, хоча технічно законопроект викладено незбалансовано (у законопроекті запропоновано додаткові видатки державного бюджету у сумі 1 269 717,1 тис. грн, а видатки Фонду COVID-19 зменшено на 1 319 729,2 тис. грн, тобто загалом видатки загального фонду державного бюджету зменшено на 50 012,1 тис. грн).
Щодо положень законопроекту слід зазначити наступне:
- Відповідно до вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктам права законодавчої ініціативи належить надати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), проте у пояснювальній записці до законопроекту відсутні розрахунки щодо обсягу коштів за всіма напрямами, за якими пропонується збільшити видатки, а також пояснення необхідності та можливості проведення запропонованих додаткових видатків у поточному році, зважаючи на поточний стан проведення відповідних видатків, та у обсягах, визначених при затвердженні державного бюджету на 2020 рік як річний план, з огляду на те, що півроку вже майже минуло. Такі ж зауваження висловило у своєму експертному висновку Міністерство фінансів України. Крім того, у супровідних матеріалах до законопроекту не надано пояснень щодо можливої економії коштів Фонду COVID-19 за умови виконання належним чином заходів по боротьбі з гострою респіраторною хворобою COVID-19 та її наслідками і ризиків зменшення обсягу коштів Фонду COVID-19, насамперед, у разі можливого чергового загострення цієї хвороби (довідково: на даний час за рішеннями Уряду (від 29.04.2020 №330, від 27.04.2020 №308, від 29.04.2020 №354, від 06.05.2020 №372, від 20.05.2020 №385, від 10.06.2020 №472, від 10.06.2020 №472, від 10.06.2020 №485) з Фонду COVID-19 установлено виділити 18,7 млрд грн.
В контексті зазначеного Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України (далі - ГНЕУ) у своєму експертному висновку до цього законопроекту зазначило, що спрямування коштів Фонду на інші, хоча й важливі з соціально-економічної та екологічної точки зору сфери економічної діяльності, в умовах загальної обмеженості бюджетних коштів, у тому числі, й на пропоновані заходи, об’єктивної відсутності бачення розвитку ситуації з пандемією у поточній та, особливо, віддаленій перспективі, високої ймовірності збереження медичних загроз загальнодержавного масштабу у тривалому періоді, у тому числі, зважаючи на те, що розподіл коштів Фонду здійснюється у ручному режимі, містить ризики для належного виконання заходів, спрямованих на запобігання поширенню на території України зазначеної хвороби, та, власне, боротьбу з такою хворобою у разі її можливого чергового загострення.
Довідково за даними звітності Казначейства про виконання державного бюджету за січень-травень 2020 року за загальним фондом державного бюджету фактично проведено видатки за бюджетними програмами, за якими запропоновано збільшення видатків:
2401270 «Здійснення природоохоронних заходів, зокрема з покращення стану довкілля» - у поточному році видатки не проводились, бюджетні призначення у повному обсязі (433 836,3 тис. грн) було скасовано Законом України від 13.04.2020 № 553-IX /у 2019 році фактично було витрачено 140 158,9 тис. грн, що становить 48,9% уточненого річного плану, який було визначено у обсязі 286 591,8 тис. грн/;
2408110 «Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення» - у обсязі 139 916,9 тис. грн, або 81,2% плану на звітний період та 31,4% річного плану (445 881,1 тис. грн) /у 2019 році фактично було витрачено 491 076 тис. грн, що становить 99,4% плану на рік, який було визначено у обсязі 493 922,1 тис. грн/;
2408120 «Підтримка у безпечному стані енергоблоків та об'єкта "Укриття" та заходи щодо підготовки до зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС» - у обсязі 412 857,5 тис. грн, або 88,5% плану на звітний період та 34% річного плану (1 214 876,2 тис. грн) /у 2019 році фактично було витрачено 1 338 622,6 тис. грн, що становить 99,9% уточненого плану на рік, який було визначено у обсязі 1 339 599,2 тис. грн/;
2408140 «Реалізація державного інвестиційного проекту "Відновлення об'єктів транспортної інфраструктури зони відчуження"» - у поточному році видатки не проводились, бюджетні призначення у повному обсязі (56 149,8 тис. грн) було скасовано Законом України від 13.04.2020 № 553-IX /у 2019 році фактично видатки не було проведено, уточнений план на рік був визначений у обсязі 25 277,4 тис. грн/.
- Відповідно до частини третьої статті 28 Закону (із змінами, внесеними Законом України від 13.04.2020 № 553-IX) кошти Фонду COVID-19, зокрема, спрямовуються на відновлення видатків державного бюджету (включаючи трансферти місцевим бюджетам) та надання кредитів з державного бюджету за бюджетними програмами, скорочених у зв’язку із створенням цього фонду. При цьому, згідно із частиною другою цієї статті Закону рішення про виділення коштів із Фонду COVID-19 (у разі потреби з відкриттям нових бюджетних програм, включаючи трансферти місцевим бюджетам) приймаються Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом з питань бюджету. Водночас, відповідно до пункту 6 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 13.04.2020 № 553-IX «Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік"» у разі неможливості проведення засідання Комітету з питань бюджету протягом двох днів з дня отримання звернення про погодження зазначеного вище рішення Кабінету Міністрів України таке погодження здійснюється Погоджувальною радою депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України на її засіданні. На такі положення Закону також звернута увага ГНЕУ.
Зважаючи на зазначене, запропоновані у законопроекті видатки державного бюджету (крім субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об’єктах комунальної власності) за належного обґрунтування можуть бути відновлені рішенням Уряду про виділення коштів із Фонду COVID-19 з наступним погодженням з Комітетом з питань бюджету.
Водночас, Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку до цього законопроекту зауважило, що питання відновлення видатків державного бюджету (включаючи трансферти місцевим бюджетам) та надання кредитів з державного бюджету за бюджетними програмами, скороченими у зв’язку зі створенням Фонду, мають розглядатися після стабілізації ситуації, пов’язаної з вказаною хворобою, з урахуванням залишку коштів у Фонді.
- Відповідно до вимог статті 40 та частини третьої статті 97 Бюджетного кодексу України у державному бюджеті затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів, проте у законопроекті не запропоновано розподілу субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об’єктах комунальної власності між місцевими бюджетами і відповідних змін до додатка №6 «Міжбюджетні трансферти (інші дотації та субвенції) з Державного бюджету України місцевим бюджетам на 2020 рік».
- Постановою Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 425 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» утворено Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, а Міністерство енергетики та захисту довкілля України перейменовано на Міністерство енергетики України, водночас встановлено, що забезпечення діяльності Міністерства енергетики та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених на забезпечення діяльності Міністерства енергетики та захисту довкілля. Такі зміни в системі центральних органів виконавчої влади потребуватимуть комплексних змін до державного бюджету на 2020 рік щодо розмежування видатків, передбачених Міністерству енергетики та захисту довкілля України, відповідно до функцій та повноважень, покладених на нові міністерства, за результатами проведення реорганізаційних заходів.
- Положення законопроекту, зважаючи на вимоги бюджетної методології, та відповідно до правил підготовки проектів законів про внесення змін до закону про державний бюджет, містять техніко-юридичні неточності та помилки і потребують суттєвого доопрацювання, а саме необхідно:
- назву законопроекту викласти у новій редакції: «Про внесення змін до додатків № 3 та №6 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /оскільки законодавча ініціатива не передбачає внесення змін до інших статей Закону, проте зумовлює зміни до додатка №6 до нього/ і відповідно відкоригувати назву закону у додатку до законопроекту;
- назву додатка №1 до законопроекту (зміни до додатка №3 до Закону) викласти у новій редакції: «Зміни до додатка № 3 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" "Розподіл видатків Державного бюджету України на 2020 рік"»;
- у додатку №1 до законопроекту (зміни до додатка №3 до Закону):
включити підсумкові рядки за кодами програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету: 2401000 «Апарат Міністерства енергетики та захисту довкілля України», 2410000 «Міністерство енергетики та захисту довкілля України (загальнодержавні видатки та кредитування)», 3510000 «Міністерство фінансів України (загальнодержавні видатки та кредитування)» та 3511000 «Міністерство фінансів України (загальнодержавні видатки та кредитування)», у яких належить відобразити відповідні показники видатків державного бюджету з урахуванням змін, запропонованих у законопроекті /такі рядки у законопроекті відсутні, проте законодавчі пропозиції зумовлюють їх коригування/;
у рядку щодо показників субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об’єктах комунальної власності у колонці «Код програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету» відобразити «2411020», у колонці «Код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету» - «0180» /відповідні реквізити у законопроекті відсутні/;
у рядку за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 3511380 «Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками» відповідно до загальної суми запропонованих у законопроекті додаткових видатків відкоригувати показники видатків у колонках «Загальний фонд, Всього» та «Разом» (зменшити на 50 012,1 тис. грн), у колонці по загальному фонду «видатки розвитку» показник вилучити /при затвердженні показників по цьому Фонду не визначається економічна ознака видатків, а встановлюватиметься в залежності від виду видатків при виділенні коштів із цього Фонду/;
у рядках за кодами програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 2401270 «Здійснення природоохоронних заходів, зокрема з покращення стану довкілля» та 2408110 «Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення» надати розподіл видатків за економічною ознакою (у законопроекті визначено видатки виключно як видатки розвитку, а у затвердженому бюджеті визначено також видатки споживання);
у рядках «Всього» та за кодами програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 2400000, 2408000, 2411000 відкоригувати показники, виправивши помилки, та визначити їх відповідно до чинної редакції Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» з урахуванням змін, запропонованих у законопроекті;
- доповнити законопроект додатком №2 щодо змін до додатка №6 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" «Міжбюджетні трансферти (інші дотації та субвенції) з Державного бюджету України місцевим бюджетам на 2020 рік» щодо визначення загального обсягу та розподілу між місцевими бюджетами субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об’єктах комунальної власності.
Головним науково-експертним управлінням Апарату Верховної Ради України в узагальнюючому висновку до цього законопроекту зазначено, що виходячи з вимог пункту 6 статті 116 Конституції України, згідно з яким Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання, щодо внесеного законопроекту доцільно отримати висновок Уряду, звертаючи увагу на необхідність дотримання вимог частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України та частини першої статті 27 Бюджетного кодексу України щодо надання до проекту належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) і висловлюючи окремі зауваження та застереження до положень законопроекту.
Слід наголосити, що відповідно до частини третьої статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України (далі – Мінфін).
З огляду на це, Мінфін у своєму експертному висновку до законопроекту за результатами проведеної експертизи впливу законопроекту на показники бюджету зазначає про не підтримку цього законопроекту в поданій редакції, зважаючи на вплив законопроекту на показники державного бюджету, зокрема додаткових видатків державного бюджету потребуватиме покриття витрат за бюджетною програмою «Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками» у зв’язку із скороченням їх обсягу.
На час розгляду законопроекту висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до Комітету з питань бюджету не надійшли.
Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування та Міністерство енергетики та захисту довкілля України висловили позицію про підтримку законопроекту, що розглядається.
Асоціація міст України висловлює занепокоєння щодо законодавчих ініціатив, спрямованих на «нецільове» витрачання коштів Фонду COVID-19, зокрема викладених у законопроекті за реєстр.№3507, та просить при прийнятті рішення врахувати позицію Асоціації щодо забезпечення, в першу чергу, надання медичним працівникам належного фінансового забезпечення, адже саме для цього було створено Фонд COVID-19.
За наслідками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Голові Верховної Ради України проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо збільшення видатків на природоохоронні заходи та Державне агентство України з управління зоною відчуження» (реєстр. № 3507 від 20.05.2020), поданий народними депутатами України Василенко Л.В. та іншими, керуючись статтею 94 Регламенту Верховної Ради України, повернути суб’єкту права законодавчої ініціативи без його включення до порядку денного третьої сесії та розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України у зв’язку з відсутністю фінансово-економічного обґрунтування законопроекту, а також через наявність суттєвих зауважень до законопроекту, викладених у висновках Комітету з питань бюджету та Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України.
Поряд з цим, зважаючи на визначені статтею 116 Конституції України, статтею 42 Бюджетного кодексу України та статтею 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» повноваження Кабінету Міністрів України щодо забезпечення виконання Державного бюджету України, визначилися звернутися до Кабінету Міністрів України та рекомендувати доручити відповідальним центральним органам виконавчої влади опрацювати питання щодо відновлення видатків державного бюджету у 2020 році на заходи із захисту довкілля (в межах обґрунтованих обсягів) та можливості його врегулювання, керуючись положеннями частини третьої статті 28 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».