Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 1 липня 2020 року розглянув проект Закону України про внесення зміни до статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо терміну дії обмежень при нарахуванні заробітної плати (реєстр. № 3708 від 19.06.2020 р.), внесений народними депутатами України Костіним А.Є., Новіковим М.М., Торохтієм Б.Г., Монастирським Д.А. та іншими.
І. До Комітету надійшов на розгляд законопроект про внесення зміни до статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо терміну дії обмежень при нарахуванні заробітної плати за реєстр. № 3708 /далі – законопроект № 3708/.
Згідно з пояснювальною запискою законопроект № 3708 розроблено з метою визначення терміну дії обмежень при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами.
Законопроектом № 3708 пропонується внести зміну до частини третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /далі – Закон/, згідно з якою таке обмеження діятиме не більше трьох місяців з дня застосування такого обмеження /орієнтовно – до липня 2020 р./.
Закон доповнено статтею 29 згідно з Законом України від 13.04.2020 р. № 553-IX щодо внесення змін до Закону (спрямованим загалом на забезпечення фінансовими ресурсами невідкладних заходів із запобігання негативних наслідків, спричинених виникненням і поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2). Таку норму запроваджено за ініціативою Кабінету Міністрів України (законопроект за реєстр. № 3279) у доопрацьованій Комітетом і Міністерством фінансів України /далі – Мінфін/ редакції (законопроект за реєстр. № 3279-д).
Частиною першою статті 29 Закону визначено, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 /далі – карантин/, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року /тобто 47230 грн/, при цьому у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки.
Частиною третьою статті 29 Закону передбачено, що зазначене обмеження застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 р. № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (із змінами) установлено карантин з 12 березня до 22 травня 2020 р. на всій території України. Крім того, Постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2020 р. № 392 «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (із змінами) установлено карантин з 22 травня до 31 липня 2020 р., продовживши на всій території України дію карантину, встановленого постановою КМУ від 11.03.2020 р. № 211 /виходячи з інформації на урядовому порталі, Урядом з 22 травня п.р. встановлено так званий «адаптивний» карантин, який передбачає поступове пом’якшення обмежувальних заходів залежно від епідемічної ситуації в кожному регіоні/.
Таким чином, на даний час передбачені статтею 29 Закону обмеження щодо оплати праці діятимуть по 31 липня 2020 р. (якщо Урядом не буде продовжено дію карантину).
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 3708 та опрацювання експертних висновків до нього, отриманих Комітетом відповідно до статті 103 Регламенту Верховної Ради України.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 3708 не заперечує можливості його прийняття, але висловлює зауваження до законопроекту № 3708.
Згідно з частиною третьою статті 52 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Мінфіну.
Мінфін у своєму висновку до законопроекту № 3708 зазначає, що його реалізація не потребує фінансового забезпечення, та в межах компетенції не має зауважень.
Міністерство юстиції України у своєму висновку до законопроекту № 3708 висловлює ряд зауважень та зазначає, що для вироблення остаточної позиції щодо законопроекту № 3708 слід враховувати позиції Мінфіну та Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України /далі – Мінекономіки/.
На час розгляду законопроекту № 3708 до Комітету не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції), а також висновок Мінекономіки.
ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного часу попередньо опрацьовано законопроект № 3708, проаналізовано висновки до нього та звернуто увагу на таке.
1. Законопроектом № 3708 пропонується завершити дію обмеження з оплати праці лише стосовно народних депутатів України, суддів, членів Вищої ради правосуддя, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорів, службових і посадових осіб Національного банку України, службових і посадових осіб, працівників, оплата праці яких регулюється спеціальними законами, хоча таке ж обмеження передбачено у частині першій статті 29 Закону щодо оплати праці працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування), а у пункті 10 розділу ІІ Закону України від 13.04.2020 р. № 553-IX щодо внесення змін до Закону – стосовно керівників, членів виконавчих органів та наглядових рад суб’єктів господарювання державного сектору економіки (включаючи державні банки), управління якими здійснюється відповідно до законодавства про управління об’єктами державної власності (включаючи Закон України «Про банки і банківську діяльність»).
Таким чином, прийняття законопроекту № 3708 у запропонованій редакції призведе до нерівного підходу в частині оплати праці різних працівників і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи влади), на що також звертає увагу Міністерство юстиції, а також керівників, членів виконавчих органів та наглядових рад суб’єктів господарювання державного сектору економіки.
З цього приводу ГНЕУ зауважує, що за таких умов залишення чинним вказаного обмеження для визначених у частині першій статті 29 Закону осіб не узгоджується з положеннями частини першої статті 24 Конституції України (згідно з якою громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом), а також з визначенням України як, зокрема, соціальної і правової держави у статті 1 Конституції України. Тому ГНЕУ вважає, що визначення періоду, протягом якого діятиме обмеження максимального розміру заробітної плати та інших відповідних виплат має стосуватися також й осіб, визначених у частині першій статті 29 Закону.
2. На розгляді в Конституційному Суді України /далі – КСУ/ знаходиться конституційне подання Верховного Суду щодо перевірки відповідності Конституції України (конституційності) підпунктів 5, 6, 7, 14 пункту 3, абзацу шостого пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 20 травня 2020 року № 392 «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів»; пунктів 10, 17 Порядку здійснення протиепідемічних заходів, пов’язаних із самоізоляцією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2020 року № 392; частин першої і третьої статті 29 Закону України від 14 листопада 2019 року № 294-ІХ «Про Державний бюджет України на 2020 рік»; абзацу дев’ятого пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 13 квітня 2020 року № 553- ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (вх. № 4/230 (20) від 04.06.2020 р. у КСУ) /далі – конституційне подання/. У конституційному поданні Верховний Суд просить КСУ перевірити на відповідність Конституції України, серед іншого, частини першу і третю статті 29 Закону (визнавши провадження за конституційним поданням невідкладним), відмічаючи, зокрема, таке:
визначений статтею 29 Закону порядок обмеження суддівської винагороди суперечить пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України. Стаття 29 Закону передбачає, що обмеження матеріального забезпечення діють до того моменту, поки Кабінет Міністрів не відмінить карантин. Отже, фактичне та юридичне делегування Парламентом повноважень, реалізація яких має визначальний вплив на питання матеріального забезпечення суддів, органу виконавчої влади є неконституційним. Така правова позиція ґрунтується на тому, що попри те, що рівень суддівської винагороди було зменшено законом, імовірне відновлення гарантованого державою її рівня законодавчо поставлено у залежність від дій Кабінету Міністрів;
застосоване у статті 29 Закону формулювання «відміняється карантин» може тлумачитися як повне скасування карантину за умови цілковитого усунення загроз поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, а не лише негативних економічних наслідків цієї хвороби, які, власне, і зумовили внесення змін до Закону. Зазначене свідчить про те, що при прийнятті Закону України від 13.04.2020 р. № 553-IX не дотримано вимог правової визначеності щодо граничного строку дії обмеження на виплату матеріального забезпечення службових і посадових осіб бюджетних установ, а отже, частини перша та третя статті 29 Закону не відповідають частині першій статті 8 Конституції України;
обмеження розміру суддівської винагороди суперечить частині першій статті 126 Конституції України;
обмеження рівня матеріального забезпечення працівників бюджетних установ суперечить частині першій статті 8 Конституції України. Такий захід, як обмеження рівня матеріального забезпечення працівників бюджетної сфери загалом та суддів зокрема, має такі недоліки непропорційного втручання в майнові права: 1) не є неминучим, тобто не єдиний можливий спосіб розв’язання проблем, які вирішувалися у зв’язку з прийняттям Закону України від 13.04.2020 р. № 553-IX; 2) є непропорційним, що виявляється в тому, що обмеження бюджету відобразилося одразу на «захищених» видатках; 3) є непослідовним щодо визначення підвищених посадових окладів працівникам, які беруть участь у державотворчих процесах; 4) має ознаки непропорційного обмеження суддівської винагороди стосовно окладів інших представників бюджетної сфери, що у свою чергу свідчить про існування ознак впливу на незалежність суддів.
Зважаючи на зазначене, у разі ухвалення КСУ рішення щодо визнання неконституційними положень частин першої і третьої статті 29 Закону зазначені положення втратять чинність з дня ухвалення такого рішення (згідно з статтею 91 Закону України «Про Конституційний Суд України»).
3. Законопроектом № 3708 передбачається, що відповідне обмеження з оплати праці стосовно осіб, зазначених у частині третій статті 29 Закону, діятиме не більше трьох місяців з дня застосування такого обмеження.
Однак у разі прийняття законопроекту № 3708 у запропонованій редакції можуть виникнути різні тлумачення щодо кінцевого терміну дії такого обмеження, оскільки:
згідно із статтею 29 Закону відповідне обмеження застосовується у квітні 2020 р. та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, – відтак, якщо рахувати не більше трьох місяців з початку квітня п.р., кінцевою датою дії такого обмеження може бути кінець червня п.р.;
Закон України від 13.04.2020 р. № 553-IX (яким доповнено Закон статтею 29) набрав чинності з 18.04.2020 р. – відтак, якщо рахувати не більше трьох місяців з 18 квітня п.р., кінцевою датою дії такого обмеження може бути орієнтовно 17-18 липня п.р.
Поряд з тим, частиною третьою статті 29 Закону в основному по суті конкретизується перелік зазначених у частині першій статті 29 Закону окремих працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи), стосовно яких застосується обмеження з оплати праці, визначене частиною першою статті 29 Закону. Як наслідок, може виникнути питання щодо узгодженості частин першої і третьої статті 29 Закону.
Отже, законопроект № 3708 не містить чіткої юридичної визначеності норми (тобто чіткості, зрозумілості і однозначності норми права), а відтак у запропонованій редакції може призвести до ускладнень щодо застосування загалом статті 29 Закону.
4. Щодо фінансово-економічного обґрунтування у пояснювальній записці до законопроекту № 3708 вказано, що його реалізація не потребує додаткових матеріальних та інших витрат.
Мінфін зазначає, що реалізація законопроекту № 3708 матиме вплив на дохідну частину (додаткові надходження від сплати єдиного соціального внеску) та видаткову частину в межах затверджених видатків державного та місцевих бюджетів.
Однак, до законопроекту № 3708 не надано відповідних фінансово-економічних розрахунків, які вимагаються відповідно до частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
5. Законопроект № 3708 потребує внесення техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, зокрема, у найменуванні розділу ІІ необхідно виключити слова «та перехідні» (оскільки законопроект № 3708 не містить перехідних положень).
6. До Комітету надійшли пропозиції окремих народних депутатів України щодо передбачення єдиної кінцевої дати дії обмеження щодо оплати праці для усіх працівників і посадових осіб бюджетних установ та деяких інших організацій – 31 серпня 2020 року (шляхом внесення відповідних змін до частини першої статті 29 Закону та пункту 10 розділу ІІ Закону України від 13.04.2020 р. № 553-ІХ з внесенням необхідних техніко-юридичних правок).
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення зміни до статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо терміну дії обмежень при нарахуванні заробітної плати (реєстр. № 3708 від 19.06.2020 р.), внесений народними депутатами України Костіним А.Є., Новіковим М.М., Торохтієм Б.Г., Монастирським Д.А. та іншими, за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу та в цілому як закон з урахуванням пропозицій, викладених у листі-висновку Комітету.