Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 1 липня 2020 року (протокол № 44) розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо приведення у відповідність положень бюджетного законодавства у зв’язку із завершенням адміністративно-територіальної реформи за реєстр. № 3614 від 09.06.2020 р., поданий народними депутатами України Андрійовичем З.М., Третьяковою Г.М., Верещук І.А. та іншими народними депутатами України, і повідомляє наступне.
Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо приведення у відповідність положень бюджетного законодавства у зв’язку із завершенням адміністративно-територіальної реформи за реєстр. № 3614 (далі – законопроект № 3614), як зазначається у пояснювальній записці до нього, розроблено з метою створення належної ресурсної бази для здійснення повноважень органами місцевого самоврядування на новій територіальній основі (Кабінет Міністрів України на виконання Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» від 16.04.2020 р. №562-IX завершує розробку пропозицій щодо адміністративно-територіального устрою базового та районного рівнів областей) шляхом розмежування доходів і видатків між бюджетами районів та бюджетами територіальних громад і встановлення рівних умов для сільських, селищних, міських територіальних громад у бюджетному забезпеченні.
Для реалізації такої мети у законопроекті № 3614 передбачаються зміни до:
термінології Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) - запропоновано інше визначення терміну «бюджети місцевого самоврядування», а саме це –бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах) та їх об’єднань, виключивши термін «бюджети об’єднаних територіальних громад»;
розділу III «Місцеві бюджети» – визначено перелік доходів бюджетів місцевого самоврядування та районних бюджетів, а також уточнено окремі повноваження виконавчих органів місцевих рад у процесі складання та виконання місцевих бюджетів;
розділу IV «Міжбюджетні відносини» – виокремлено перелік видатків, що здійснюються з бюджетів місцевого самоврядування та районних бюджетів, вилучено із системи горизонтального вирівнювання районні бюджети, уточнено окремі положення щодо надання трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам;
розділу V «Контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальність за порушення бюджетного законодавства» – виключено повноваження районних державних адміністрацій з контролю за відповідністю бюджетному законодавству показників затверджених бюджетів, розпису бюджету, кошторисів бюджетних установ, інших документів, які використовуються у бюджетному процесі, та за дотриманням бюджетного законодавства в частині міжбюджетних трансфертів – щодо міських (міст районного значення), селищних, сільських бюджетів.
З приводу подання народними депутатами законопроекту № 3614, насамперед, доцільно звернути увагу на окремі вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 р. № 77-р «Про затвердження плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки», згідно з якими відповідальним центральним органам виконавчої влади серед іншого доручалося до 30.06.2020 року забезпечити розроблення і подання на розгляд Кабінету Міністрів України:
у новій редакції законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» /з метою передачі (децентралізації) повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування та їх розмежування за принципом субсидіарності/;
законопроектів щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України з урахуванням проектів нових редакцій законів України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо фінансового забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування /з метою створення належної ресурсної бази для здійснення повноважень органів місцевого самоврядування/.
Принагідно слід поінформувати, що на виконання таких доручень Міністерством розвитку громад та територій України /далі – Мінрегіон/ 24 червня цього року оприлюднено для попереднього обговорення проекти нової редакції законів про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації та змін до Кодексу /https://decentralization.gov.ua/.
Тому, зважаючи на зміст законопроекту № 3614 та беручи до уваги надане у пояснювальній записці обґрунтування необхідності прийняття відповідного закону, належить відмітити про відсутність правових підстав для внесення запропонованих законопроектом № 3614 змін до Кодексу (на час реєстрації законопроекту авторами не було подано до Верховної Ради України інших законодавчих ініціатив, що зумовлюють такі зміни).
Поряд з тим, через тиждень після реєстрації законопроекту № 3614 Кабінетом Міністрів України подано на розгляд Верховної Ради України:
проект Постанови про утворення та ліквідацію районів за реєстр. № 3650 від 15.06.2020 (згідно з пояснювальною запискою до якого пропонується утворити в Автономній Республіці Крим та областях 129 районів (з них 17 на тимчасово окупованій території АРК, Донецької та Луганської областей) замість 490, що діють сьогодні);
проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань діяльності та організації органів державної влади, органів місцевого самоврядування у зв'язку з утворенням (ліквідацією) районів за реєстр. № 3651 від 15.06.2020, що згідно з пояснювальною запискою до нього у разі утворення та ліквідації районів має врегулювати питання здійснення реорганізації місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, правонаступництва майна, майнових прав, зобов’язань місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, як юридичних осіб публічного права та суб’єктів владних повноважень. При цьому у законопроекті за реєстр. № 3651 доручається Кабінету Міністрів України у тримісячний термін з дня набрання чинності відповідним законом (з дня, наступного за днем його опублікування) затвердити порядок розмежування компетенції та взаємодії органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій з питань реалізації права власності на майно територіальних громад, спільне майно територіальних громад районів, перерозподілу або об’єднання бюджетних коштів із відповідним перерозподілом прав та обов’язків між органами місцевого самоврядування у зв’язку з утворенням (ліквідацією) районів, затвердженням територій територіальних громад, однак питання передачі повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування у цьому законопроекті не унормовуються.
Отже, внесення запропонованих змін до Кодексу можна пов’язати лише з прийняттям зазначених вище законопроектів, хоча такі зміни мають базуватися на основі визначеного законом розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у всіх сферах суспільного життя.
Відповідно до вимог Регламенту Верховної Ради на законопроект № 3614 надано висновки Головним науково-експертним управлінням Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/, Міністерством фінансів України /далі – Мінфін/, Мінрегіоном:
ГНЕУ, висловивши ряд зауважень, не підтримує ідею позбавлення районних рад більшості бюджетних надходжень, та вважає, що відповідні зміни до Кодексу повинні мати комплексний характер, що відповідав би системному баченню адміністративно-територіального устрою й належному виконанню окремими громадами функцій. Тому, виходячи із змісту відповідних положень пункту 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Кодексу, згідно з якими розробку та забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, було б логічним отримати відповідний експертний висновок Уряду щодо наслідків запровадження пропонованого у законопроекті № 3614 порядку формування місцевих бюджетів;
Мінфін, вказавши на невідповідність окремих положень законопроекту № 3614 з чинними нормами Кодексу, вважає, що законопроект потребує доопрацювання;
Мінрегіон, висловивши до законопроекту № 3614 ряд застережень з урахуванням підготовлених міністерством законодавчих пропозиції для розроблення оптимальної моделі розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, підтримує законопроект № 3614 в частині приведення положень Кодексу у відповідність до законодавчих норм, що створюють передумови для змін правових засад функціонування бюджетної системи України та міжбюджетних відносин у разі завершення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.
Щодо пропозицій змін до Кодексу з урахуванням таких висновків слід зазначити про таке:
1) ГНЕУ звертає увагу на те, що у назві законопроекту № 3614 йдеться про «завершення адміністративно-територіальної реформи», натомість зміст його пропозицій не відображає зазначеного предмету розгляду, а у супровідних до проекту документах відповідні аргументи щодо наведеного формулювання не наведені;
2) нове визначення терміну «бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах) та їх об’єднань» /зміни до пункту 2 частини першої статті 2/, що запропоноване з урахуванням визначеного Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» оновленого терміну «територіальна громада – жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно–територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр», не узгоджується з частиною першою статті 140 Конституції України, згідно з якою територіальна громада визначається як «жителі села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста».
ГНЕУ у свою чергу наголошує, що побудована у законодавстві України модель публічного управління на місцях через «добровільні об’єднання територіальних громад» не має під собою належної конституційної основи, а системний аналіз положень Конституції України (ч. 1 ст 133, ч.ч. 1 та 3 ст. 140, ст. 141, ч. 1 ст. 143) свідчить про те, що система місцевого самоврядування має будуватися відповідно до системи адміністративно-територіального устрою України (Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села), а не навпаки;
3) виключення положення щодо «зведеного бюджету району» /зміни до частини п’ятої статті 6/ є дещо суперечливим, оскільки згідно з положеннями чинних законів України та поданими проектами законодавчих актів у адміністративно-територіальному устрої збережено райони і не змінено повноваження районних рад та районних державних адміністрацій, серед яких, зокрема затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, складання необхідних для управління соціально-економічним розвитком відповідної території балансів трудових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, необхідних для забезпечення передбаченого законодавством рівня мінімальних соціальних потреб. При цьому у складі зведеного бюджету області збережено зведений бюджет району /зміни до частини четвертої статті 6/;
4) визначені для бюджетів місцевого самоврядування (бюджетів сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах) та їх об’єднань) однакові джерела формування доходної частини та видаткові повноваження /зміни до статей 64 та 89/ не враховують вимоги статті 68 Кодексу «Склад доходів та видатків бюджетів районів у містах», згідно з якою склад доходів та видатків бюджетів районів у містах (у разі їх створення) визначається міською радою відповідно до повноважень, переданих районним у містах радам;
5) встановлений для районних бюджетів перелік доходів загального фонду та видатків, які здійснюються з районних бюджетів /нові статті 64-1 та 89-1/, вбачається таким, що здійснений механічно, та є неповним (насамперед, з огляду на положення частини першої статті 64), оскільки до законопроекту № 3614 не надано належне обґрунтування щодо запропонованого розподілу доходних джерел та видаткових повноважень, включаючи відповідні розрахунки, та законодавчі пропозиції для досягнення збалансованості районного бюджету.
Наприклад, не надано пояснень щодо виключення із складу доходів районних бюджетів адміністративного збору за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, адміністративного збору за проведення державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань, плати за скорочення термінів надання послуг у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань, а також плати за надання інших платних послуг, пов’язаних з такою державною реєстрацією (що на даний час здійснюється районними державними адміністраціями).
Крім того, до районного бюджету не буде зараховуватися податок на доходи фізичних осіб (крім податку на доходи фізичних осіб, визначеного пунктом 1-1 частини другої статті 29 Кодексу), що сплачується (перераховується) на відповідній території, у розмірі 60 відсотків, а відтак районні бюджети виключаються із системи горизонтального вирівнювання податкоспроможності бюджетів (наслідком якого є встановлення базової чи реверсної дотацій).
Поряд з тим, пропонується зменшити перелік надходжень спеціального фонду районних бюджетів /зміни до статей 69-1 та 71/, що обмежить їх можливості при здійсненні видатків розвитку.
Щодо видатків районних бюджетів законопроектом № 3614 пропонується залишити на районному рівні лише видатки для надання послуг закладами фахової передвищої освіти та на програми охорони здоров’я у закладах комунальної власності, засновником яких є відповідна районна рада, що належить узгодити з чинними законами України (або змінами до них) в частині встановлення нових повноважень районних рад та районних державних адміністрацій.
ГНЕУ з такого приводу, зокрема зазначає, що за конституційними нормами районні ради мають статус органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, та наділені низкою конституційних повноважень, яких вони на даний час не позбавлені. У розвиток конституційних приписів Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» також покладає на районні ради повноваження у вирішенні значної частини суспільних справ, за реалізацію яких вони несуть юридичну (і політичну – перед виборцями) відповідальність. Водночас внесена законодавча пропозиція не супроводжується переглядом цих повноважень.
Слід також зазначити, що відповідно до пункту 6 частини першої статті 103–2 Кодексу оплата праці з нарахуваннями педагогічних працівників закладів фахової передвищої освіти в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти здійснюється за рахунок освітньої субвенції, однак згідно із передбаченими законопроектом № 3614 змінами до статті 103-2 Кодексу пропонується не надавати освітню субвенцію районним бюджетам, а також виключити їх з частини першої статті 108 Кодексу щодо перерахування трансфертів з державного бюджету бюджетам, для яких визначаються міжбюджетні трансферти. Мінфін, зауваживши про таке, відмічає, що запровадження зазначених змін в порушення вимог законодавства призведе до припинення проведення за рахунок освітньої субвенції видатків на виплату заробітної плати педагогічним працівникам закладів фахової передвищої освіти з районних бюджетів.
На думку ГНЕУ, закріплений у новій статті 64-1 Кодексу склад доходів загального фонду районних бюджетів кардинально звужує їх дохідну базу, що викликає певні застереження щодо їх спроможності забезпечити здійснення передбачених видатків, насамперед, у сфері освіти та охорони здоров’я (оскільки запропоновані повноваження, які покладаються на районні бюджети у сфері здійснення зазначених видатків, відносяться до делегованих, і мають супроводжуватися відповідним фінансовим забезпеченням з боку держави, як того вимагають положення частини третьої статті 142 Конституції України);
Мінфін вказує, що реалізація законопроекту № 3614 призведе до перерозподілу доходів та видатків між районним та базовим (сільськими, селищними, міськими) рівнями місцевих бюджетів, та звертає увагу на незбалансованість пропозицій здійсненого розподілу доходів та видатків районних бюджетів, зазначаючи про таке:
обсяг доходів загального фонду, закріплених за районними бюджетами новою статтею 64–1 Кодексу, становить близько 102 млн грн (за даними звіту за 2019 рік). Тобто у разі створення 112 районів (у зіставних умовах – без врахування Автономної Республіки Крим та непідконтрольних територій) відповідно до проекту Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» (реєстр. № 3650 від 15.06.2020) доходи одного районного бюджету в середньому розрахунково становитимуть близько 910 тис. грн;
такий рівень доходів буде недостатнім для забезпечення видатків районних бюджетів, які визначаються статтями 89–1 (нова) та 91 Кодексу, оскільки лише на утримання районної ради в середньому (за даними звіту за 2019 рік) спрямовувалося біля 3 500 тис. грн.
У висновку ГНЕУ наголошується, що запровадженню нового порядку формування складу доходів і видатків окремо бюджетів місцевого самоврядування та районних бюджетів мають передувати детальні розрахунки зміни фінансової спроможності місцевих бюджетів у розрізі їх відповідних рівнів з урахуванням обсягу видаткових повноважень та ресурсного забезпечення, сфери функціонування й відповідальності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, а також у контексті спроможності створення фінансових можливостей для сталого розвитку відповідних територій, запобігання ризикам виникнення нових регіональних суперечностей та демотивації місцевих органів влади у збільшенні надходжень до місцевих бюджетів.
Всупереч вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України до законопроекту № 3614 не надано належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції для досягнення збалансованості місцевих бюджетів, що також підкреслено у висновках ГНЕУ та Мінфіну;
6) законопроект № 3614 також потребує внесення численних техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення його положень до вимог нормопроектувальної техніки та узгодження з нормами бюджетного законодавства (про що у свою чергу йдеться у висновку Мінфіну), зокрема має місце неузгодженість запропонованих змін із частиною четвертою статті 67 (щодо окремих особливостей формування бюджетів об’єднаних територіальних громад), статтею 68 (щодо складу доходів та видатків бюджетів районів у містах), підпунктом 4 пункту 1-1 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» (щодо надання медичної субвенції) Кодексу.
На час розгляду законопроекту № 3614 висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроектів) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроектів міжнародно - правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до Комітету не надійшли.
За наслідками розгляду Комітет ухвалив рішення:
рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо приведення у відповідність положень бюджетного законодавства у зв’язку із завершенням адміністративно-територіальної реформи за реєстр. № 3614 від 09.06.2020 р., поданий народними депутатами України Андрійовичем З.М., Третьяковою Г.М., Верещук І.А. та іншими народними депутатами України, за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу.