Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 1 липня 2020 року розглянув проект закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (реєстр. № 3664 від 15.06.2020), поданий народними депутатами України Бондаренком О.В., Криворучкіною О.В. та іншими.
Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, метою прийняття даного акту є визначення Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України головним розпорядником коштів та забезпечення його фінансовими ресурсами для належного виконання покладених на нього функцій з формування та реалізації відповідної політики.
Щодо зазначеного слід відмітити, що постановою Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №425 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» встановлено перейменувати Міністерство енергетики та захисту довкілля України на Міністерство енергетики України і утворити Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, при цьому новоутворені міністерства визначено правонаступниками прав, обов’язків та майна Міністерства енергетики та захисту довкілля у відповідних сферах.
Постановою Уряду від 27.05.2020 №425 визначено основні завдання новоутворених міністерств, а саме:
Міністерство енергетики:
забезпечує формування та реалізує державну політику в електроенергетичному, ядерно-промисловому, вугільно-промисловому, торфодобувному, нафтогазовому та нафтогазопереробному комплексах;
забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів, енергозбереження, відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива (крім забезпечення енергоефективності будівель та інших споруд) та у сфері нагляду (контролю) у галузях електроенергетики і теплопостачання;
Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів:
забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, радіаційної, біологічної і генетичної безпеки, у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства, лісового та мисливського господарства;
забезпечує формування та реалізацію державної політики:
- у сфері розвитку водного господарства та гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів;
- у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;
- у сфері управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов’язкового) відселення, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об’єкта “Укриття” на екологічно безпечну систему, а також здійснення державного управління у сфері поводження з радіоактивними відходами на стадії їх довгострокового зберігання і захоронення;
- щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;
- щодо здійснення державного геологічного контролю, а також у сфері збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін і виконання вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, Паризької угоди.
Підпунктом 4 пункту 3 вказаної постанови Уряду встановлено, що забезпечення діяльності Міністерства енергетики та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених на забезпечення діяльності Міністерства енергетики та захисту довкілля, що власне узгоджується із вимогами частини десятої статті 51 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ (визначено, що у разі утворення державних органів у поточному бюджетному періоді забезпечення їх діяльності у цьому періоді здійснюється в межах видатків, передбачених державним органам, які ліквідуються або реорганізуються у зв'язку з утворенням таких нових державних органів).
На виконання пункту 5 цієї постанови Уряду Міністерству енергетики та Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів доручено у місячний строк забезпечити підготовку і внесення на розгляд Кабінету Міністрів України, зокрема, проектів положень про відповідні центральні органи виконавчої влади. Так, Положення про Міністерство енергетики України затверджено постановою Уряду від 17.06.2020 №507, а інформація про затвердження положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів в офіційних джерелах на даний час відсутня.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 05.04.2014 №85 “Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів” (зокрема зі змінами, внесеними постановою Уряду від 27.05.2020 №425) Міністерству енергетики визначено граничну чисельність працівників – 373, а Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів – 308 працівників (в межах граничної чисельності працівників Міністерства енергетики та захисту довкілля, що реорганізується).
За схемою спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” (зокрема зі змінами, внесеними постановою Уряду від 27.05.2020 №425), через Міністра енергетики України спрямовується і координується діяльність Державної інспекції енергетичного нагляду України та Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України, а через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів України - Державного агентства лісових ресурсів України, Державного агентства рибного господарства України, Державної служби геології та надр України, Державного агентства водних ресурсів України, Державної екологічної інспекції України, Державного агентства України з управління зоною відчуження.
Зважаючи на вищезазначені положення постанови Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №425, суб’єктами права законодавчої ініціативи у законопроекті за реєстр. №3664 запропоновано шляхом внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» /далі – Закон/ визначити бюджетні призначення новоутвореним Міністерству енергетики України та Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України у зв’язку із реорганізацією Міністерства енергетики та захисту довкілля України.
Так, законопроектом за реєстр. №3664 запропоновано:
- у пункті 4 статті 14 Закону слова «та захисту довкілля» виключити /такі зміни пов’язані із перейменуванням Міністерства енергетики та захисту довкілля України на Міністерство енергетики України/;
- внести зміни до додатків № 3 «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2020 рік» та № 4 «Повернення кредитів до Державного бюджету України та розподіл надання кредитів з Державного бюджету України в 2020 році».
Зміни до додатків №№ 3 та 4 до Закону мають на меті:
визначення бюджетних призначень за загальним та спеціальним фондами державного бюджету Міністерству енергетики України і Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України, як головним розпорядникам коштів державного бюджету;
відповідно до визначених постановою Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №425 основних завдань вказаних вище міністерств та з урахуванням спрямування і координації ними відповідних центральних органів виконавчої влади розподіл бюджетних призначень цих міністерств між відповідальними виконавцями бюджетних програм та бюджетними програмами (в тих же обсягах витрат, встановлених Міністерству енергетики та захисту довкілля України у затвердженому (зі змінами) державному бюджеті на 2020 рік);
визначення видатків для забезпечення функціонування новоутворених міністерств та здійснення ними наукової і науково-технічної діяльності у відповідних сферах, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів, підготовки наукових та науково-педагогічних кадрів за новими бюджетними програмами, відповідно, для Міністерства енергетики України: 2401010 «Загальне керівництво та управління у сфері енергетики» (видатки споживання загального фонду у сумі 175 517,8 тис. грн, з них оплата праці - 136 639,7 тис. грн), 2401040 «Наукова і науково-технічна діяльність у сфері енергетики» (видатки розвитку загального фонду у сумі 8 396,1 тис. грн), для Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України: 2701010 «Загальне керівництво та управління у сфері захисту довкілля та природних ресурсів» (видатки споживання загального фонду у сумі 55 370,9 тис. грн, з них оплата праці – 44 658 тис. грн), 2701040 «Наукова і науково-технічна діяльність у сфері захисту довкілля та природних ресурсів (видатки розвитку загального фонду у сумі 41 248 тис. грн), 2701090 «Підвищення кваліфікації та перепідготовка кадрів у сфері екології, природних ресурсів та водного господарства, підготовка наукових та науково-педагогічних кадрів» (видатки загального фонду у сумі 35 805,9 тис. грн). За вказаними бюджетними програмами видатки сумарно визначено в межах видатків за відповідними бюджетними програмами, затвердженими (зі змінами) у державному бюджеті на 2020 рік на такі заходи Міністерству енергетики та захисту довкілля України.
Слід нагадати, що відповідно до вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктам права законодавчої ініціативи належить надати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), проте у пояснювальній записці до законопроекту відсутні пояснення та розрахунки щодо запропонованих обсягів коштів за бюджетними програмами, насамперед щодо видатків для забезпечення функціонування новоутворених міністерств та здійснення ними наукової і науково-технічної діяльності у відповідних сферах (довідково: гранична чисельність працівників між новоутвореними міністерствами розподілена у такій пропорції: Міністерство енергетики України – 54,8% і Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України – 45,2% загальної граничної чисельності працівників Міністерства енергетики та захисту довкілля України, проте видатки загального фонду державного бюджету на загальне керівництво та управління у сферах їх діяльності – відповідно 76% і 24%, з яких видатки на оплату праці в середньому на місяць на одного працівника, виходячи із граничної чисельності працівників, становитимуть відповідно 30,5 тис. грн і 12,1 тис. грн).
ГНЕУ також звертає увагу на недотримання суб’єктами права законодавчої ініціативи вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України, зокрема на відсутність у супровідних до проекту документах інформації щодо принципу розподілу обсягів бюджетних призначень між визначеними у проекті міністерствами за такими бюджетними програмами, як: «загальне керівництво та управління у сфері енергетики» (код 2401010), «наукова і науково-технічна діяльність у сфері енергетики» (код 2401040), «підвищення кваліфікації та перепідготовка кадрів у сфері екології, природних ресурсів та водного господарства, підготовка наукових та науково-педагогічних кадрів» (код 2401090) та у зв’язку з цим зазначає про неможливість оцінити ступінь врахування відповідних потреб кожного з міністерств.
Необхідно наголосити, що за своєю суттю законодавча пропозиція не передбачає збільшення загального обсягу видатків державного бюджету, оскільки має на меті розподіл видатків Міністерства енергетики та захисту довкілля України, що реорганізується, між новоутвореними Міністерством енергетики України і Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України, проте технічно законопроект викладено незбалансовано, оскільки у додатку №1 до законопроекту /щодо внесення змін до додатка №3 до Закону/ не виключено показники видатків за відповідальними виконавцями бюджетних програм та бюджетними програмами, які у затвердженому (зі змінами) державному бюджеті на 2020 рік є видатками Міністерства енергетики та захисту довкілля України, а у законопроекті закріплені за Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України. Тобто, за такого викладу показники державного бюджету за видатками будуть розбалансовані на 9,6 млрд грн, у тому числі за загальним фондом - 5,4 млрд грн, спеціальним фондом - 4,2 млрд гривень.
Зважаючи на вимоги бюджетної методології, та відповідно до правил підготовки проектів законів про внесення змін до закону про державний бюджет у додатку №1 до законопроекту /щодо внесення змін до додатка №3 до Закону/ належить включити рядки із зазначенням відповідних кодів бюджетної класифікації, виключивши в них обсяги видатків за всіма показниками, а саме: у складі показників Міністерства енергетики рядки за кодами: 2401090, 2401160, 2401270, 2401500, 2401520, 2401530, 2401560, 2402000, 2402010, 2402020, 2402070, 2402090, 2404000, 2404010, 2404020, 2405000, 2405010, 2407000, 2407010, 2407050, 2407070, 2407090, 2407160, 2407170, 2407800, 2408000, 2408010, 2408070, 2408080, 2408090, 2408110, 2408120, 2408140, 2409000, 2409010 2409060.
Поряд з цим, законопроект містить ряд техніко-юридичних неточностей, а саме необхідно:
- заголовок додатків №№ 1 та 2 до законопроекту узгодити із назвою законопроекту, викладеною у тексті законопроекту, а саме «до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»;
- у додатку №1 до законопроекту у складі видатків Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України у колонці «Код програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету» цифри «2402070» та «2408140» замінити цифрами «2702070» та «2708140»;
- у додатку №2 до законопроекту виключити рядок «Всього», оскільки запропоновані зміни не впливають на загальні показники щодо кредитування з державного бюджету.
На зазначені техніко-юридичні невідповідності також звернуто увагу Міністерством фінансів України у своєму експертному висновку до цього законопроекту.
Також належить звернути увагу, що Верховною Радою України можливий розгляд інших законопроектів щодо внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», якими також змінюватимуться бюджетні показники. Таким чином, потребуватимуть уточнення показники державного бюджету у додатках до нього з урахуванням законопроектів, розглянутих та прийнятих Верховною Радою України до розгляду зазначеного законопроекту.
Загалом щодо законопроекту за реєстр. №3664 необхідно зазначити, що зважаючи на повноваження Кабінету Міністрів України, визначені статтею 116 Конституції України, статтями 2 та 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статтею 42 Бюджетного кодексу України, зокрема щодо забезпечення проведення бюджетної політики, що серед іншого передбачає розробку проектів законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання, та щодо утворення, реорганізації, спрямування і координації роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю, власне Кабінет Міністрів України має здійснити підготовку законодавчої пропозиції про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» у зв’язку із реорганізацією центральних органів виконавчої влади відповідно до прийнятого ним рішення (постанова Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №425) та з урахуванням розподілу граничної чисельності працівників і повноважень відповідних органів влади.
Варто зауважити, що з огляду на вимоги частини другої статті 10 Бюджетного кодексу України програмна класифікація видатків та кредитування державного бюджету формується Міністерством фінансів України за пропозиціями, поданими головними розпорядниками бюджетних коштів, проте у пояснювальній записці до законопроекту відсутня інформація щодо узгодження визначених у законопроекті кодів такої бюджетної класифікації.
Слід наголосити, що відповідно до частини третьої статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України.
З огляду на це, Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку до законопроекту за реєстр. №3664 за результатами проведеної експертизи впливу законопроекту на показники бюджету висловило позицію про підтримку законопроекту із зауваженнями технічного характеру (про що зазначено вище), відмічаючи про те, що норми законопроекту не змінюватимуть загальних показників державного бюджету на 2020 рік.
ГНЕУ в узагальнюючому висновку до цього законопроекту зазначено, що виходячи з вимог пункту 6 статті 116 Конституції України, згідно з яким розробку, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, прийняття рішення щодо внесеного законопроекту має здійснюватися за умови надання позитивного висновку Уряду.
На час розгляду законопроекту висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
Комітет з питань екологічної політики та природокористування за наслідками розгляду на своєму засіданні 17 червня 2020 року законопроекту за реєстр. №3664 прийняв рішення рекомендувати Комітету з питань бюджету внести на розгляд Верховної Ради України пропозицію про прийняття за основу вказаного проекту закону та врахувати при подальшому опрацюванні проекту висловлені зауваження, які стосуються наступного:
- відновлення видатків загального фонду державного бюджету за бюджетною програмою 2401270 «Здійснення природоохоронних заходів, зокрема з покращення стану довкілля» (у обсязі 433,8 млн грн) та бюджетними програмами Державного агентства України з управління зоною відчуження (загалом у обсязі 256,2 млн грн): 2408110 «Підтримка екологічно безпечного стану у зонах відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення» (у обсязі 50 млн грн), 2408120 «Підтримка у безпечному стані енергоблоків та об'єкта "Укриття" та заходи щодо підготовки до зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС» (у обсязі 150 млн грн), 2408140 «Реалізація державного інвестиційного проекту "Відновлення об'єктів транспортної інфраструктури зони відчуження"» (у обсязі 56,2 млн грн), які було скасовано (зменшено) Законом України від 13.04.2020 № 553-IX «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» при створенні у складі державного бюджету фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками;
- збільшення бюджетних призначень Державній службі геології та надр України (загалом на суму 1 053,7 млн грн), у тому числі за бюджетними програмами: 2404010 «Загальне керівництво та управління у сфері геологічного вивчення та використання надр» (на 17,2 млн грн) та 2404020 «Розвиток мінерально-сировинної бази України» (на 1 036,5 млн грн);
- скасування видатків за бюджетною програмою 2401630 «Впровадження Програми реформування та розвитку енергетичного сектора» у сумі 3,2 млн грн, які передбачено на фінансування звіту Ініціативи прозорості у видобувних галузях, та збільшення на відповідну суму видатків Державної служби геології та надр України.
Тобто, загалом Комітет з питань екологічної політики та природокористування пропонує збільшити видатки загального фонду державного бюджету на 1 743,7 млн грн, проте не визначає джерел покриття таких додаткових видатків державного бюджету, як того вимагають частина перша статті 27 Кодексу та частина третя статті 91 Регламенту Верховної Ради України.
Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України висловило позицію про підтримку законопроекту.
Міністерство енергетики України висловило позицію про підтримку законопроекту, водночас за результатами розгляду законопроекту за реєстр. №3664 надало такі пропозиції:
- за бюджетною програмою 2401010 «Загальне керівництво та управління у сфері енергетики» збільшити видатки на заробітну плату (з нарахуваннями) на 9 755,1 тис. грн за рахунок зменшення на таку ж суму видатків за бюджетною програмою 2701010 «Загальне керівництво та управління у сфері захисту довкілля та природних ресурсів»;
- за бюджетною програмою 2401010 «Загальне керівництво та управління у сфері енергетики» збільшити бюджетні призначення на 19 400 тис. грн (для відшкодування невикористаної відпустки працівникам Мінекоенерго при переведенні до новоутвореного Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України – 17 900 тис. грн, для проведення комплексу заходів з технічного захисту інформації у виробничих приміщеннях – 1 500 тис. грн) за рахунок зменшення на зазначену суму бюджетних призначень за бюджетною програмою 2401070 «Заходи з ліквідації неперспективних вугледобувних підприємств».
Пропозиції Міністерства енергетики України загалом передбачають збільшення видатків за бюджетною програмою 2401010 «Загальне керівництво та управління у сфері енергетики» (на 29 155,1 тис. грн для видатків на заробітну плату (з нарахуваннями) та проведення заходів з технічного захисту інформації) за рахунок зменшення видатків за бюджетними програмами 2701010 «Загальне керівництво та управління у сфері захисту довкілля та природних ресурсів» (на 9 755,1 тис. грн) та 2401070 «Заходи з ліквідації неперспективних вугледобувних підприємств» (на 19 400 тис. грн).
До Комітету надійшло звернення народних депутатів України Трухіна О.М., Саламахи О.І. та інших до листа Керівника Апарату Верховної Ради України Штучного В.В. щодо врахування при опрацюванні зазначеного законопроекту такої пропозиції:
- у додатку №1 /зміни до додатка №3/ відобразити зміни по загальному фонду державного бюджету щодо:
збільшення за бюджетною програмою 0111020 «Обслуговування та організаційне, інформаційно-аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Верховної Ради України» видатків споживання на 55 266 тис. грн, у тому числі оплату праці – 45 300 тис. грн, за рахунок зменшення за бюджетною програмою 3511380 «Фонд боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, та її наслідками» видатків на 55 266 тис. гривень.
Відповідно необхідно включити рядки «Всього» та за кодами 0110000, 0111000, 0111020, 3510000, 3511000, 3511380 в яких відобразити зазначені зміни з урахуванням чинної редакції Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» та змін, внесених до нього до розгляду зазначеного законопроекту.
За наслідками розгляду проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (реєстр. № 3664 від 15.06.2020), поданий народними депутатами України Бондаренком О.В., Криворучкіною О.В. та іншими, Комітет з питань бюджету ухвалив рішення рекомендувати Верховній Раді України за результатами розгляду у першому читанні прийняти його за основу та в цілому як закон з урахуванням пропозицій, викладених у листі – висновку Комітету до цього законопроекту.
Відповідно, у разі прийняття даного законопроекту Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні на підпис Голові Верховної Ради України відповідного закону належить внести до нього необхідні техніко-юридичні уточнення, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо цього законопроекту.