Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 14 квітня 2021 року (протокол № 85) розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо збільшення видатків на забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами (реєстр. № 5304 від 25.03.2021 р.), поданий народними депутатами України Демченком С.О., Костіним А.Є. та іншими.
І. До Комітету надійшов на розгляд проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо збільшення видатків на забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами за реєстр. № 5304 /далі – законопроект/.
Законопроектом запропоновано внести зміни до:
додатка № 3 «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2021 рік» до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» /далі – Закон/, передбачивши за загальним фондом державного бюджету збільшення для Державної судової адміністрації України /далі – ДСА/ видатків споживання за бюджетною програмою «Здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ правосуддя» (код 0501020) на 600.000 тис. грн (з них оплата праці – на 412.391,5 тис. грн) та зменшення для Міністерства молоді та спорту України /далі – Мінмолодьспорт/ видатків споживання на 600.000 тис. грн за бюджетною програмою «Підготовка та участь національних збірних команд в Паралімпійських і Дефлімпійських іграх» (код 3401120);
додатка № 7 «Розподіл видатків Державного бюджету України на 2021 рік на забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя» до Закону, виклавши такий додаток у новій редакції, в якій за загальним фондом державного бюджету передбачено відповідне збільшення для ДСА видатків споживання за бюджетною програмою «Здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ правосуддя» (код 0501020) загалом на 600.000 тис. грн (з них оплата праці – на 412.391,5 тис. грн), у т.ч. для: апеляційних загальних судів – на 37.089 тис. грн, апеляційних господарських судів – на 7.649,5 тис. грн, апеляційних адміністративних судів – на 10.377,1 тис. грн, територіальних управлінь ДСА та місцевих судів – на 544.884,4 тис. грн, а також у двох рядках щодо видатків територіального управління ДСА в Волинській області передбачено зміну назв двох судів, а саме: слова «Камінь-Каширський районний суд» змінено словами «Камінь-Каширський окружний суд», слова «Ківерцівський районний суд» – словами «Ківерцівський окружний суд» (при цьому ДСА підтвердила необхідність таких змін назв судів).
У пояснювальній записці до законопроекту вказано, що:
на 2021 рік заявлене фінансове забезпечення системи правосуддя складає лише 38,4% від потреби, при цьому визначених бюджетом коштів не вистачає на виплату зарплати працівникам апаратів місцевих та апеляційних судів, навіть в межах законодавчо встановлених обов’язкових мінімальних виплат, а також на поточні видатки (поштові відправлення, комунальні платежі, оренду тощо);
метою прийняття законопроекту є забезпечення конституційних прав працівників апарату місцевих та апеляційних судів на оплату праці шляхом приведення обсягу видатків на виплату зарплати працівникам судів у відповідність до мінімального рівня видатків на виплату зарплат для зазначених працівників з урахуванням обов’язкових мінімальних виплат, встановлених Законом України «Про державну службу», а також часткове забезпечення поточних витрат;
запропоновані законопроектом зміни дозволять частково врегулювати питання оплати праці працівників апарату місцевих та апеляційних судів на рівні обов’язкових виплат.
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту та опрацювання експертних висновків до нього.
Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України необхідно розглянути питання щодо доцільності включення законопроекту до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту у першому читанні.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту висловлює окремі зауваження до нього та зазначає про доцільність отримання висновку Уряду, зважаючи, що відповідно до пункту 6 статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ розробку та забезпечення виконання затвердженого державного бюджету віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.
Згідно з частиною третьою статті 52 Кодексу проект закону про внесення змін до закону про державний бюджет може розглядатися у Верховній Раді України лише у разі наявності експертного висновку Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/. Принагідно слід зазначити, що серед умов внесення змін до закону про державний бюджет (визначених частиною першою статті 52 Кодексу) є необхідність оптимізації структури витрат державного бюджету в межах загального обсягу видатків та надання кредитів, затвердженого законом про державний бюджет, для забезпечення ефективного виконання державного бюджету. Предмет регулювання законопроекту узгоджується з вказаною умовою.
На запит від Комітету щодо надання експертних висновків до законопроекту свою позицію висловили Мінфін, ДСА, Мінмолодьспорт.
Мінфін у своєму висновку до законопроекту зазначає, що його прийняття матиме вплив на показники державного бюджету, при цьому не потребує додаткового фінансового забезпечення у поточному бюджетному періоді, а також зауважує, що законопроект потребує редакційного доопрацювання.
ДСА зазначає, що підтримує законопроект, однак констатує, що це лише частково дозволить вирішити питання щодо оплати праці працівників апаратів судів та створення належних умов для функціонування судів, але не вирішить проблему в цілому.
Мінмолодьспорт повідомляє, що за бюджетною програмою 3401120 «Підготовка і участь національних збірних команд в Паралімпійських і Дефлімпійських іграх» дійсно утворилася економія коштів, але звертає увагу, що наразі розробляє проект розпорядження щодо перерозподілу таких коштів в межах бюджетних програм Мінмолодьспорту.
На час розгляду у Комітеті законопроекту висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.
ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного часу попередньо опрацьовано законопроект, проаналізовано висновки до нього і звернуто увагу на таке.
1. Щодо правових підстав розробки законопроекту слід звернути увагу на деякі законодавчі норми.
Насамперед, відповідно до частини першої статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів.
Законом України «Про судоустрій і статус суддів» серед іншого визначено, що:
забезпечення функціонування судової влади передбачає: окреме визначення у державному бюджеті видатків на утримання судів не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення правосуддя відповідно до закону; законодавче гарантування повного і своєчасного фінансування судів /частина друга статті 146/;
фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів державного бюджету /частина друга статті 148/;
функції головного розпорядника коштів державного бюджету щодо фінансового забезпечення діяльності місцевих, апеляційних судів та функціонування органів і установ правосуддя здійснює ДСА, а функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів здійснюють територіальні управління ДСА /частини третя і четверта статті 148/;
видатки кожного місцевого та апеляційного суду всіх видів та спеціалізації, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів, Служби судової охорони та ДСА визначаються у державному бюджеті в окремому додатку /частина шоста статті 148/.
Нормами Кодексу /пунктом 8 частини першої статті 2, частин першої і другої статті 23, частиною першою статті 30/ встановлено, що будь-які видатки державного бюджету здійснюються відповідно до бюджетних призначень, встановлених законом про державний бюджет. При цьому згідно з вимогами частини одинадцятої статті 23 Кодексу забороняється без внесення змін до закону про державний бюджет збільшення бюджетних призначень за загальним та спеціальним фондами державного бюджету на: оплату праці працівників бюджетних установ за рахунок зменшення інших видатків; видатки за бюджетними програмами, пов'язаними з функціонуванням органів державної влади, за рахунок зменшення видатків за іншими бюджетними програмами.
Пунктом 9 розділу «Прикінцеві положення» Закону доручено Кабінету Міністрів України за підсумками виконання державного бюджету у першому кварталі 2021 року, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету та оцінювання обґрунтованості додаткової потреби у бюджетних коштах, розглянути питання щодо збільшення видатків, зокрема, на забезпечення діяльності органів судової влади.
2. Законопроектом не передбачається збільшення загального обсягу видатків державного бюджету на 2021 рік, оскільки пропонується здійснити в межах загального обсягу видатків загального фонду державного бюджету перерозподіл видатків за бюджетними програмами ДСА і Мінмолодьспорту.
Загалом положення законопроекту підготовлено збалансовано щодо показників видатків державного бюджету. Однак, для забезпечення узгодженості підсумкових показників видатків з показниками видатків ДСА і Мінмолодьспорту, зміненими законопроектом, необхідно у додатку № 1 до нього /щодо змін до додатка № 3 до Закону/ включити рядок «Всього:» з затвердженими підсумковими показниками видатків державного бюджету, передбачивши їх уточнення за загальним фондом шляхом збільшення видатків на оплату праці на 412.391,5 тис. грн, на що також вказує Мінфін.
У державному бюджеті на 2021 рік визначено видатки за зазначеними у законопроекті бюджетними програмами:
«Здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ правосуддя» (код 0501020) у сумі 15.650.162,4 тис. грн, у т.ч. за загальним фондом – 13.150.162,4 тис. грн, за спеціальним фондом – 2.500.000 тис. грн;
«Підготовка і участь національних збірних команд в Паралімпійських і Дефлімпійських іграх» (код 3401120) у сумі 2.359.928 тис. грн (за загальним фондом).
При цьому видатки спеціального фонду державного бюджету за бюджетною програмою 0501020 на 2021 рік у сумі 2,5 млрд грн (з них на оплату праці – у сумі 1.240.821,8 тис. грн) передбачені з огляду на норми пункту 5 частини третьої статті 29 та пункту 5 частини четвертої статті 30 Кодексу (згідно з якими судовий збір та надходження від звернення застави у дохід держави зараховуються до спеціального фонду державного бюджету і спрямовуються на забезпечення здійснення судочинства та функціонування органів судової влади).
За даними звітності Казначейства України за січень-лютий 2021 р. проведено видатки державного бюджету за бюджетними програмами:
код 0501020 – у сумі 2.038,44 млн грн, у т.ч. за загальним фондом – 1.706,95 млн грн, або 95,7% плану на звітний період та 13% бюджетних призначень, за спеціальним фондом – 331,49 млн грн, або 13,3% бюджетних призначень;
код 3401120 – у сумі 18,39 млн грн (за загальним фондом), або 44,1% плану на звітний період та 0,8% бюджетних призначень.
3. Відповідно до вимог частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктам права законодавчої ініціативи належить додати до законопроекту фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), проте у пояснювальній записці до законопроекту немає пояснень та розрахунків щодо запропонованих змін обсягів видатків за бюджетними програмами, на що також звертає увагу ГНЕУ. Крім того, ГНЕУ заважує, що до законопроекту не надано інформації, зокрема, щодо:
рівня врахування відповідних потреб за бюджетною програмою «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя» (код 0501020) у розрізі відповідних місцевих, апеляційних судів та органів і установ системи правосуддя при плануванні та затвердженні видатків на 2021 рік;
реальної потреби у додаткових бюджетних коштах, необхідних для збільшення зарплати працівникам відповідно до вимог Закону України «Про державну службу» у розрізі місцевих, апеляційних судів та органів і установ системи правосуддя;
реальної потреби у додаткових бюджетних коштах, необхідних для фінансового забезпечення поточних витрат (крім зарплати) у розрізі місцевих, апеляційних судів та органів і установ системи правосуддя з відповідною деталізацією за напрямками витрат;
можливості та наслідків зменшення видатків за бюджетною програмою «Підготовка і участь національних збірних команд в Паралімпійських і Дефлімпійських іграх» (код 3401120).
З приводу вищезазначених зауважень ГНЕУ необхідно звернути увагу на наведені у листі ДСА пояснення, насамперед:
на 2021 рік визначені Законом бюджетні призначення для ДСА як головного розпорядника коштів державного бюджету становлять 38,4% від потреби;
зокрема, затверджений обсяг видатків на оплату праці дозволяє виплатити середню зарплату працівникам всіх апаратів судів у розмірі 9750 грн, а з урахуванням обов’язкових складових зарплати (без врахування стимулюючих виплат) її середній рівень у судах має складати 10255 грн, відповідно дефіцит видатків на оплату праці працівників апаратів судів лише на виплату основних складових зарплати складає 144,2 млн грн;
запропоноване законопроектом збільшення видатків на оплату праці на 412,4 млн грн та нарахування на зарплату на 90,7 млн грн дасть змогу забезпечити виплату середньої зарплати працівникам апаратів судів у сумі 10926 грн;
законопроектом передбачено збільшення інших поточних видатків на здійснення правосуддя у сумі 96,9 млн грн, при тому що розрахункова потреба на ці цілі складає 1511 млн грн, з якої на 2021 рік забезпечено 486,5 млн грн.
Мінфін відмічає, що реалізація положень законопроекту буде здійснюватися у межах економії коштів за бюджетною програмою «Підготовка і участь національних збірних команд в Паралімпійських і Дефлімпійських іграх» (код 3401120).
Мінмолодьспорт підтверджує економію коштів за бюджетною програмою 3401120, пояснюючи її утворення у зв’язку з рішенням, прийнятим Організаційним Комітетом літніх Дефлімпійських ігор 2021 року про перенесення проведення XXIV літних Дефлімпійських ігор на травень 2022 року у місті Кашіас-ду-Сул (Бразилія). Однак Мінмолодьспорт зауважує, що зважаючи на пункт 7 частини п'ятої статті 22 Кодексу (згідно з яким головний розпорядник бюджетних коштів здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів) та враховуючи, що видатки за бюджетними програмами Мінмолодьспорту не забезпечені в повному обсязі відповідно до бюджетного запиту на 2021 рік, наразі розробляється проект розпорядження щодо перерозподілу вільних коштів в межах бюджетних програм Мінмолодьспорту.
У зв’язку з цим, варто зазначити, що згідно з даними паспорту бюджетної програми на 2021 рік за кодом 3401120 «Підготовка і участь національних збірних команд в Паралімпійських і Дефлімпійських іграх» (затвердженого наказом Мінмолодьспорту від 05.02.2021 р. № 367 і розміщеного на офіційному сайті Мінмолодьспорту) у межах загального обсягу видатків за цією програмою (2359,93 млн грн) на заходи, пов’язані з XXIV літніми Дефлімпійськими іграми, передбачено спрямувати 1332,82 млн грн, у т.ч. за такими напрямами використання бюджетних коштів: проведення в Україні та за кордоном навчально-тренувальних зборів заключного етапу підготовки спортсменів-кандидатів до складу національної збірної команди України до участі у таких іграх (146,47 млн грн), забезпечення участі національної збірної команди України у таких іграх (70,66 млн грн), забезпечення роботи штабу таких ігор (1,89 млн грн), виплата винагород спортсменах-чемпіонам і призерам таких ігор та їх тренерам (1113,8 млн грн).
4. Законопроект потребує внесення техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення у відповідність до вимог нормопроектувальної техніки (у т.ч. щодо оформлення законопроектів про внесення змін до закону про державний бюджет), зокрема:
пункти 1 і 2 розділу І законопроекту необхідно об’єднати та викласти в оновленій редакції (на що також звертає увагу Мінфін), при цьому вказавши, що додаток № 7 до Закону викладається у новій редакції;
назву додатка № 1 до законопроекту слід викласти в такій редакції: «Зміни до додатка № 3 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" "Розподіл видатків Державного бюджету України на 2021 рік"»;
додаток № 2 до законопроекту має бути викладено як додаток № 7 до Закону у новій редакції.
Крім того, Верховна Рада України найближчим часом може розглянути інші законопроекти щодо внесення змін до Закону (насамперед, йдеться про законопроект за реєстр. № 5197-2), відтак у разі їх прийняття до розгляду даного законопроекту залежно від сутності внесених змін до Закону окремі положення та показники законопроекту можуть потребувати уточнення з метою забезпечення узгодженості правових норм.
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» щодо збільшення видатків на забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами (реєстр. № 5304 від 25.03.2021 р.), поданий народними депутатами України Демченком С.О., Костіним А.Є. та іншими, включити до порядку денного п’ятої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон з урахуванням таких редакційних та техніко-юридичних пропозицій:
1) розділ І викласти в такій редакції «1. Внести зміни до додатків № 3 та № 7 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» (із змінами, внесеними Законом України від 29 січня 2021 року № 1158-IX) відповідно до додатків № 1 та № 2 до цього Закону, виклавши додаток № 7 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» у новій редакції.»;
2) у розділі ІІ абзац перший виключити, а пункт 1 вважати пунктом 2;
3) у додатку № 1:
назву викласти у такій редакції: «Зміни до додатка № 3 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" "Розподіл видатків Державного бюджету України на 2021 рік"»;
включити рядок «Всього:» з затвердженими підсумковими показниками видатків державного бюджету, передбачивши їх уточнення за загальним фондом шляхом збільшення видатків на оплату праці на 412.391,5 тис. грн /для узгодження підсумкових показників із зміненими законопроектом показниками видатків ДСА і Мінмолодьспорту/;
4) додаток № 2 викласти як додаток № 7 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» у новій редакції;
5) внести необхідні редакційні і техніко-юридичні правки (включаючи відповідні уточнення у разі прийняття інших законопроектів щодо внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» до розгляду зазначеного законопроекту).
Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 5304 Комітету з питань бюджету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести до нього необхідні редакційні і техніко-юридичні правки, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо зазначеного законопроекту.