Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 02 грудня 2021 року розглянув проект Закону України про Державний бюджет України на 2022 рік (реєстр. № 6000 від 01.12.2021 р.), підготовлений Кабінетом Міністрів України до другого читання.
Відповідно до частини першої статті 158 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ та пункту 2 Постанови Верховної Ради України від 02.11.2021 р. № 1837-ІX «Про висновки та пропозиції до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2022 рік» Кабінету Міністрів доручено підготувати та у двотижневий строк з дня набрання чинності цією Постановою (тобто не пізніше 16 листопада п.р.) подати до Верховної Ради законопроект про державний бюджет на 2022 рік, підготовлений до другого читання відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України /далі – Бюджетні висновки/ разом з порівняльною таблицею щодо їх врахування з вмотивованими поясненнями стосовно неврахованих положень Бюджетних висновків, а також з порівняльною таблицею і поясненнями щодо відмінностей положень і показників такого законопроекту порівняно з редакцією, що подавалася Кабінетом Міністрів на перше читання.
Згідно з частиною другою статті 158 Регламенту поданий Кабінетом Міністрів законопроект про державний бюджет, підготовлений Кабінетом Міністрів до другого читання (разом із супровідними документами до нього), надається народним депутатам України не пізніш як за 10 днів до розгляду питання на пленарному засіданні Верховної Ради. Поряд з тим, згідно з частиною третьою статті 158 Регламенту після подання Кабінетом Міністрів такого законопроекту Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ готує висновок щодо врахування у такому законопроекті Бюджетних висновків, при цьому пропозиції народних депутатів, комітетів до такого законопроекту, підготовленого до другого читання, не розглядаються.
Поряд з тим, частиною шостою статті 159 Регламенту визначено, що закон про державний бюджет приймається Верховною Радою до 1 грудня року, що передує плановому.
Кабінетом Міністрів у встановлені строки не подано відповідний законопроект, натомість Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ поінформувало Комітет (лист від 16.11.2021 р. № 04110-02-3/34957), що у Мінфіні продовжується робота з доопрацювання законопроекту про Державний бюджет України на 2022 рік до другого читання, зважаючи, зокрема, що спільно з головними розпорядниками коштів державного бюджету додатково опрацьовуються відхилені пропозиції народних депутатів України та комітетів Верховної Ради, Міжвідомчою комісією з питань державних інвестиційних проектів не здійснено розподіл державних капітальних вкладень між відповідними бюджетними програмами головних розпорядників коштів державного бюджету, а також законопроект про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень за реєстр. № 5600 /далі – законопроект № 5600/ Верховною Радою прийнято лише у І читанні (01.07.2021 р.).
На засіданні Погоджувальної ради депутатських фракцій і груп 29 листопада 2021 р. Головою Верховної Ради доручено Комітету оперативно і невідкладно розглянути доопрацьований законопроект (як тільки він надійде до Верховної Ради) на предмет врахування Бюджетних висновків та підготувати для розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради (лист від 29.11.2021 р. № 11/8-2021/369915 (727829)).
Кабінет Міністрів 1 грудня 2021 р. подав проект Закону України про Державний бюджет України на 2022 рік, підготовлений до другого читання (реєстр. № 6000) /далі – доопрацьований законопроект/, на розгляд Верховної Ради (лист КМУ від 01.12.2021 р. № 39071/0/2-21). У складі супровідних матеріалів до доопрацьованого законопроекту надано порівняльні таблиці щодо відмінностей його положень і відповідних показників порівняно із законопроектом, поданим на І читання.
Доопрацьований законопроект зареєстровано в Апараті Верховної Ради 1 грудня 2021 р. та став публічно доступним в електронному вигляді об 11 годині. Тому Комітет обмежено у часі для проведення ретельного і детального аналізу доопрацьованого законопроекту, включаючи стан врахування Бюджетних висновків.
Загалом щодо доопрацьованого законопроекту у межах відведених стислих строків його розгляду належить зауважити таке.
Оцінка стану врахування Урядом Бюджетних висновків у доопрацьованому законопроекті свідчить, що:
щодо частини 1 (пропозиції): з 16 пропозицій (пунктів і підпунктів) враховано 12 пропозицій (75%), враховано частково 1 пропозицію (6,3%) і не враховано 3 пропозицій (18,7%);
щодо частини 2 (доручення): з 186 доручень (пунктів і підпунктів) враховано 32 доручення (17,2%), враховано частково 42 доручення (22,6%) і не враховано 112 доручень (60,2%).
Загальні показники проекту державного бюджету на 2022 рік у доопрацьованому законопроекті змінено порівняно з проектом, поданим на І читання, таким чином:
доходи збільшено на 54.733,55 млн грн /або на 4,3%/, у т.ч. за загальним фондом – на 50.039,9 млн грн, спеціальним фондом – на 4.693,6 млн грн;
видатки збільшено на 55.733,5 млн грн /або на 3,9%/, у т.ч. за загальним фондом – на 50.039,9 млн грн, за спеціальним фондом – на 5.693,6 млн грн;
надання кредитів зменшено на 207,8 млн грн /або на 0,9%/ (за спеціальним фондом);
дефіцит (фінансування) збільшено на 792,1 млн грн /або на 0,4%/ (за спеціальним фондом). Таким чином, граничний обсяг дефіциту державного бюджету пропонується встановити на рівні 3,5% прогнозного ВВП, але такий рівень не відповідає вимогам абзаців другого і третього частини першої статті 14 Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ щодо визначення граничного обсягу дефіциту державного бюджету не вище 3% ВВП. У зв’язку з цим, абзацом другим пункту 3 розділу «Прикінцеві положення» доопрацьованого законопроекту пропонується зупинити на 2022 рік дію вищенаведених норм Кодексу.
У доопрацьованому законопроекті порівняно із проектом, поданим на І читання, пропонується не змінювати розміри мінімальної зарплати та прожиткового мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць (у т.ч. для основних соціальних і демографічних груп населення). Отже не враховано п. 2.10 ч. 2 Бюджетних висновків щодо можливого подальшого підвищення у 2022 році державних соціальних стандартів.
Під час доопрацювання проекту державного бюджету на 2022 рік до ІІ читання Урядом не змінювалися основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку на 2022 рік (схвалені постановою КМУ від 31.05.2021 р. № 586), на яких розраховано бюджетні показники, при тому що за експертною оцінкою окремі прогнозні макропоказники вбачаються досить оптимістичними.
Щодо доходів проекту державного бюджету на 2022 рік у доопрацьованому законопроекті порівняно з проектом, поданим на І читання, внесено такі зміни, зокрема:
відповідно до п. 1.5 ч. 1 і п. 2.4 ч. 2 Бюджетних висновків, серед іншого, за загальним фондом збільшено показники щодо: податку на прибуток підприємств (на 21,1 млрд грн); рентної плати за користування надрами для видобування нафти (на 1,26 млрд грн) та природного газу (на 22,7 млрд грн); ПДВ з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування (на 13,3 млрд грн) та з ввезених на митну територію України товарів (на 6,5 млрд грн); акцизного податку з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (на 625 млн грн) та з ввезених на митну територію підакцизних товарів (продукції) (на 2,09 млрд грн).
Верховною Радою 30.11.2021 р. прийнято в цілому законопроект № 5600, однак у супровідних матеріалах до доопрацьованого законопроекту не наведено пояснень щодо стану врахування положень законопроекту № 5600 у показниках доходів доопрацьованого проекту державного бюджету на 2022 рік за видами податків, незважаючи на наявність відповідного доручення у п. 2.3 ч. 2 Бюджетних висновків. Отже, залежно від зміни положень законопроекту № 5600 (відносно редакції, поданої Урядом на І читання) можуть з’явитися підстави для додаткового збільшення відповідних показників доходів проекту державного бюджету на 2022 рік;
відповідно до п. 2.19 ч. 2 Бюджетних висновків – за загальним фондом зменшено план щодо податку та збору на доходи фізичних осіб (на 10,9 млрд грн) у зв’язку із зменшенням на 4% частки зарахування такого податку до державного бюджету /згідно з новою статтею 28 доопрацьованого законопроекту/;
відповідно до п. 2.6 ч. 2 Бюджетних висновків – за спеціальним фондом збільшено на 4,17 млрд грн в частині джерел державного дорожнього фонду.
Водночас, за ініціативою Уряду за загальним фондом зменшено надходження коштів, що перераховуються НБУ відповідно до Закону України «Про Національний банк України» (на 10,85 млрд грн).
Щодо боргових показників і фінансування проекту державного бюджету на 2022 рік у статтях 5 і 6 доопрацьованого законопроекту за ініціативою Уряду виключено граничні обсяги гарантованого державою боргу та надання державних гарантій, що містить ризики фінансової стійкості і боргової безпеки та може призвести до значного додаткового боргового навантаження на державний бюджет. Довідково: у проекті, поданому на І читання, зазначені показники передбачалися в обсязі 367,98 млрд грн і 78,2 млрд грн.У зв’язку з цим у доопрацьованому законопроекті передбачено положення щодо зупинення дії абзацу першого та другого частини першої статті 18 Кодексу.
Зазначене не відповідає вимогам Кодексу, зокрема, щодо: визначення граничного обсягу гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій /абзац перший частини першої статті 17, абзац перший частини першої статті 18 та пункт 2 частини першої статті 40/; визначення граничного обсягу надання державних гарантій не вище 3% планових доходів загального фонду державного бюджету /абзац другий частини першої статті 18/; дотримання граничної величини (60% ВВП) загального обсягу державного боргу і гарантованого державою боргу /частина друга статті 18/.
У доопрацьованому законопроекті не враховано п. 2.2 ч. 2 Бюджетних висновків щодо уточнення редакції частини другої статті 4 законопроекту в частині можливості здійснення перерозподілу видатків бюджету і надання кредитів з бюджету між бюджетними програмами, пов’язаними з реалізацією інвестиційних проектів за рахунок кредитів (позик), залучених державою від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій, без зміни граничних обсягів дефіциту державного бюджету і державного боргу.
Щодо видатків проекту державного бюджету на 2022 рік у доопрацьованому законопроекті потрібно зазначити, що:
збільшено (передбачено) видатки з урахуванням Бюджетних висновків та відповідно до нових пропозицій Уряду порівняно з проектом, поданим на І читання, серед іншого:
– збільшено видатки загального фонду на безпеку і оборону на 3,7 млрд грн. Відповідно до п. 2.14 ч. 2 Бюджетних висновків у доопрацьованому законопроекті загальний ресурс на національну безпеку і оборону визначено в обсязі 286,6 млрд грн (загальний фонд – 253,98 млрд грн, спеціальний фонд – 12,65 млрд грн, державні гарантії – 20 млрд грн), або 5,34% прогнозного ВВП. Разом з тим, згідно з рішенням РНБО від 17.09.2021 р. «Про пропозиції до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України» (введеним в дію Указом Президента України від 20.09.2021 р. № 477) доручено Кабінету Міністрів під час доопрацювання законопроекту передбачити, зокрема, видатки на забезпечення національної безпеки і оборони в обсязі не менше 5,95% ВВП та не менше 319,4 млрд грн;
– передбачено видатки на здійснення заходів, направлених на соціальну підтримку у зв’язку із запровадженням на території окремих регіонів обмежувальних протиепідемічних заходів, що призвели до тимчасового зупинення діяльності суб'єктів господарювання, у сумі 3 млрд грн;
– збільшено видатки на підвищення зарплати медичним працівникам державних закладів охорони здоров’я за бюджетними програмами відповідних головних розпорядників бюджетних коштів з метою забезпечення виконання Указу Президента України від 18.06.2021 р.№ 261 "Про заходи щодо підвищення конкурентоспроможності закладів охорони здоров’я та забезпечення додаткових гарантій для медичних працівників" на 2,05 млрд грн;
– передбачено видатки на реалізацію Загальнодержавної цільової соціальної програми "Питна вода України" на 2022 – 2026 роки" у сумі 1 млрд грн;
не враховано п. 1.3 ч. 1 Бюджетних висновків щодо виключення статті 25 проекту, поданого на І читання, та видатків за загальним фондом за бюджетною програмою «Державні капітальні вкладення на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів» (код 1211120) у сумі 2,7 млрд грн із збільшенням зазначених видатків до 4,04 млн грн та їх розподілом на підставі рішення Міжвідомчої комісії з питань державних інвестиційних проектів відповідно до вимог статті 33-1 Кодексу. Таке положення (стаття 24 доопрацьованого законопроекту) не відповідає нормам Кодексу (зокрема, вищезгаданим у цій статті, а також частині другій статті 23 і пункту 5 частини першої статті 40 щодо встановлення бюджетних призначень законом про державний бюджет, частині шостій статті 23 щодо передачі бюджетних призначень за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом).
В рамках здійснення парламентського контролю відповідно до п. 1.4 і пп. 1.6.8 п. 1.6 ч. 1 Бюджетних висновків у доопрацьованому законопроекті передбачено нові статті 25–27 щодо окремих бюджетних програм у сфері освіти, спорту, соціально-економічного розвитку – шляхом залучення народних депутатів України з профільних комітетів до участі у відповідних комісіях міністерств.
Щодо деяких питань міжбюджетних відносин на 2022 рік у доопрацьованому законопроекті варто зазначити, що:
особливістю взаємовідносин державного і місцевих бюджетів стало врахування відповідно до статей 28 і 29 законопроекту положень Меморандуму про взаєморозуміння щодо врегулювання проблемних питань у сфері постачання теплової енергії та постачання гарячої води в опалювальному періоді 2021/2022 рр. шляхом спрямування до бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад (крім бюджету м. Києва) додатково податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) на відповідній території, у розмірі 4% та передбачення додаткової дотації на проведення розрахунків протягом опалювального періоду за комунальні послуги та енергоносії, які споживаються установами, організаціями, підприємствами, що утримуються за рахунок відповідних місцевих бюджетів, у сумі 1,48 млрд грн;
загалом трансферти з державного бюджету місцевим бюджетам збільшено на 21,2 млрд грн порівняно з проектом, поданим на І читання (у т.ч. за загальним фондом – на 19,6 млрд грн, за спеціальним фондом – на 1,6 млрд грн);
відповідно до п. 2.20 та п.2.21 ч. 2 Бюджетних висновків у додатку № 5 до доопрацьованого законопроекту уточнено розподіл базової і реверсної дотації, враховуючи зміни чисельності населення територіальних громад, зміни у місцезнаходженні суб’єктів господарювання – платників податків та обсягів сплачених податків (податку на прибуток підприємств та податку на доходи фізичних осіб), підтверджених органами стягнення, відповідно до статті 100 Кодексу, а також освітньої субвенції з урахуванням зміни параметрів, що застосовуються при її розрахунку. Як наслідок, збільшено базову і реверсну дотації відповідно на 3 млн грн і 1,6 млн грн, обсяг освітньої субвенції збережено на рівні показників, поданих на І читання, хоча збільшився резерв коштів, який утворюється у складі такої субвенції відповідно до частини третьої статті 103-2 Кодексу (на 353,9 млн грн).
Загалом у супровідних матеріалах до доопрацьованого законопроекту не наведено належного фінансово-економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та інформації про нормативно-правові підстави щодо нових положень і показників доопрацьованого законопроекту (або інших відмінностей порівняно з проектом, поданим на І читання), які не пов’язані з реалізацією Бюджетних висновків.
За підсумками розгляду даного питання (включаючи розгляд неврахованих або частково врахованих Урядом положень Бюджетних висновків та додаткових пропозицій до доопрацьованого законопроекту) за участю уповноважених представників Мінфіну і Рахункової палати Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про Державний бюджет України на 2022 рік (реєстр. № 6000 від 01.12.2021 р.), підготовлений Кабінетом Міністрів України до другого читання, за результатами розгляду прийняти у другому читанні та в цілому як закон з урахуванням пропозицій Комітету з питань бюджету щодо змін до законопроекту, викладених у листі-висновку Комітету і погоджених з Міністерством фінансів України.