Комітет Верховної Ради України

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні 26 січня 2022 року розглянув питання про підготовку до другого читання проекту Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо врегулювання бюджетних відносин під час реалізації договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійних договорів (реєстр. № 5090).

Проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо врегулювання бюджетних відносин під час реалізації договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійних договорів (реєстр. № 5090 від 17.02.2021 р.), поданий Кабінетом Міністрів України /далі – законопроект № 5090/, прийнято 20 травня 2021 року Верховною Радою України у першому читанні за основу з дорученням Комітету доопрацювати законопроект № 5090 з урахуванням пропозицій і поправок суб’єктів права законодавчої ініціативи, пропозицій, висловлених у висновку Комітету від 28 квітня 2021 року (йдеться про висновок Комітету щодо підготовки законопроекту № 5090 до розгляду у першому читанні згідно з рішенням Комітету від 28.04.2021 р. (протокол № 86) /далі – висновок Комітету від 28.04.2021 р./) відповідно до частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/, та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні (згідно з Постановою Верховної Ради України від 20.05.2021 р. № 1465-ІХ).

Згідно з пояснювальною запискою законопроект № 5090 має на меті забезпечення практичного застосування норм законів України «Про державно-приватне партнерство» та «Про концесію» для усіх сфер діяльності в частині врегулювання фінансових питань, зокрема, надання державної підтримки здійснення державно-приватного партнерства /далі – ДПП/ в реалізації суспільно значущих проектів на умовах ДПП, у т.ч. концесії, а також забезпечення умов для зростання обсягу залучених інвестицій для модернізації і створення нової інфраструктури та надання якісних суспільно значущих послуг. Законопроектом № 5090 передбачається внести зміни до окремих норм Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ з набранням їх чинності з 1 січня 2022 року, насамперед щодо: визначення терміну «довгострокове зобов’язання у рамках здійснення державно-приватного партнерства (концесії)» /далі – довгострокове зобов’язання у рамках ДПП/, процедур планування і здійснення видатків бюджету на виконання довгострокових зобов’язань у рамках ДПП (включаючи встановлення обмежень щорічних обсягів таких видатків), особливостей врегулювання бюджетних питань в частині ДПП щодо автомобільних доріг загального користування, порядку зарахування до бюджетів платежів, пов’язаних з ДПП.

Частиною першою статті 116 Регламенту визначено, що: пропозиції і поправки до законопроекту, який готується до другого читання, вносяться в 14-денний строк після дня прийняття законопроекту за основу, а також можуть вноситися лише до того тексту законопроекту (розділів, глав, статей, їх частин, пунктів, підпунктів, абзаців, речень), який прийнятий Верховною Радою за основу; головний комітет, як виняток, може прийняти рішення про врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших структурних частин законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні, якщо про необхідність їх внесення було зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу Апарату Верховної Ради (такі пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання законопроекту) і оголошено головуючим на пленарному засіданні під час розгляду такого законопроекту у першому читанні.

Відповідно до статті 116 Регламенту у встановлені строки /не пізніше 3 червня 2021 року/ до Комітету надійшли пропозиції щодо законопроекту № 5090, згруповані та узагальнені у відповідній порівняльній таблиці у кількості 154 пропозицій. При цьому більшість поданих пропозицій передбачають внесення змін до тексту законопроекту № 5090, а також до інших норм Кодексу згідно з пропозиціями і зауваженнями, наведеними у висновку Комітету від 28.04.2021 р., відтак відповідають вимогам частини першої статті 116 Регламенту і Постанові Верховної Ради України від 20.05.2021 р. № 1465-ІХ. Однак декілька поданих пропозицій безпосередньо не стосуються предмету правового регулювання законопроекту № 5090.

Крім того, згідно з пунктом 4 частини першої статті 15 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» комітет Верховної Ради України при здійсненні законопроектної функції має право вносити пропозиції і поправки під час розгляду на своєму засіданні проекту закону чи іншого акта Верховної Ради України. Керуючись такою законодавчою нормою, народними депутатами України – членами Комітету внесено 4 пропозиції, які включено до відповідної порівняльної таблиці, зокрема щодо: здійснення Рахунковою палатою контролю за виконанням довгострокових зобов’язань у рамках ДПП (ініційовану Рахунковою палатою згідно з листом від 23.09.2021 р. № 12-2266); створення державного фонду внутрішніх водних шляхів у складі спеціального фонду державного бюджету та доповнення джерел формування державного дорожнього фонду; особливостей здійснення місцевих внутрішніх запозичень для термомодернізації будівель; внесення змін до Податкового кодексу України в частині тимчасового (до 31.12.2024 р.) запровадження пільгової ставки оподаткування податком на додану вартість в розмірі 7% операцій з надання послуг повітряного транспорту щодо внутрішнього перевезення пасажирів та багажу. Разом з тим, 3 з 4 зазначених пропозицій не є предметом регулювання законопроекту № 5090, при цьому:

запропоновані положення щодо створення державного фонду внутрішніх водних шляхів призведуть у п.р. передусім до зменшення доходів загального фонду державного бюджету, збільшення доходів спеціального фонду державного бюджету і перерозподілу коштів державного дорожнього фонду (що потребує внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» для узгодження правових норм та дотримання збалансованості державного бюджету);

запропоновані положення щодо доповнення джерел формування державного дорожнього фонду є аналогічними до положень урядового законопроекту про внесення змін до Кодексу щодо плати за використання автомобільних доріг загального користування за реєстр. № 6088 і зможуть бути застосовані лише після законодавчого унормування відповідних нових джерел (що передбачається у системно пов’язаних урядових законопроектах: про внесення змін до деяких законів України щодо плати за використання автомобільних доріг загального користування за реєстр. № 6087, про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо встановлення відповідальності за порушення вимог законодавства про плату за використання автомобільних доріг загального користування за реєстр. № 6089);

запропоноване положення щодо особливостей здійснення місцевих внутрішніх запозичень для термомодернізації будівель містить ризики збільшення місцевого боргу;

запропоноване положення щодо внесення змін до Податкового кодексу України саме у законопроекті № 5090 не узгоджується з нормами цього Кодексу, зокрема із статтею 2 (згідно з якою зміна положень Податкового кодексу України може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до цього Кодексу).

За підсумками опрацювання пропозицій у Комітеті за участю представників Міністерства економіки України /далі – Мінекономіки/, Міністерства фінансів України /далі – Мінфін/, Міністерства інфраструктури України /далі – Мінінфраструктури/, Державного агентства автомобільних доріг України та Рахункової палати пропонується загалом врахувати 64 пропозиції (з них 14 – врахувати частково або редакційно) і відхилити 94 пропозиції.

Передусім Комітетом пропонується в остаточній редакції законопроекту № 5090 врахувати пропозиції, пов’язані з пропозиціями і зауваженнями, наведеними у висновку Комітету від 28.04.2021 р. (включаючи зауваження і пропозиції Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ і Мінфіну до законопроекту № 5090), та ряд інших пропозицій, зокрема щодо:

застосування у Кодексі терміну «довгострокове зобов’язання у рамках державно-приватного партнерства» з його уточненим визначенням, вказавши, що до таких зобов’язань належать зобов’язання концесієдавця за концесійним договором, укладеним згідно з Законом України «Про концесію», щодо здійснення на користь концесіонера передбачених зазначеним договором платежів, а також внесення змін до положень законопроекту № 5090 щодо невикористання далі у тексті Кодексу термінів «концесія», «концесійний договір», «концесієдавець» і «концесіонер» поряд з відповідною термінологією ДПП – шляхом уточнення редакції відповідних змін до статей 2, 22, 23, 24-2, 30, 33, 35, 38, 48, 61, 71, 76 Кодексу /для лаконічного викладу положень Кодексу та узгодження правових норм, оскільки концесія є однією з форм ДПП, на що також звернуто увагу у висновку ГНЕУ/;

передбачення реєстраційного внеску, що сплачується відповідно до Закону України «Про концесію», як окремого виду платежу у складі доходів спеціального фонду державного і місцевих бюджетів замість включення такого внеску до складу власних надходжень бюджетних установ – шляхом виключення змін до статті 13 Кодексу та доповнення частини 3 статті 29 Кодексу новим пунктом 6-7 /для узгодження з Законом України «Про концесії» з урахуванням пропозицій Мінфіну/;

непередбачення видатків на ведення реєстру довгострокових зобов’язань в рамках ДПП у спеціальному фонді державного бюджету за рахунок частини концесійних платежів – шляхом уточнення редакції нового пункту 1-1 частини 4 статті 30 Кодексу /такий реєстр має вести Мінекономіки в рамках виконання своїх завдань у сфері ДПП і фінансове забезпечення цього заходу має здійснюватися в межах видатків, передбачених на функціонування Мінекономіки у загальному фонді державного бюджету/;

унормування питання про зарахування одноразової фіксованої плати, визначеної концесійним договором, та коштів, що надійшли у результаті реалізації забезпечення конкурсної пропозиції відповідно до умов концесійного конкурсу, до загального фонду державного бюджету та бюджету розвитку місцевих бюджетів – шляхом доповнення частини 2 статті 29 Кодексу новим пунктом 52-1 і частини 1 статті 71 Кодексу новим пунктом 4-4 /такі платежі передбачені частиною 6 статті 34 і частиною 4 статті 15 Закону України «Про концесію»/;

визначення загального обсягу щорічних видатків на виконання довгострокових зобов’язань у рамках ДПП щодо об’єктів комунальної власності не вище 30% доходів загального фонду місцевого бюджету (без урахування доходів, визначених пунктами 1 і 1-1 частини 1 статті 64, пунктом 1 частини 1 статті 66 Кодексу, та міжбюджетних трансфертів) замість обмеження надходженнями місцевих податків і зборів – шляхом уточнення редакції абзацу четвертого нової частини 17 статті 23 Кодексу /для узгодження правових норм з урахуванням пропозиції Мінфіну, оскільки місцеві податки і збори не належать до доходів обласних і районних бюджетів/;

перенесення концесійних платежів щодо об’єктів комунальної власності із загального фонду місцевих бюджетів до складу надходжень бюджету розвитку місцевих бюджетів з уточненням викладу відповідного положення – шляхом виключення пункту 34 частини 1 статті 64, пункту 5 частини 1 статті 64-1, пункту 29 частини 1 статті 66 Кодексу та доповнення частини 1 статті 71 Кодексу новим пунктом 4-3 /зважаючи, що законопроектом № 5090 видатки на виконання довгострокових зобов’язань у рамках ДПП щодо об’єктів комунальної власності включено до витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів, а також з огляду на спрямованість ДПП і концесії на розвиток відповідних сфер та реалізацію інвестиційних проектів/;

передбачення у прогнозі місцевого бюджету положень щодо загального обсягу довгострокових зобов’язань у рамках ДПП щодо об’єктів комунальної власності на середньостроковий період та обсягу щорічних видатків на виконання таких зобов’язань – шляхом доповнення частини 7 статті 75-1 Кодексу новим пунктом 6-2 /з метою застосування щодо місцевих бюджетів єдиних правил середньострокового бюджетного планування, визначених відносно державного бюджету, зокрема для узгодження із запропонованими законопроектом № 5090 змінами до частини 9 статті 33 Кодексу/;

доповнення повноважень Рахункової палати в частині здійснення контролю за виконанням довгострокових зобов’язань у рамках ДПП – шляхом доповнення частини 1 статті 110 Кодексу /з метою унормування питання щодо здійснення такого контролю Рахунковою палатою/;

доповнення повноважень органів державного фінансового контролю в частині контролю за відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов’язань у рамках ДПП умовам договору, укладеного в рамках ДПП, та вимогам бюджетного законодавства – шляхом доповнення частини 1 статті 113 Кодексу новим пунктом 4-2 /з метою унормування питання щодо здійснення такими органами належного контролю за взяттям довгострокових зобов’язань у рамках ДПП/;

визначення загального обсягу щорічних видатків на виконання довгострокових зобов’язань у рамках ДПП в частині виплати приватному партнеру плати за експлуатаційну готовність автомобільної дороги загального користування та інших виплат щодо будівництва і подальшої експлуатації автомобільної дороги не вище 30% обсягу джерел формування державного дорожнього фонду в частині доходів державного бюджету (при цьому лише тих, що спрямовуються безпосередньо на фінансове забезпечення робіт щодо доріг державного і місцевого значення) замість обмеження 50% загального обсягу таких джерел – шляхом уточнення редакції абзацу третього нової частини 17 статті 23 та пунктів 1 і 2 частини третьої статті 24-2 Кодексу /для недопущення ситуації щодо значного скорочення коштів державного дорожнього фонду, які безпосередньо спрямовуються на фінансове забезпечення робіт щодо доріг/;

створення державного фонду внутрішніх водних шляхів у складі спеціального фонду державного бюджету, включаючи визначення джерел формування цього фонду і напрямів використання його коштів, передбачення обсягу коштів цього фонду у Бюджетній декларації, запровадження звітності про надходження і використання коштів цього фонду, застосування у Кодексі терміну «середньострокове зобов?язання за договорами щодо забезпечення судноплавного стану внутрішніх водних шляхів та судноплавних шлюзів», – шляхом внесення змін до статей 2, 24-2, 29, 30, 33, 48, 59 і 61 Кодексу та доповнення Кодексу новою статтею 24-5, а також доручення Кабінету Міністрів України у місячний строк подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо внесення відповідних змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік»;

доповнення джерел формування державного дорожнього фонду платою за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами з повною масою 12 т і більше, адміністративними штрафами за правопорушення, передбачені статтею 132-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення» – шляхом внесення змін до статей 24-2, 29 і 30 Кодексу;

визначення особливостей здійснення місцевих внутрішніх запозичень для термомодернізації будівель – шляхом доповнення розділу VI Кодексу новим пунктом 3-7;

включення змін до пункту 2 частини четвертої статті 3 Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» для приведення у відповідність до положень пункту 2 частини третьої статті 24-2 Кодексу (із змінами, передбаченими законопроектом № 5090) та чинної редакції частини другої статті 103-1 Кодексу /з метою узгодження правових норм/;

включення змін до підрозділу 2 розділу XX Податкового кодексу України положення про тимчасове (до 31.12.2024 р.) запровадження пільгової ставки оподаткування податком на додану вартість в розмірі 7% операцій з надання послуг повітряного транспорту щодо внутрішнього перевезення пасажирів та багажу;

внесення необхідних техніко-юридичних і редакційних уточнень та поправок для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, узгодження з вимогами бюджетного та іншого законодавства, для забезпечення узгодженості положень остаточної редакції законопроекту № 5090 з урахуванням врахованих пропозицій, включаючи уточнення положення про набрання чинності відповідного закону з дня, наступного за днем його опублікування, і введення в дію більшості положень відповідного закону з 1 квітня 2022 року, а також уточнення назви законопроекту № 5090 у зв’язку з розширенням предмету його регулювання при доопрацюванні до другого читання.

Разом з тим, Комітетом пропонується відхилити деякі пропозиції, які не є предметом регулювання законопроекту № 5090 і відповідно не відповідають вимогам частини першої статті 116 Регламенту, а також пропозиції стосовно запровадження довгострокових зобов’язань щодо фінансування автомобільних доріг загального користування державного значення, які дублюють положення альтернативного законопроекту за реєстр. № 5090-1, з приводу чого у висновку Комітету від 28.04.2021 р. наведені суттєві зауваження (з урахуванням відповідних зауважень ГНЕУ, Мінекономіки, Мінфіну, Мінінфраструктури) і такий законопроект за результатами розгляду у першому читанні Верховною Радою України 20 травня 2021 р. не прийнято.

За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо врегулювання бюджетних відносин під час реалізації договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійних договорів (реєстр. № 5090), прийняти у другому читанні та в цілому як закон в остаточній редакції, викладеній Комітетом з питань бюджету у порівняльній таблиці до зазначеного законопроекту, з урахуванням внесення необхідних техніко-юридичних і редакційних правок за результатами прийняття зазначеного законопроекту.