Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 6 квітня 2022 року (протокол № 120) розглянув проект Закону України про внесення змін до пункту 3-8 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (реєстр. № 7246 від 02.04.2022 р.), поданий народними депутатами України Кузбитом Ю.М. і Тістиком Р.Я.
І. До Комітету надійшов на розгляд законопроект про внесення змін до пункту 3-8 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України за реєстр. № 7246 /далі – законопроект № 7246/.
Законопроектом № 7246 пропонуються такі зміни до пункту 3-8 розділу VI Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/:
після слова «залучення» доповнити словами «грантів на бюджетну підтримку та» (тобто передбачається установити, що на період дії воєнного стану в Україні залучення грантів на бюджетну підтримку від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій на підставі міжнародних договорів України, а також внесення змін до відповідних укладених міжнародних договорів України здійснюється Міністром фінансів України за рішенням Кабінету Міністрів України);
доповнити положенням, згідно з яким такі гранти від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій (як виняток з положень пункту 13 частини третьої статті 29 і пункту 12 частини четвертої статті 30 Кодексу) зараховуються до загального фонду державного бюджету.
У пояснювальній записці до законопроекту № 7246 вказано, що:
в умовах воєнного стану в Україні (введеного Указом Президента України від 24.02.2022 р. № 64, затвердженим Законом України від 24.02.2022 р. № 2102-IX) міжнародні партнери надають бюджетну підтримку для фінансового забезпечення першочергових соціальних, гуманітарних видатків, видатків на охорону здоров’я, підтримки внутрішньо переміщених осіб тощо, відтак виникла необхідність розробки законопроекту № 7246 для забезпечення ефективного та оперативного залучення грантових коштів міжнародних партнерів до загального фонду державного бюджету;
прийняття законопроекту № 7246 дозволить спростити порядок укладення угод про залучення грантів на бюджетну підтримку до загального фонду державного бюджету від імені України шляхом надання повноважень на укладення таких угод Міністру фінансів України за рішенням Кабінету Міністрів України.
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту № 7246, опрацювання експертних висновків до нього.
Спочатку відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України необхідно розглянути питання щодо включення законопроекту № 7246 до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту № 7246 у першому читанні.
Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ у своєму висновку до законопроекту № 7246 (лист від 04.04.2022 р. № 16/03-2022/59500 (854506)), розглянувши його у стислий термін, у цілому не виключає можливості прийняття пропонованих змін у частині розширення повноважень Міністра фінансів України, зважаючи на те, що у Кодексі аналогічне положення вже передбачене для випадку залучення позик від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій, разом з тим, ГНЕУ висловило деякі міркування (зауваження) щодо законопроекту № 7246.
Міністерство фінансів України /далі – Мінфін/ у своєму висновку до законопроекту № 7246 (лист від 04.04.2022 р № 19040-01-2/6992) зазначає, що його підтримує.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) щодо законопроекту № 7246.
ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного стислого часу та в надзвичайних умовах попередньо опрацьовано законопроект № 7246, проаналізовано експертні висновки до нього та звернуто увагу на таке.
1. Згідно з термінологією законодавства гранти є фінансовими ресурсами, що надаються на безоплатній і безповоротній основі державою, юридичними, фізичними особами (у т.ч. іноземними), міжнародними організаціями для реалізації заходів, проектів чи програм, визначених надавачами грантів.
У Кодексі термін «грант» застосовується в двох значеннях: 1) як один з видів власних надходжень бюджетних установ у складі підгрупи 1 другої групи (благодійні внески, гранти і дарунки), що використовуються на організацію основної діяльності бюджетних установ /згідно з пунктом 15 частини другої статті 2 та частиною четвертою статті 13 Кодексу/; 2) як надходження в рамках програм допомоги і грантів Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, що спрямовуються на реалізацію програм та заходів в рамках відповідних програм допомоги і грантів /згідно з пунктом 13 частини третьої статті 29, пунктом 12 частини четвертої статті 30, пунктом 12 частини першої статті 69-1 та пунктом 20-2 частини першої статті 91 Кодексу/.
Таким чином, відповідно до бюджетного законодавства гранти належать до доходів спеціального фонду бюджету, відтак мають цільове призначення.
Законопроектом № 7246 пропонується на період дії воєнного стану в Україні спростити процедуру залучення грантів на бюджетну підтримку від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій та передбачити зарахування таких грантів до загального фонду державного бюджету.
У теперішній ситуації така законодавча ініціатива вбачається вчасною і слушною, однак надалі залежно від практики її застосування у разі прийняття доцільно унормувати на постійній основі включення грантів на бюджетну підтримку до складу доходів загального фонду державного бюджету шляхом внесення відповідних змін до частини другої статті 29 Кодексу, забезпечуючи їх узгодженість з пунктом 13 частини третьої цієї статті.
2. ГНЕУ зазначає, що гранти, про які йдеться в законопроекті № 7246, передбачається спрямовувати до загального фонду державного бюджету, що функціонально відмежовує їх від «надходжень в рамках програм допомоги і грантів Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ», зазначених в пункті 13 частини третьої статті 29 Кодексу, що вимагає відповідного розмежування вказаних понять.
У свою чергу, на думку ГНЕУ, враховуючи, що за змістом законопроекту № 7246 кошти надаються відповідними іноземними суб’єктами по суті за їх одностороннім рішенням, до того ж без будь-яких застережень щодо напрямів використання (або ж може йтися про перегляд обмежень щодо цільового використання коштів в межах вже укладених угод), у даному випадку йдеться саме про надання допомоги Україні, у зв’язку з чим, викликає застереження коректність застосування до вказаних коштів таких понять, як «грант» та «залучення».
Разом з тим, порушені ГНЕУ питання потребують додаткового вивчення та їх доцільно опрацювати з урахуванням практики застосування відповідних положень у період дії воєнного стану в Україні для комплексного унормування питання включення зазначених коштів до складу доходів загального фонду державного бюджету шляхом внесення змін до статті 29 Кодексу (про що вище зазначено).
3. У пояснювальній записці до законопроекту № 7246 в частині фінансово-економічного обґрунтування вказано, що прийняття законопроекту № 7246 не потребує додаткових видатків з державного та місцевих бюджетів.
Мінфін зазначає, що прийняття законопроекту № 7246 не потребує фінансового забезпечення у поточному бюджетному періоді та додаткових видатків з державного і місцевих бюджетів, реалізація відповідного закону не вплине на показники бюджету.
Разом з тим, гранти на бюджетну підтримку не планувалися при затвердженні державного бюджету на 2022 рік та не враховані у планових показниках доходів загального фонду державного бюджету на п.р., тому реалізація законопроекту № 7246 у разі його прийняття може сприяти збільшенню доходів загального фонду державного бюджету.
Порівняно з позиками від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій, що вважаються привабливим джерелом наповнення державного бюджету (як правило, надаються на довгостроковий період та з низькою дохідністю), залучення грантів на бюджетну підтримку наразі для України ще вигідніше, оскільки вони не призведуть до виникнення боргових зобов’язань (надаються безповоротно) та стануть додатковим джерелом доходів загального фонду державного бюджету, рівень виконання яких у зв’язку з збройною агресією Російської Федерації проти України почав знижуватися /при перевиконанні місячного плану доходів загального фонду за січень і лютий п.р. у березні, за інформацією Мінфіну, відбулося невиконання відповідного плану на 7,1%/.
Варто відмітити, що згідно з інформацію, розміщеною 31.03.2022 р. на офіційному сайті Мінфіну, США має намір надати Україні 500 млн дол. США грантових коштів (зокрема, 31 березня п.р. під час онлайн-зустрічі Міністра фінансів України Сергія Марченка з Тимчасовою повіреною у справах США в Україні Крістіною Квін підтверджено намір США про надання Україні 500 млн дол США прямого фінансування державного бюджету на безповоротній основі).
Однак до законопроекту № 7246 не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), яке вимагається відповідно до норм частини 1 статті 27 Кодексу і частини 3 статті 91 Регламенту Верховної Ради країни.
4. Законопроект № 7246 потребує внесення техніко-юридичних і редакційних уточнень для приведення до вимог нормопроектувальної техніки. Зокрема, ГНЕУ вважає, що у запропонованому законопроектом № 7246 новому абзаці другому пункту 3-8 розділу VІ Кодексу слова «такі гранти» доцільно замінити словами «гранти на бюджетну підтримку», оскільки в абзаці першому цього ж пункту йдеться не лише про вказані гранти, а й про позики від тих же суб’єктів.
5. У висновку Мінфіну зазначено про необхідність врахування під час розгляду законопроекту № 7246 підготовленої Мінфіном пропозиції про доповнення розділу VI Кодексу новим пунктом 54 такого змісту:
«54. Дозволити Кабінету Міністрів України, як виняток з положень частини другої статті 57 цього Кодексу, спрямувати у 2022 році залишки коштів, джерелом формування яких були надходження спеціального фонду державного бюджету від внесків на регулювання, які сплачуються суб’єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до статті 13 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», утворені станом на 1 січня 2022 року та не використані до 1 квітня 2022 року, на здійснення заходів у сфері оборони».
Мінфін пояснює, що:
відповідно до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг /далі – НКРЕКП/, є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, фінансове забезпечення якого здійснюється за рахунок надходження до спеціального фонду державного бюджету внесків на регулювання, які сплачуються суб’єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг;
станом на 01.01.2022 р. за період 2018-2021 рр. за вказаним видом надходжень спеціального фонду державного бюджету утворився залишок невикористаних коштів, частину якого в сумі 359.251,2 тис. грн за ініціативою НКРЕКП пропонується спрямувати на потреби Збройних Сил України;
враховуючи, що кошти спеціального фонду бюджету мають цільове призначення, реалізація зазначеної ініціативи потребує законодавчого врегулювання.
З цього приводу слід звернути увагу, що цільове спрямування відповідних внесків у Кодексі не унормовано, а щорічно (починаючи з 2018 р.) врегульовується законом про державний бюджет, при цьому згідно з частиною другою статті 57 Кодексу на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення.
Загалом необхідно зауважити, що зазначена пропозиція безпосередньо не є предметом регулювання законопроекту № 7246, разом з тим, стосується також дії воєнного стану (оскільки йдеться про залучення додаткових коштів на оборону країни), відтак потребує термінового врегулювання.
У разі врахування зазначеної пропозиції у законопроекті № 7246 потрібно до нього внести необхідні техніко-юридичні і редакційні поправки, включаючи уточнення назви відповідного закону.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до пункту 3-8 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (реєстр. № 7246 від 02.04.2022 р.), поданий народними депутатами України Кузбитом Ю.М. і Тістиком Р.Я., включити до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання та за результатами розгляду в першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон з урахуванням пропозицій Комітету, підготовлених за участю Міністерства фінансів України, а саме:
– в абзаці четвертому пункту 1 законопроекту слова «такі гранти» замінити словами «гранти на бюджетну підтримку»;
– пункт 1 законопроекту вважати підпунктом 1 пункту 1 законопроекту /щодо змін до розділу VI Бюджетного кодексу України/ та доповнити цей пункт новим підпунктом 2 такого змісту:
«2) доповнити пунктом 54 такого змісту:
«54. Дозволити Кабінету Міністрів України, як виняток з положень частини другої статті 57 цього Кодексу, спрямувати у 2022 році залишки коштів, джерелом формування яких були надходження спеціального фонду державного бюджету від внесків на регулювання, які сплачуються суб’єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до статті 13 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», утворені станом на 1 січня 2022 року та не використані до 1 квітня 2022 року, на здійснення заходів у сфері оборони»;
– у зв’язку з цим, назву законопроекту викласти в такій редакції: «Про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України», а також внести відповідні редакційні і техніко-юридичні правки.
Відповідно у разі прийняття законопроекту за реєстр. № 7246 Комітету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести до нього необхідні редакційні і техніко-юридичні правки, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо зазначеного законопроекту.