Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 29 червня 2022 року (протокол № 127) розглянув проект Закону України про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо посилення гнучкості місцевих бюджетів та підвищення оперативності прийняття рішень (реєстр. № 7426 від 01.06.2022), поданий Кабінетом Міністрів України, відмітивши таке.
I. Урядовий проект Закону України про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо посилення гнучкості місцевих бюджетів та підвищення оперативності прийняття рішень за реєстр. № 7426 /далі – законопроект/, що надійшов на розгляд Комітету, розроблений, як зазначається у пояснювальній записці до нього, з огляду на необхідність спрощення бюджетних процедур в умовах воєнного стану для ефективного та оперативного прийняття управлінських рішень органами місцевого самоврядування щодо фінансового забезпечення першочергових потреб, спрямованих на відсіч збройної агресії проти України, потреб територіальної оборони, підтримки місцевої інфраструктури та життєвонеобхідних потреб жителів територіальних громад. Для реалізації такого завдання законопроектом пропонується внести зміни до розділу VI Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/, згідно із якими встановлюється, що:
в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації не застосовуються положення частини другої статті 85 Кодексу у частині обмежень щодо здійснення видатків за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності простроченої кредиторської заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків на останню звітну дату, що передує плануванню видатків, або за рішенням Кабінету Міністрів України /доповнення підпункту 1 пункту 22 новим абзацом/;
в період дії воєнного стану військові адміністрації, військово-цивільні адміністрації (у разі їх утворення), місцеві державні адміністрації та виконавчі комітети місцевих рад можуть передавати кошти із спеціального фонду місцевого бюджету (крім власних надходжень бюджетних установ та міжбюджетних трансфертів) до загального фонду місцевого бюджету на підставі відповідного рішення військової адміністрації, військово-цивільної адміністрації, місцевої державної адміністрації, виконавчого комітету місцевої ради. У разі передачі коштів із спеціального фонду місцевого бюджету до загального фонду, як виняток із положень статті 72 Кодексу, місцевий бюджет може затверджуватися з профіцитом за спеціальним фондом та з дефіцитом за загальним фондом шляхом внесення змін до рішення про місцевий бюджет /доповнення новим пунктом 22-5/.
ІІ. Щодо процедури розгляду законопроекту та експертних висновків на нього належить звернути увагу на таке.
З огляду на вимоги статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України спочатку необхідно розглянути питання про включення законопроекту до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту у першому читанні.
На законопроект надано висновки Головним науково-експертним управлінням Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ та Міністерством фінансів України /далі – Мінфін/. При цьому:
ГНЕУ у своєму висновку (лист від 06.06.2022 № 16/03-2022/91027 (917959)) відмічає, що у цілому не заперечує щодо пропонованих змін, зважаючи на поточну ситуацію в Україні та відповідно необхідність оперативного ухвалення рішень на місцевому рівні.
Мінфін (лист від 16.06.2022 № 05130-10-2/12602) підтримує запровадження запропонованої законодавчої ініціативи з урахуванням уточнення редакції положень законопроекту для чіткого їх трактування і розуміння.
Комітет Верховної Ради України з питань інтеграції України до Європейського Союзу (лист від 22.06.2022 № 04-20/10-2022/101142 (948488)) визнав положення законопроекту такими, що регулюються національним законодавством країн-членів Європейського Союзу та не підпадають під дію міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції.
На час розгляду у Комітеті даного питання висновок на законопроект від Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) не надійшов.
ІІІ. У Комітеті в рамках відведеного часу попередньо опрацьовано законопроект, проаналізовано отримані висновки на нього і звернуто увагу на таке.
1. У пояснювальній записці до законопроекту одним з напрямів досягнення його мети вказано скасування на період дії воєнного стану обмеження щодо здійснення видатків за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету, визначеного частиною другою статті 85 Кодексу, що реалізується шляхом внесення зміни до підпункту 1 пункту 22 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Кодексу.
Виходячи із зазначеного, розробник законодавчої ініціативи мав на меті не обмежувати у період дії воєнного стану можливість спрямування коштів місцевих бюджетів на видатки інших бюджетів, як передбачено у частині другій статті 85 Кодексу. Проте, запропоноване у законопроекті положення має неоднозначне тлумачення, оскільки може трактуватися як незастосування умови щодо «відсутності простроченої кредиторської заборгованості за захищеними статтями видатків на останню звітну дату, що передує плануванню видатків» при здійсненні видатків за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету. За таких умов зберігається вимога про заборону здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів Кодексом, а також здійснювати видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів. Тому, з точки зору правової визначеності для уникнення різночитання норм Кодексу належить уточнити редакцію зазначеного положення законопроекту.
У висновку Мінфіну також підкреслено, що з метою уникнення неоднозначного трактування такого положення законопроекту пропонується інша його редакція, згідно з якою у період дії воєнного стану та з метою відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України, забезпечення національної безпеки, заходів територіальної оборони, підтримки місцевої інфраструктури, соціального захисту населення органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації або військові адміністрації (у разі їх утворення) можуть приймати рішення про здійснення, як виняток з положень частини другої статті 85 Кодексу, видатків, не віднесених до відповідних місцевих бюджетів Кодексом, і видатків на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів.
2. Згідно із законопроектом на період дії воєнного стану встановлюється положення щодо можливості передачі коштів із спеціального фонду місцевого бюджету (крім власних надходжень бюджетних установ та міжбюджетних трансфертів) до загального фонду місцевого бюджету на підставі відповідного рішення військової адміністрації, військово-цивільної адміністрації, місцевої державної адміністрації, виконавчого комітету місцевої ради.
При реалізації такого положення належить взяти до уваги вимоги Кодексу в частині формування та використання коштів спеціального фонду бюджету, зокрема:
частини третьої статті 13, згідно з якою складовими частинами спеціального фонду бюджету серед іншого є доходи бюджету, які мають цільове спрямування, та видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету;
частини сьомої статті 13, згідно з якою передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет України, прийняття рішення про місцевий бюджет або про внесення змін до нього (крім випадку, передбаченого частиною другою статті 57 Кодексу);
частини другої статті 57, згідно з якою на кінець бюджетного періоду Казначейство України зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету та щодо субвенцій із спеціального фонду державного бюджету на рахунках спеціального фонду місцевих бюджетів для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення;
частини другої статті 70, згідно з якою кошти спеціального фонду місцевих бюджетів витрачаються на заходи, передбачені рішенням про місцевий бюджет відповідно до законодавства.
З приводу такого положення ГНЕУ зазначає, що у законопроекті відсутні обмеження щодо напрямків використання відповідних вивільнених коштів, що може призвести до ризиків зловживання наданою нормою на практиці, зауважуючи, що в супровідних до проекту документах йдеться, зокрема, про необхідність «фінансового забезпечення першочергових потреб, спрямованих на відсіч збройної агресії проти України, на потреби територіальної оборони та підтримку місцевої інфраструктури».
Водночас, слід звернути увагу, що згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2022 № 252 «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану» органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації продовжують здійснювати бюджетні повноваження, у разі утворення військових адміністрацій такі повноваження здійснюють військові адміністрації відповідно до статті 15 Закону України “Про правовий режим воєнного стану”, а відповідно до частини п’ятої статті 9 цього Закону виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану окремими бюджетними повноваженнями наділені також сільський, селищний, міський голова територіальної громади. Тому у законопроекті замість слів «виконавчі комітети місцевих рад» доцільно вжити слова «органи місцевого самоврядування», а також підпункт 2 пункту 1 законопроекту слід привести у відповідність до вимог нормотворчої техніки.
Мінфін, зважаючи на спільну мету для прийняття рішень щодо здійснення запропонованих у законопроекті заходів (з метою відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України, забезпечення національної безпеки, заходів територіальної оборони, підтримки місцевої інфраструктури, соціального захисту населення), а також необхідність чіткого розуміння положень законопроекту, пропонує об’єднати підпункти 1 та 2 пункту 1 законопроекту, виклавши їх у новій редакції в одному пункті.
Враховуючи наведене, зваживши на надані до законопроекту висновки і вимоги законодавчої техніки, Комітет підтримав пропозиції Мінфіну про заміну підпунктів 1 та 2 пункту 1 законопроекту одним пунктом у запропонованій новій редакції.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо посилення гнучкості місцевих бюджетів та підвищення оперативності прийняття рішень (реєстр. № 7426 від 01.06.2022), поданий Кабінетом Міністрів України, включити до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання та за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу і в цілому як закон з урахуванням таких пропозицій Комітету (підготовлених за участю Міністерства фінансів України):
пункт 1 законопроекту викласти у такій редакції:
«1. Розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., № 50–51, ст. 572) доповнити пунктом 22-5 такого змісту:
«22-5. Установити, що у період дії воєнного стану та з метою відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України, забезпечення національної безпеки, заходів територіальної оборони, підтримки місцевої інфраструктури, соціального захисту населення органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації або військові адміністрації (у разі їх утворення) можуть приймати рішення про:
здійснення, як виняток з положень частини другої статті 85 цього Кодексу, видатків, не віднесених до відповідних місцевих бюджетів цим Кодексом, і видатків на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів. Такі видатки здійснюються шляхом надання міжбюджетного трансферту з відповідного місцевого бюджету;
передачу коштів із спеціального фонду місцевого бюджету (крім власних надходжень бюджетних установ та міжбюджетних трансфертів) до загального фонду місцевого бюджету. У разі передачі коштів із спеціального фонду місцевого бюджету до загального фонду, як виняток з положень статті 72 цього Кодексу, місцевий бюджет може затверджуватися з профіцитом за спеціальним фондом та з дефіцитом за загальним фондом шляхом внесення змін до рішення про місцевий бюджет».
У разі прийняття законопроекту Комітету разом з Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України при оформленні відповідного закону належить внести необхідні редакційні і техніко-юридичні правки, пов’язані з ухваленим Комітетом рішенням щодо зазначеного законопроекту.