Комітет Верховної Ради України з питань бюджету /далі – Комітет/ на своєму засіданні 19 вересня 2023 року (протокол № 168) розглянув проект Закону України про внесення змін до розділу VI Бюджетного кодексу України щодо забезпечення підтримки обороноздатності держави та розвитку оборонно-промислового комплексу України (реєстр. № 10037 від 12.09.2023), поданий Кабінетом Міністрів України, та альтернативні до нього проекти законів.
І. До Комітету Верховної Ради України з питань бюджету надійшов на розгляд Урядовий законопроект про внесення змін до розділу VI Бюджетного кодексу України щодо забезпечення підтримки обороноздатності держави та розвитку оборонно-промислового комплексу України (реєстр. № 10037 від 12.09.2023) /далі – законопроект № 10037/.
У законопроекті № 10037, що згідно з пояснювальною запискою до нього розроблений з метою забезпечення фінансовим ресурсом підтримки обороноздатності держави, створення умов для розвитку оборонно-промислового комплексу України з урахуванням об’єктивних обставин, спричинених воєнним станом, пропонується доповнити розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України /далі – Кодекс/ новими пунктами 22-8, 59 та 60, установивши, що:
– у період дії воєнного стану вільні залишки коштів місцевих бюджетів та залишки коштів спеціального фонду місцевих бюджетів (крім власних надходжень бюджетних установ та субвенцій з інших бюджетів), які утворилися на кінець бюджетного періоду, спрямовуються за рішеннями відповідних місцевих рад (військових адміністрацій) на оплату праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбання медикаментів та перев’язувальних матеріалів, забезпечення продуктами харчування, оплату комунальних послуг та енергоносіїв, обслуговування та погашення місцевого боргу, соціальне забезпечення, заходи та роботи територіальної оборони та мобілізаційної підготовки, підтримку сил безпеки і оборони, проектування, будівництво, ремонт захисних споруд цивільного захисту (сховищ, протирадіаційних укриттів), споруд подвійного призначення та облаштування приміщень, які плануються до використання для укриття населення, будівництво фортифікаційних споруд, платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань Автономної Республіки Крим, обласної ради чи міської територіальної громади (з можливістю передачі таких коштів іншому місцевому бюджету) /новий пункт 22-8 розділу VI Кодексу/;
– у 2024 році як виняток з положень статті 24-2, пункту 1 частини другої статті 24-5, пунктів 1 – 3, 6, 6-2, 6-3, 6-4, 6-5, 6-8, 6-9 частини третьої статті 29, пунктів 2-1 і 2-4 частини четвертої статті 30 та частини першої статті 103-1 цього Кодексу надходження, визначені пунктами 1 – 3, 6, 6-2, 6-3, 6-4, 6-5, 6-8, 6-9 частини третьої статті 29 цього Кодексу, зараховуються в повному обсязі до загального фонду Державного бюджету України /новий пункт 59 розділу VI Кодексу/;
– з 1 жовтня 2023 року по 31 грудня 2024 року частина податку на доходи фізичних осіб від оподаткування доходів у вигляді грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на відповідній території України та згідно із нормами Кодексу належить до доходів загального фонду відповідних місцевих бюджетів, зараховується в повному обсязі до спеціального фонду Державного бюджету України, та спрямовується у таких пропорціях та за такими напрямами:
50 відсотків – Адміністрації Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України на здійснення заходів із закупівлі спеціальної техніки та обладнання;
50 відсотків – Міністерству з питань стратегічних галузей промисловості України на виконання державних цільових програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, розроблення, освоєння і впровадження нових технологій, нарощування наявних виробничих потужностей для виготовлення продукції оборонного призначення.
Дозволити Міністерству фінансів України вносити зміни до розпису спеціального фонду Державного бюджету України з метою відображення таких фактичних надходжень та здійснення відповідних видатків державного бюджету /новий пункт 60 розділу VI Кодексу/.
При цьому у пояснювальній записці до законопроекту № 10037 зазначено, що з прийняттям відповідного закону на підтримку обороноздатності держави і розвитку оборонно-промислового комплексу України передбачається спрямувати такі обсяги коштів:
прогнозний обсяг доходів загального фонду державного бюджету у 2024 році від надходжень, які є джерелами формування державного дорожнього фонду, становитиме близько 95,2 млрд гривень;
прогнозний обсяг надходжень до спеціального фонду державного бюджету податку на доходи фізичних осіб від оподаткування доходів у вигляді грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу, що сплачуються (перераховуються) згідно з Податковим кодексом України на відповідній території України, становитиме з 01.10.2023 до кінця 2023 року 25,8 млрд грн та у 2024 році – 93,7 млрд гривень.
ІІ. До Комітету надійшли альтернативні до законопроекту № 10037 законопроекти:
1) про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо забезпечення підтримки обороноздатності держави за реєстр. № 10037-1 від 18.09.2023, поданий народним депутатом України Цабалем В.В. /далі – законопроект № 10037-1/. На відміну від законопроекту № 10037:
законопроектом № 10037-1 у новому пункті 60 розділу VI Кодексу запропоновано інші напрями використання коштів спеціального фонду державного бюджету, що надійдуть від податку на доходи фізичних осіб з оподаткування доходів у вигляді грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу, що сплачуються (перераховуються) згідно з Податковим кодексом України на відповідній території України, а саме: «Міністерству оборони України на забезпечення діяльності Збройних Сил України, включаючи грошове забезпечення військовослужбовців»;
в інших положеннях законопроекту № 10037-1 враховані окремі зауваження Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України /далі – ГНЕУ/ на законопроект № 10037;
2) про внесення змін до розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України щодо збільшення фінансової підтримки обороноздатності держави за реєстр. № 10037-2 від 19.09.2023, поданий народним депутатом України Порошенком П.О. та іншими /далі – законопроект № 10037-2/. Цим законопроектом пропонується зберегти надходження частини податку на доходи фізичних осіб від оподаткування доходів у вигляді грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу, у місцевих бюджетах та визначити їх цільове спрямування у пропорціях 70% і 30% на заходи з підтримки сил безпеки і оборони і на територіальну оборону. Крім того, пропонується інший механізм використання коштів державного дорожнього фонду у 2024 році;
3) про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України щодо забезпечення підтримки обороноздатності держави (реєстр. № 10037-3 від 19.09.2023), поданий народним депутатом України Білозір Л.М. та іншими народними депутатами /далі – законопроект № 10037-3/. На відміну від законопроекту № 10037 законопроектом № 10037-3 запропоновано зараховувати до спеціального фонду державного бюджету у 2024 році лише 50 відсотків податку на доходи фізичних осіб від оподаткування доходів у вигляді грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу, що сплачуються (перераховуються) згідно з Податковим кодексом України на відповідній території України та зараховуються до місцевих бюджетів, та спрямувати їх на потреби оборони держави. Крім того, перелік напрямів використання вільних залишків коштів доповнено видатками на здійснення капітального та поточного ремонту будівель, споруд, приміщень закладів освіти та/або медицини, придбання комунальної техніки, шкільних автобусів, будівництво та ремонт реабілітаційних центрів.
ІІІ. Щодо процедури розгляду законопроектів та опрацювання експертних висновків до них.
Хоча законопроект № 10037 безпосередньо не включений до Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2023 рік (затвердженого постановою Верховної Ради України від 07.02.2023 № 2910-IX), він пов’язаний з реалізацією пункту 40 цього Плану, в якому йдеться про законопроекти про внесення змін до Кодексу щодо «унормування питань, пов’язаних з реалізацією прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку, залежно від стану впровадження запланованих цілей у різних сферах суспільного життя та необхідності регулювання їх фінансового забезпечення, законодавчі зміни щодо яких можуть бути ініційовані Урядом», на що також звертає увагу ГНЕУ.
Відповідно до статей 93 і 96 Регламенту Верховної Ради України /далі – Регламент/ спочатку необхідно розглянути питання щодо включення законопроектів до порядку денного десятої сесії Верховної Ради України, позитивне вирішення якого буде підставою для його розгляду Верховною Радою України.
Статтею 110 Регламенту Верховної Ради України визначено особливості розгляду альтернативних законопроектів, зокрема: альтернативні законопроекти розглядаються, як правило, в порядку черговості їх внесення; при розгляді альтернативних законопроектів головний комітет може рекомендувати Верховній Раді взяти за основу один із них або підготувати інший законопроект, який вноситься на розгляд Верховної Ради народними депутатами – членами цього комітету; Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом.
З огляду на вимоги Регламенту ГНЕУ надані висновки на законопроект № 10037 та на законопроект № 10037-1, згідно з якими ГНЕУ у цілому підтримуючи пропонований підхід щодо забезпечення пріоритету видатків на національну оборону в умовах воєнного стану, звертає увагу на відсутність у супровідних документах належного фінансово-економічного обґрунтування та на окремі техніко-юридичні уточнення.
На час розгляду у Комітеті даного питання не надійшли висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України до Європейського Союзу (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) до зазначених законопроектів, а також висновки ГНЕУ до інших альтернативних законопроектів.
ІV. З приводу положень законопроектів слід відмітити таке:
1. Згідно з новим пунктом 22-8 розділу VI Кодексу законопроекту № 10037 у період дії воєнного стану за рішеннями відповідних місцевих рад (військових адміністрацій) вільні залишки бюджетних коштів та залишки коштів спеціального фонду (крім власних надходжень бюджетних установ та субвенцій з інших бюджетів) місцевих бюджетів, які утворилися на кінець бюджетного періоду, спрямовуються за визначеними цим пунктом напрямами, серед яких підтримка сил безпеки і оборони.
Варто звернути увагу, що вільний залишок бюджетних коштів утворюється лише за загальним фондом бюджету, виходячи з положень частини третьої та четвертої статті 14 Кодексу:
перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок бюджетних коштів, який використовується на здійснення витрат бюджету згідно із законом про Державний бюджет України та/або змінами до нього (змінами до рішення про місцевий бюджет);
оборотний залишок бюджетних коштів – частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету, яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів. Оборотний залишок бюджетних коштів встановлюється у розмірі не більше 2 відсотків планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет). На кінець бюджетного періоду оборотний залишок бюджетних коштів має бути збережений у встановленому розмірі.
При цьому положення нового пункту 22-8 розділу VI Кодексу у законопроекті № 10037-1 «вільні залишки коштів місцевих бюджетів (крім власних надходжень бюджетних установ та субвенцій з інших бюджетів), які утворилися на кінець бюджетного періоду» суперечить наведеним вище нормам Кодексу.
2. У новому пункті 59 розділу VI Кодексу згідно із законопроектом № 10037 встановлюється, що надходження, визначені пунктами 1–3, 6, 6-2 , 6-3 , 6-4 , 6-5 , 6-8 , 6-9 частини третьої статті 29 Кодексу, що зараховуються до спеціального фонду державного бюджету, та згідно з пунктом 1 частини другої статті 24-2 Кодексу є джерелами формування державного дорожнього фонду, у 2024 році зараховуються у повному обсязі до загального фонду державного бюджету.
При цьому належить підкреслити, що 13,44 відсотка акцизного податку з виробленого в Україні та з ввезеного на митну територію України пального, що визначено у пункті 16-1 частини першої статті 64 Кодексу, продовжуватиме зараховуватися до загального фонду бюджетів місцевого самоврядування.
Довідково: перелік доходів , що відповідно до частини третьої статті 29 Кодексу зараховуються до спеціального фонду державного бюджету та згідно з пунктом 1 частини другої статті 24-2 визначені джерелами формування державного дорожнього фонду:
1) акцизний податок з вироблених в Україні пального і транспортних засобів (крім акцизного податку, визначеного пунктом 16-1 частини першої статті 64 та пунктом 6 частини першої статті 66 цього Кодексу);
2) акцизний податок з ввезених на митну територію України пального і транспортних засобів (крім акцизного податку, визначеного пунктом 16-1 частини першої статті 64 цього Кодексу);
3) ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них (крім ввізного мита на транспортні засоби, визначені у пункті 3-1 цієї частини статті);
6) плата за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні;
6-2) плата за проїзд платними автомобільними дорогами загального користування державного значення, крім випадків будівництва (нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту) та подальшої експлуатації відповідної автомобільної дороги загального користування на умовах концесії, якщо це передбачено умовами концесійного договору;
6-3) 50 відсотків надходжень від адміністративно-господарських штрафів за порушення законодавства про автомобільний транспорт, передбачені абзацами чотирнадцятим - сімнадцятим частини першої статті 60 Закону України "Про автомобільний транспорт" (крім штрафів, визначених пунктом 13-5 цієї частини статті);
6-4) 50 відсотків надходжень від адміністративних штрафів за правопорушення, передбачені частиною другою статті 122-2 та частиною другою статті 132-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (крім штрафів, визначених пунктом 13-5 цієї частини статті);
6-5) концесійні платежі, що сплачуються у разі будівництва та експлуатації автомобільних доріг загального користування на умовах концесії;
6-8) плата за використання автомобільних доріг загального користування транспортними засобами з повною масою 12 т і більше;
6-9) адміністративні штрафи за правопорушення, передбачені статтею 132-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Згідно із звітом Казначейства України про виконання державного бюджету надходження таких доходів до державного дорожнього фонду у 2021 році становило 116.769,7 млн грн (або 108,6% планових показників), у 2022 році – 28.245,3 млн грн (або 32,8% планових показників), у січні – липні 2023 року – 37.161,3 млн грн, що на 11,3% більше планових показників).
Крім того, слід відмітити, що відповідно до статей 13 і 23 Кодексу складовими спеціального фонду бюджету є доходи бюджету, які мають цільове спрямування, і видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету, витрати спеціального фонду бюджету проводяться виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету.
Тому, у зв’язку із зарахуванням у 2024 році зазначених вище доходів у повному обсязі до загального фонду державного бюджету витрати, здійснення яких передбачено за рахунок цільових надходжень до державного дорожнього фонду (у тому числі надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах), як виняток із положень статті 24-2, пунктів 2-1 і 2-4 частини четвертої статті 30, статті 103-1 Кодексу, не будуть проводитися у 2024 році зі спеціального фонду державного бюджету.
Зважаючи на наведене, відсутність у новому пункті 59 розділу VI Кодексу законопроекту № 10037–1 посилання на пункти 2-1 і 2-4 частини четвертої статті 30 та частину першу статті 103-1 Кодексу не враховує вимоги Кодексу щодо формування і виконання спеціального фонду бюджету.
3. Щодо нового пункту 60 розділу VI Кодексу, то передусім доцільно зазначити, що податок на доходи фізичних осіб від оподаткування доходів у вигляді грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на відповідній території України, зараховується:
згідно з пунктом 1 частини першої статті 29 Кодексу до загального фонду державного бюджету у розмірі 25 відсотків, а на території міста Києва у розмірі 60 відсотків;
відповідно до пунктів 1 та 1-1 частини першої статті 64 Кодексу до загального фонду бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад у розмірі 60 відсотків (до бюджету міста Києва у розмірі 40 відсотків);
відповідно до пункту 1 частини першої статті 66 Кодексу до загального фонду обласних бюджетів у розмірі 15 відсотків.
Відтак, у новому пункті 60 розділу VI Кодексу йдеться про частину такого податку, що згідно із нормами Кодексу належить до доходів загального фонду відповідних місцевих бюджетів, яку з 1 жовтня 2023 року по 31 грудня 2024 року і пропонується зараховувати у повному обсязі до спеціального фонду державного бюджету та визначити відповідне їх цільове спрямування.
Довідково: Згідно із звітом Казначейства України про виконання місцевих бюджетів надходження такого податку до місцевих бюджетів становило: у 2021 році 13.348,8 млн грн (із приростом порівняно з 2020 роком на 6,7 % ), у 2022 році – 83.626,2 млн грн (із приростом порівняно з 2021 роком у 6,2 рази) у січні – серпні 2023 року – 67.858,6. млн грн (із приростом порівняно з відповідним періодом 2022 року на 54,3 %).Такий приріст податку обумовлений серед іншого значним збільшенням грошового забезпечення військовослужбовців, що виплачується за рахунок державного бюджету.
4. Кабінет Міністрів України 15 вересня 2023 року подав до Верховної Ради України проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» за реєстр. № 10000, згідно з пояснювальною запискою до якого:
формування показників доходів та видатків державного бюджету відбулося з урахуванням окремих положень законопроекту № 10037 (зокрема, в частині зарахування до загального фонду державного бюджету доходів, що відповідно до Кодексу є джерелом формування державного дорожнього фонду, та планування відповідних видатків спеціального фонду державного бюджету, а також при здійсненні горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів);
у разі розгляду та схвалення Верховною Радою України законопроекту за реєстр. № 10037 під час розгляду проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» у Верховній Раді України буде внесено пропозицію про неперерахування у 2024 році реверсної дотації до державного бюджету (кошти, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету).
5. Окремі положення законопроектів потребують техніко-юридичного та редакційного коригування для приведення у відповідність до вимог законодавчої техніки, про що зазначено у висновку ГНЕУ на законопроект № 10037.
За підсумками розгляду даного питання Комітет ухвалив рішення:
рекомендувати Верховній Раді України:
проект Закону України про внесення змін до розділу VI Бюджетного кодексу України щодо забезпечення підтримки обороноздатності держави та розвитку оборонно-промислового комплексу України (реєстр. № 10037 від 12.09.2023), поданий Кабінетом Міністрів України, та альтернативні до нього законопроекти включити до порядку денного десятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання;
законопроект за реєстр. № 10037 визначити невідкладним та скоротити строки внесення альтернативних законопроектів до початку розгляду питання;
за результатами розгляду законопроекту за реєстр. № 10037 та альтернативних до нього законопроектів у першому читанні проект Закону України про внесення змін до розділу VI Бюджетного кодексу України щодо забезпечення підтримки обороноздатності держави та розвитку оборонно-промислового комплексу України (реєстр. № 10037 від 12.09.2023), поданий Кабінетом Міністрів України, прийняти за основу і в цілому як закон (з необхідними техніко-юридичними правками).