Новий Бюджетний кодекс: продовження бюджетної реформи
Державу охопила «нова хвиля» реформ. Одним із перших у системі впровадження економічних та структурних реформ Верховна Рада України 8 липня 2010 року прийняла Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України», виклавши його у новій редакції. Цим підкреслила актуальність бюджетної реформи та її ключове значення, створила правове підґрунтя для удосконалення бюджетної системи на всіх рівнях, забезпечення її стабільності та інвестиційної привабливості.
Безумовно, це довгоочікуваний, конструктивний, дуже вагомий закон. Недаремно декілька років поспіль тривали спроби прийняття комплексних змін до Бюджетного кодексу, які були продиктовані часом, змінами у суспільному та економічному розвитку країни, і, як наслідок, вимагали нових підходів до питань формування бюджетно ї політики, складання, затвердження та виконання державного і місцевих бюджетів. Сьогодні з упевненістю можна заявити, що прийнятий закон втілив у собі бачення щодо врегулювання бюджетних питань усіх гілок влади та фахівців інших інституцій.
Декларуючи принцип, що бюджетні правила та процедури мають бути чіткими, зрозумілими і прозорими, щоб сприяти ефективному та результативному управлінню державними коштами, Верховна Рада ухвалила цілісний програмний документ, що має забезпечити продовження бюджетної реформи для досягнення стратегічних цілей сталого розвитку країни.
Цей Закон не містить «революційних» фундаментальних перетворень порівняно з прийнятим у 2001 році, він удосконалює, доповнює, узгоджує між собою та з іншими законами положення, що діють сьогодні, і має низку переваг. Окремі з них стосуються:
* подальшого розвитку програмно-цільового методу бюджетування, що досягається, зокрема, шляхом уточнення термінології, розкриття сутності його складових (бюджетної програми, її результативних показників, відповідального виконавця, паспортів бюджетних програм тощо) та встановлення організаційно-методологічних засад їх застосування, унормування функцій головного розпорядника та питань програмної класифікації. Його мета — встановлення прямого зв’язку між використанням бюджетних ресурсів та досягненням результатів;
* запровадження середньострокового бюджетного планування, що передбача є складання прогнозу бюджетних показників на наступні за плановим два бюджетні періоди і слугуватиме основою для формування бюджетів у наступні роки з урахуванням пріоритетності продовження інвестиційних проектів та програм, а також забезпечуватиме прозорість та послідовність у бюджетному процесі;
* застосування сучасних методів управління державним та місцевим боргом, що включає основні правила здійснення державних та місцевих запозичень і надання гарантій — наприклад, здійснення правочинів з державним боргом, включаючи обмін, випуск, викуп та продаж державних боргових зобов’язань, встановлення механізму коригування параметрів державних запозичень та погашення державного боргу, визначення граничного обсягу місцевого боргу (100 % (для м. Києва — 400 %) середньорічного прогнозного обсягу надходжень до бюджету розвитку);
* удосконалення процедур управління бюджетними коштами, яке забезпечується, зокрема, шляхом встановлення вимог щодо реєстрації, обліку та взяття бюджетних зобов’язань і здійснення платежів, унормування питань щодо розрахунків із заробітної плати та за енергоносії, заборони проведення розрахунків у не грошовій формі, впорядкування «власних надходжень» бюджетних установ, їх груп та напрямів використання, визначення правил внесення змін до бюджетних призначень та бюджетних асигнувань у процесі виконання бюджету;
* визначення особливостей виконання бюджетів у разі несвоєчасного набрання чинності законом про державний бюджет, які обумовлюють питання зарахування надходжень до бюджетів, проведення витрат, застосування соціальних стандартів, здійснення державних та місцевих запозичень;
* створення умов для модернізації бухгалтерського обліку в державному секторі шляхом уніфікації правил ведення бухгалтерського обліку та складання звітності, а також вимог щодо кваліфікації головних бухгалтерів у бюджетній системі;
* посилення бюджетної дисципліни, удосконалення системи контролю та відповідальності за порушення бюджетного законодавства, для досягнення якого вперше наведено перелік ймовірних порушень бюджетного законодавства та встановлені заходи впливу щодо кожного з них, визначено засади системи внутрішнього контролю та аудита в бюджетних установах;
* впорядкування процедур розгляду і прийняття закону про державний бюджет та контролю за його виконанням, завдяки якому посилено роль Верховної Ради України у бюджетному процесі та узгоджено такі вимоги із Регламентом Верховної Ради України;
* внесення змін до інших законодавчих актів, що забезпечує відповідність Бюджетного кодексу конституційним положенням та нормам інших законодавчих актів.
Особливе місце у законі належить місцевим бюджетам, оскільки зроблені подальші кроки на шляху становлення їх фінансової самодостатності. Зокрема, відбулося:
* розширення складу доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (кошик перший), шляхом включення — по 50% збору за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення, збору за користування надрами загальнодержавного значення, збору за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення, а також у повному обсязі плати за видачу окремих видів ліцензій та сертифікатів, за державну реєстрацію, за використання інших природних ресурсів, за надані в оренду ставки, що знаходяться в басейнах річок загальнодержавного значення;
* розширення складу доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (кошик другий), шляхом включення — плати за землю, плати за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, фіксованого податку на доходи від підприємницької діяльності, адміністративних штрафів; надходжень від реалізації безхазяйного майна; податку на нерухоме майно (нерухомість), що буде запроваджений;
* впорядкування надходжень до спеціального фонду місцевих бюджетів, зокрема, шляхом встановлення нормативів зарахування до відповідних бюджетів податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, збору за забруднення навколишнього природного середовища та грошових стягнень за шкоду від порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, коштів від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. При цьому на користь бюджетів сіл селищ, міст змінено норматив зарахування збору за забруднення навколишнього природного середовища та грошових стягнень за шкоду від порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища з 20% до 50%, що збільшить надходження цих бюджетів на 281 млн.грн.;
* норми щодо стимулювання інвестиційного розвитку територій шляхом уточнення складових бюджету розвитку місцевих бюджетів за доходами (включено додатково єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва, податок на прибуток підприємств (крім комунальних) за додатковими ставками, право на встановлення яких буде надано місцевим радам окремим законом) і за видатками (включено капітальні видатки з деталізацією за напрямами).
Окремо треба сказати про податок на прибуток підприємств (крім комунальних) за додатковими ставками, право на встановлення яких буде надано місцевим радам окремим законом. Загалом до базової ставки оподаткування прибутку Верховною Радою Автономно ї Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами може встановлюватися додаткова ставка до 2% (2 936 млн. грн.); міськими міст республіканського Автономної Республіки Крим, обласного значення і районними радами — до 3% (4 404 млн. грн.). При цьому встановлено, що 30% надходжень податку за додатковими ставками до міських міст республіканського Автономно ї Республіки Крим, обласного значення та районних мають бути передані до бюджетів місцевого самоврядування (1321,2 млн. грн.);
* перерахування до загального фонду місцевих бюджетів 50% надходжень податку на прибуток підприємств та акцизного збору понад річні розрахункові обсяги, визначені у законі про державний бюджет, з метою стимулювання місцевих органів влади до нарощування доходів бюджету;
* упорядкування видаткових повноважень місцевих бюджетів:
до видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, зокрема, включено видатки на позашкільну освіту (на заходи республіканського Автономної Республіки Крим, обласного та районного значення), функціонування центрів соціально ї реабілітації дітей-інвалідів, центрів професійної реабілітації інвалідів, центрів соціально-психологічної реабілітації дітей, центрів соціальних служб для молоді, соціальні гуртожитки, виплату грошової компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги, утримання зоопарків державно ї власності;
*значно розширено перелік видатків, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, зокрема, включено місцеві програми на заходи у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, утримання закладів для бездомних громадян, центри соціальної адаптації осіб, звільнених з установ виконання покарань, проведення місцевих виборів та референдумів, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, виплату грошової компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги;
* особливості щодо здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій, щодо управління бюджетними коштами та борговими зобов’язаннями (зокрема, зменшено критерій чисельності населення, за яким міста мають право на здійснення зовнішніх запозичень, з 800 до 500 тис. жителів (у результаті розширюється перелік таких міст (за даними статистики, на початок 2010 року населення понад 800 млн. мешканців мали 5 міст — Київ, Донецьк, Одеса, Дніпропетровськ, Харків, а понад 500 млн. грн. — крім них, додаються Запоріжжя, Львів, Кривий Ріг та Миколаїв); зовнішні запозичення від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради; органам місцевого самоврядування надано право на конкурсних засадах розміщувати тимчасово вільні кошти місцевих бюджетів на депозитах або шляхом придбання цінних паперів; унормовано можливість отримання позичок, у т. ч. на покриття тимчасових касових розривів для бюджету розвитку, а також середньострокових; розширено перелік можливих випадків затвердження місцевих бюджетів з дефіцитом і з профіцитом);
* основні засади формування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу з використанням елементів програмно-цільового методу; врегулювання питань виконання місцевих бюджетів до прийняття рішення про місцевий бюджет; унормування міжбюджетних відносин на рівні районного бюджету та бюджетів сіл, селищ і міст районного значення, посилення контролю та відповідальності у бюджетному процесі; інші положення, які щорічно врегульовувалися законом про державний бюджет (зокрема, щодо механізму перерахування міжбюджетних трансфертів, вимог щодо розподілу додатково ї дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів).
Такі заходи, за розрахунками Міністерства фінансів, додають місцевим бюджетам ресурс у обсязі щонайменше 23 мільярди гривень.
Прийняття Бюджетного кодексу у 2001 році, започаткувавши фундаментальні зміни всієї бюджетної системи України, в тому числі міжбюджетних відносин, багато в чому випередило існуючу на той час нормативно-правову базу, що виявило ряд неузгодженостей з іншими законами, а відтак загострило низку протиріч у відносинах між бюджетами. Спроби поліпшити фінансове становище на місцевому рівні були непослідовними, і заходи, які вживалися, так і не змогли забезпечити реальної передачі місцевим органам влади повноважень, відповідальності та прав у прийнятті рішень. Досвід проведення бюджетної реформи засвідчив, що відсутність змін у інших сферах зробила її досягнення дуже нестійкими і вразливими. Невизначеність реформ у системі державної влади, місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, соціального захисту, освіти, охорони здоров’я, податковій системі викликала значні труднощі у побудові досконалої бюджетної системи.
Отже, з прийняттям нової редакції Бюджетного кодексу з’являється переконання у тому, що бюджетні нововведення слугуватимуть стимулом і підштовхнуть реформування в інших сферах суспільного життя та забезпечать збалансоване управління сталим розвитком України.
Микола ДЕРКАЧ,
голова Комітету Верховної Ради
з питань бюджету,
член депутатської фракції
«Блок Литвина».
ГОЛОС УКРАЇНИ № 144 (4894)
5 СЕРПНЯ 2010